小议审计项目管理规范思考

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一个审计小组或者讲审计项目组的组成人员，一般少则2—3名，多则十几名；一个审计组单个项目的工作时间，按从审前调查到出具审计报告，大家在一起的时间至少有一个月以上。据不完全统计，一个业务处室的审计人员在审计工作现场的时间约占全年有效工作时间的近80%。长期以来，我们对于审计小组这样一个独特的组织形式，和其运作方式一般是本着切合实际、便捷、管用的原则，自成一体形成惯例运行，而如何规范化地进行管理，将审计组的各项工作纳入制度化运行轨道，目前而言，尚无统一的规范可循。因此，在审计事业不断发展的新形势下，积极地探索建立符合审计工作实际的审计项目组的运行机制，从规章制度上、全程监督上和工作程序上加强对审计组的审计行为的规范，是摆在我们面前的必须解决的一项重大课题；是提高我们审计工作质量和水平、解决审计实务操作中某些制度性缺陷，提升审计工作效率的客观需要；亦是有效地整合审计资源，落实审计署在未来5年工作发展规划中所提出的审计工作要基本实现法制化、规范化、科学化的一项重要任务。

一、建立健全审计项目组运行机制是审计事业发展的必然要求

审计组是我们审计工作的细胞，是审计工作有机整体的重要组成部分。审计小组的管理工作是我们整个审计机关管理系统中的一项最基本、也是最重要的一个管理链。一个审计小组的工作状况，它全面、综合、客观地反映出一个机关的精神面貌。是审计机关队伍建设、人员综合素质的缩影，同时，又是外界多层次、全方位了解审计机关的一个窗口。审计小组还是我们各项工作的落脚点，小组的工作质量的好与差直接关系到整个审计项目的质量。

审计小组的运转除一般规律外，还具有流动性、灵活性、可变性等一些特点。其一、空间位置上的不固定性。小组人员时聚时离，工作场地时常变迁。这个项目大家聚在一起，研究工作、实施方案，是一个战斗群体，新的项目开始，组内人员按照要求进行新的组阁。其二，审计小组工作地点主要在被审单位，与机关大本营在地理位置上存有一定距离，在审计信息的及时反馈上有一定的滞后性。审计小组的这些特点，决定了必须通过制定一系列规范来确保审计小组各项工作正常开展，以及它的运转连续性和质量稳定性。其三，审计小组既不是一个独立享受民事权利的单位，又不代表一个特定的组织，亦不是行政组织结构中的一个部门，但它代表审计机关进驻被审单位，履行审计监督职责，开展审前调查、查阅账簿、找有关人员谈话、了解情况、起草拟定审计意见决定等。它是审计机关依法行政的具体体现，是在法律、法规的框架内行使审计权利。现在值得思考和研究的关键点，对于审计小组这样一个特定的组织形态，其管理方式和运行模式在已制定或颁布的规章中没有明确规定，更未集中系统性的阐述，有些诸如审计方案编制、审计证据取证、报告撰写等审计行为是在多个单项的准则中有反映，但它的执行主体并未建立在审计小组这个工作平台上。应当看到，近年来随着审计工作法制化、规范化建设的步伐加快，尤其自1999年4月来，我国最高审计机关先后分4批颁布了一系列审计准则，对促进审计规范的贯彻执行，提高审计工作质量和效率以及审计本身规范化体系的建立和健全，肯定会产生十分重要的推动和促进作用。例如准则规定了审计机关根据年度审计计划确定的审计事项，遣派审计人员组成审计组，并指定审计组组长，审计组实行审计组组长或者主审负责制等相关规定，规章只是点明审计组和审计组长两个名词，并没有对审计组的组织方式作进一步阐述，至于审计组长负责制的内容，没有下文。再如，从颁布的准则所涉及到的审计方案、工作底稿、报告编制等方面的内容来看，均属于实体性、程序性规范的范畴，它虽明确了审计机关对那些事项进行审计以及审计机关履行职责的基本程序，但对审计组的设置、组成、地位、作用及权利义务、活动范围、工作程序等迫切需要明确和解答的，相关规章均未涉及。其四，随着社会经济的发展，本级政府和社会公众对审计工作越来越关注，审计领域的深度和广度在加大，审计的对象随着审计工作的重心转移，呈现出体大量广，审计的外部环境更为复杂，审计风险发生的可能性在增大。同时，随着审计任务加重和对时效性新要求的提出，审计力量的投入也在倍数增长，以前由2至3名审计人员组成的审计小组能完成的任务，现在已难以做到。特别在开展经济责任审计以来，一个被审集团的资产一般有近百亿元规模，遇到一个上千亿元资产的特大型集团公司，审计人员配备少则十几名，多则需要几十名。加之，现在的集团既是生产经营型、又是资本运作型的混合体，内部组织层次多，下属企业类型多。因此，在力量组织上，有时国家审计机关人员配备不足，需要组织社会中介参与；在人员的安排上，已打破了以前以业务科室为单位，根据户管对象分工实施审计的习惯做法，已改由若干个业务科室协调组织乃至安排全处的主要力量，集中审计的方式运作。审计的组织形态、管理手段较以往发生了深刻的变化。这些新情况的出现，确实需要我们制定统一的职责、统一的行为准则来规范审计小组的审计行为，通过具体的管理模式和一定方式的组织结构，来保证审计小组的各项工作能够围绕审计目标有序有效的开展。其五，由于缺少规范，我们的审计小组在工作中或多或少、或者讲曾经出现过这样一些苗子和情况，例如作为与无作为界线不清，有的超越权限指挥；各环节上衔接不顺，管理脱节；内部分工不明，工作量分配不平衡；该实施的程序未有考虑或者得不到执行，相互推诿，工作不到位，造成重大事项遗漏等等。这些情况的出现，要通过制定一定的规范来加以避免和纠正。应该讲，类似审计小组以工作性质、对象设立的工作单位，这种活动方式在我们社会经济生活中是普遍存在的，比如施工建设系统以某某建设项目冠名成立的项目组，择地而建，它们长期来已形成一套较为规范的操作程序；又如公安部门以案件发生期成立的探案组。军队中除整编制连、排外，下有战斗小组，三人成三角战斗队型，步伐协调，进退自如，攻守兼备。我们众多的生产经营企业更是注重班组建设，创立了以班组建设为中心的现场管理制度，一些管理水平较高的企业，形成了诸如“7SZA”现场管理办法，把整理、整顿、清扫、清洁、素养、节约、安全、活动等组成“7SZA”管理建设要素贯穿于企业的日常活动中，并积累了丰富的实践经验，经提炼上升到理论认识，著书立说进行推广运用。我们认为，其内在的客观规律是与我们审计工作相通的，是值得我们思考、借鉴和利用的。

二、规范、科学、高效的原则是建立审计项目组运行机制的基本内涵。

李金华审计长近期指出，当前的根本问题在于审计质量，审计工作质量的核心在于工作规范。如何建立和健全符合审计工作实际的审计项目组运行机制，我们认为，做好以下三方面工作是关键。

1、建立和完善必要的规章，规范审计小组的审计行为

首先，可通过采用准则与作业准则，或以操作指南的方式，对审计小组的整个审计行为，或是审计现场操作程序作出明文规定，对审计小组的组织形式及组内人员的权限予以确定，对各个环节的工作重点提出具体要求，使审计组的审计活动做到有章可循、有章可依，减少随意性和盲目性。

其次，把分散于各个准则中有关审计小组所要展开的工作和要求，统一归集于审计项目组的工作准则或者操作指南之内，便于对照使用；同时，对审计小组开展的各项审计活动所要进行的考核，检查等事项，必须建立在审计小组的工作平台上，明确它的执行主体，使参加审计小组的人员按照准则，知道做什么、如何做，工作更有目的性，操作更具针对性。而对于新进参加审计工作的同志，能按图索骥，每步程序一目了然，按照准则所规定的内容能独立地完成审计任务。

再次，在制定审计项目组工作准则时还应注意，对准则中未明确，而审计小组应作为、应履行的职责；或虽有规定，但在审计实践中未执行到位的，均要予以补充和进一步完善。

2、探索管理方式的创新，促进审计资源的整合

审计项目组从接受授权，组成人员，到被审计单位履行监督职责的过程，是集人才资源和审计资源融合于一体的过程，同时也是探索和实践组织管理方式的过程。如何合理地进行计划、组织、指挥、控制、协调、激励，使审计小组每个成员拧成一股绳，心往一处想，劲往一处使，向着同一目标，扎实工作，这是优化审计资源配置，有效促进审计资源整合的重要内容；在小组内做到既有民主集中、又有自主发挥的空间，既有统一的行为规范、又使个人心情舒畅，这是大家都期待的一种工作状态。

首先，审计小组要导入竞争观念，要在组内倡导一种争先创优、奋发向上的氛围。在具体项目的分配上，要突破以往的从项目安排、主审确定、人员组成等环节自上而下、统包统揽的现状，采取在一定范围内，或者在某个行政职能部门内施行审计项目招标制的方法，看谁出具的审计方案更具科学性、合理性、可操作性，然后进行比较筛选，择优录用。在人员组成上，给予审计小组以一定的选择权，即主审有权选择助审，助审同样可以选择主审。通过双向选择做到人尽其才、才尽其用，充分调动组内每个成员的工作积极性，促使审计小组在鼓励先进、鞭策落后的竞争环境中优化发展。

其次，落实各项管理制度。在规范整个审计项目组的审计行为基础上，要形成以“比、学、赶、帮、超”为主的审计项目组组间争先创优的工作机制；在小组内部建立一种科学的权责分明的上下联动机制和组长责任制。各项制度的确定必须以审计质量为主要考核目标，以明确责、权、利为考核内容。在制度建立上要强调四个结合，即与规避审计风险相结合，与遵守审计职业道德相结合，与精神、物质奖励相结合，与执行各项管理制度相结合。

3、选拔合格称职的审计组组长，是组内各项工作顺利开展的关键

在审计实践中，审计组组长是审计组行政和业务工作的领导，是审计组与处领导沟通的桥梁，是保证审计质量的重要一环。审计组组长对审计工作负全面责任，包括组织编写和实施审计方案；确定审计组人员分工；检查、监督审计组工作进度；复核审计工作底稿；组织编写、讨论、审定审计报告，并对审计报告的真实性负责，对审计组的廉政工作负责。可见，审计组组长的作用发挥如何对审计组的工作效果是至关重要的，做一名合格称职的审计组组长，除必须具备开拓进取精神、清晰的工作思路、有切实可行的措施，丰富的专业知识和实践经验，强烈的责任意识和较高的组织协调能力；在为人方面要以身作则、敢于负责、办事公平、用人公正、洁身自重；在组内要平等相待、扬长避短等一些基本条件外。根据所要开展的工作，我们还应注重加强对组长或主审的培养、管理、激励的外部环境的建设。

首先，要营造审计组长脱颖而出的工作机制，以及一个公平、公正、公开的选才环境。在用人上撇弃论资排辈，不搞点兵点将式指令性下达，要不唯经历重能力，不唯学历重知力，强调工作能力和实绩，主审可由竞标的优胜者担任；在审计机关内建立业务骨干技术档案，把个人参与项目的工作绩效记录在册，以便日后考核；设立组长、主审分级晋升制，可按审计对象的规模大小、工作难易程度制订晋升标准，定期考核，并按级安排项目。

其次，施行组长、主审奖励约束机制。审计组组长工作繁劳、责任重大，应按照效率优先原则，对组长实行精神物质相结合的奖罚制度，可依据每个组长的任职时间、工作态度、实际效果，采用自报、推荐、评议等方式，经考核给予不同的奖励；而对于些责任性差、工作效率低，或者违反规定、滥用职权的则以扣奖，或给与取消主审资格的处罚。

综上所述，我们认为，制定和出台审计项目工作准则或者是审计现场操作指南的客观条件已基本具备。首先，审计的组织工作方式经过全体审计人员几十年的审计实践，已形成一定的内在的规律，并得到大家的认同和肯定，其次，与制定审计项目组工作准则相关的内容，在其它一些准则工作，并经审计人员多次探索，其内容是被实践证明了的，可信可行。接下来所开展的工作，是按照李审计长提出的“只要我们目标确定下来，就要‘咬住青山不放松’。要坚定信念，锲而不舍，坚持数年，必有成效。”