研究对审计的定位

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审计署在贵阳审计理论研讨会上指出，研究今后的审计工作发展战略，一定不能离开推动民主和法制这一本质要求，一定不能离开加强对权力的制约和监督这一神圣职责，一定不能离开维护国家经济安全、关注政府效率这两个重点目标。只有这样，才能准确把握审计定位，走出具有中国特色的现代化的审计之路。本文对审计工作的三个发展方向谈一些具体的看法。

一、加强对权力的制约和监督

党的十六大报告中谈到加强对权力的制约和监督时明确指出：要“从决策和执行等环节加强对权力的监督”，“重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督，加强对人、财、物的管理和使用监督”。十六大以来，加强对权力的制约和监督，反腐工作出现以下新的变化：从十二大到十六大，中央的提法都是要反对腐败，而十六大报告明确提出，要反对和防止腐败。加上防止一字，是一个重大的战略性的变化，即把反腐重点转到了打与防并重，这一转变对我国的反腐斗争具有深远的意义。十六大以前，我们把反腐败界定为是一场严重的政治斗争，而十六大则指出，坚决反对和防止腐败，是全党一项重大的政治任务。从政治斗争到政治任务，表明反腐败的涵义更加宽泛，提的层次也更高，上升到了党建的高度。十六大以前，我们在谈党的建设时通常是指三大建设，即思想建设、作风建设和组织建设。十六大以后，我们把制度建设和执政能力建设加了进去，成了五大建设。由此，反对和防止腐败必须立足于制度建设。重视制度建设有其历史的演变过程，在不断总结经验教训的基础上，借鉴其他国家成功的做法，逐渐认识到反腐制度建设的重要性。马克思主义乃阶级至上论，西方则是制度至上论，这是两种政治思想分野的逻辑起点。马克思主义继承了卢梭、黑格尔对自由主义制度论的深刻批判，揭示了所谓公平制度的抽象性，认为这些制度掩盖了真实具体的社会内容，并令不公成为合法，故制度本身具有阶级性，防止官员腐败，只能依靠群众。对于权力监督，西方政治体系是一种出于人性本恶为论调的性恶论政治，它不相信任何人，它根据以权力限制权力的政治力学原理去设计权力结构。而马克思主义则认为工人阶级代表先进生产力，是最大公无私的阶级，天然就是善的力量，故是性善论政治，这种政治一般是重惩治不重防范。由于在对权力的制约中不重视制度建设，致使经济和社会生活中一些深层次的矛盾现出来，滥用权力、以权谋私、行贿受贿、贪污腐败等现象滋长，正是在不断的经验积累中，认识到制度建设的重要性、必要性。

加强对权力的制约和监督，其目标是促进政府及有关部门正确履行法定职责，提高行政行为的科学性、透明度和有效性，促进法律、法规的执行，维护法律的严肃性，推动法制的完善。加强对权力的制约和监督，是审计部门促进民主与法制建设的重要途径，也是实现其职能作用的方式。权力运行的全过程包括权力的获得、行使、以及运行的结果。监督权力的获得，集中体现在对领导干部的选拔任用的监督上。监督权力的行使过程，是指对运用权力的活动进行监督，其重点是加强对权力行使程序的监督，要求权力行使者按照既定的行为方式行使权力，从而最大限度地压缩权力滥用的时间和空间。监督权力运行的结果，主要体现在对权力的运行偏离既定目标并产生严重后果时的纠偏和惩戒。它通过对违法乱纪、贪污受贿、以权谋私、严重渎职等行为的查处，追究权力行使者的责任。发挥审计对权力监督的职能作用，主要包括权力运行的后二个阶段：对权力的运行过程进行监督，对权力运行结果进行评价和监督。当前，我省为构建具有浙江特色的反腐倡廉防范体系，从源头上预防和治理腐败，出台了《浙江省反腐倡廉防范体系实施意见》，并对反腐倡廉防范体系的有关工作任务进行了分解。在建立和健全权力制约机制方面，审计机关在规范中介机构、加强对国有资产的监管、加强建设“浙江信用”进行协办；在建立和健全监督管理机制方面，在加强审计监督方面由审计、组织部门牵头办理。现阶段我省审计机关对权力的监督主要是贯彻落实好浙江省反腐倡廉防范体系实施意见，把牵头办理的加强对审计监督及协办的三个方面的内容进行细化，把有关任务落实分解到有关的责任人、职能处室并设置相应的考核、奖惩机制。对权力的监督，加强审计工作主要体现在以下几个方面：一是深化财政预算执行审计和对下级政府的财政决算审计。通过重点检查财政预算编制和调整是否符合社会主义公共财政发展要求，是否符合法定程序，有效防止预算支出安排上存在随意性和不公正性，从源头上堵住财政资金分配权的滥用问题；在预算执行过程中加强对招投标中心、会计核算中心、政府采购中心、产权交易中心四中心及收支两条线、国库集中支付的监督，维护预算的严肃性，促进财权在运行过程中的法制化和规范化；通过对财政预算收支的真实性、合规性和完整性的监督，促进新一轮预算执行更加规范，有效防止权力异化现象的发生，决算审计同时又是对财权运行过程和结果效益性的再评价和监督，进而促进新一轮预算的编制更加科学、规范，促进权力行使者进一步提高管理水平。二是完善经济责任审计制度。对被授权人经济责任的认定和评价，实际上就是检查其是否认真履行经济管理职责，是否存在渎职、失职或越权、滥用职权等问题，以及权力使用的程序、效率、效能等。由此可见，经济责任审计的实质就是对权力实施过程和成效的一种监督与制约。审计对权力的监督与制约具有自身特有优势，审计以其特有的独立性，超然于授权人与被授权人之外，保证了审计结果和责任认定的公允性。经济责任审计的覆盖面涉及到各个行业和领域，也包含了权力运用的各个环节，经济责任审计是审计对权力进行监督的一种最有效的形式。三是完善对国有企业的审计工作。通过对国有企业财务收支真实性、合法性、效益性审计，维护国家财政经济秩序，促进企业管理结构的完善与治理能力的提高，改善经营管理，为建立现代企业制度，提高企业经济效益和社会效益服务。在这一总体目标下，企业审计的具体目标应包括：监督国有资产产权关系，检查产权变动和国家资本营运的财务状况，防止国有资产的流失；维护企业财务收支、会计信息的真实、合法和效益；促进企业健全内部控制和约束机制，依法经营，帮助企业挖潜增效，对关系职工切身利益和社会保障基金进行跟踪审计；评价企业经营者的经济责任的履行情况。四是深入开展专项资金、重点建设项目的审计。主要是对专项资金、项目进行绩效审计，通过检查资金是否专项使用及项目所预期的经济目标和社会目标是否得到实现，验证项目立项决策的科学性以及项目管理执行的有效性，从而验证项目执行机关财权和事权的运行效率和运行能力。

二推动民主和法制本质要求。

在推动民主与法制方面，作为审计部门来讲，主要关注政务公开及依法行政二方面。

政务是否公开，成了区别民主与专制的一把尺子。保密只是例外，公开才是原则。公开问题不是一个枝节问题，不是可有可无的原则，它是民主政府的重要标志之一。党的十三大上，政务公开成为一个重要精神，但由于以下二个原因，政务公开被延迟了，一是“六四”风波后，出于对稳定的强调，使公开成为敏感的话题；二是研究前苏联问题的人民发现，戈尔巴乔夫关于新闻公开性原则，可能是引爆前苏联倒台的导火线。于是公开成了人们应该回避的所谓敏感话题。为什么政务公开到今天成为热点，客观上WTO前后世界经济一体化等局面日趋形势，政务公开作为世界潮流的一项内容，必然影响到中国；主观上，新一届中央和政府更自觉地跟进了这一潮流，并在“非典”这样的公共卫生事件中切实体会到公开的重要性。从审计部门的角度，政务公开，包括审计业务的公开和审计结果的公开。审计业务的公开，使社会更多地了解审计的程序、审计的范围、内容、审计的职责，从而促使审计部门更好地履行职责，做到依法行政，实事求是。审计结果公开，增强审计信息的透明度与老百姓的知情权，是深化改革的需要。审计的价值在于把审计结果公布出去，让社会舆论来共同发挥监督之职。审计的本质就是促进政府行为的透明。目前我国国家审计从某种意义上讲仍处于封闭运行状态，不利于社会公众了解真实的审计信息，不利于社会论对审计机关和被审计单位的监督。审计署五年发展规划中，很显著的一个特点就是效益审计和公开透明，按规划到2007年，力争做到所有审计和专项审计调查项目的结果，除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外，全部对社会公告。

依法行政首先意味着权限法定，即行政机关的一切权力都来自宪法与法律的授予、确认和许可。依法行政，就是政府作为行政主体在行使公共权力、管理行政事务时，必须以法律为依据，依照法律履行职责权限，法律规定以外的行政行为不受法律保护。一般情况下，越权有三个方向，一是向上越权，即超越它本身的权限范围行使上一级组织的权力，这种权力不属于他的权力范围，典型的就是越权审批，；二是向同级其他管理部门越权，如一些没有罚款权和收费权的部门越权行使罚款和收费；三是向下越权，许多的腐败现象都是向下越权产生的。向上越权难向下越权易。二是行为合法，即行政机关的一切活动都必须在法律的范围内进行，无论抽象行政行为还是具体行政行为，都要符合法律的精神与条文要求；三是程序合法，即在行政执法、行政裁决、行政复议等各个环节都执行法律规定，并贯彻行政信息公开、法律面前人人平等等原则；四是责任行政，即行政机关和公职人员的行为违法，不仅不受法律保护，行为无效，而且要对其造成的后果承担法律责任，赔偿相对人的损失。就行政活动的特征而言，政府所面对的管理对象纷繁复杂，每时每刻都会遇到新情况、新问题，要保证政府具有快速反映、机动决策、果断行动的行为能力，就必须赋予其一定的自由裁量权。而自由裁量权是一把双刃剑，在带来办事效率的同时，也容易带来权力的滥用。只有依法行政，才能保证行政效率的同时，防止行政权力的失控。

依法审计是社会主义法制建设的要求，是依法治国的重要组成部分。审计机关要做到依法审计要从以下几个方面把握：（1）权限法定，审计机关要在法律规定的职责、权限范围内工作，不能超越职权活动，否则构成越权行为，又不能不履行法定职责，否则构成失职行为。（2）审计程序要合法，程序法定原则是审计机关依法行政所必须遵循的一项重要原则，审计程序规范具有与审计实体规范同等重要的法律效力和地位，违反程序规范与违反实体规范一样，都将影响审计具体行政行为的效力。根据行政程序的构成要素，可以把审计机关程序违法行为具体划分为四种表现形式：步骤违法，随意增加法定步骤，减少或遗漏法定步骤；方式违法，一定的行为必须以相应的形式表现出来，审计行为不按法律规定的形式来进行则属程序违法；顺序违法，行政行为的作出必须按一定顺序来进行，如果违反了这一顺序，将会导致程序违法；期限违法，期限是行政程序的基本要素，违反法定期限的行政行为也属于程序违法。每一种行政行为都有与该种行为性质相适应的程序要求。法律对行政程序作出规定，其目的是为了保证行政行为的正确。因此，审计机关在审计执法活动中，应严格履行法定程序，认真执行有关法律、法规和规章中程序性的规定，不能重实体轻程序。（3）审计行为合法，对查出的问题定性准确，查明的问题得到依法、公正的处理、处罚。审计行为合法主要是通过一定的措施方法使审计严格执行审计准则。我国的国家审计准则体系由国家审计基本准则、通用审计准则和专业审计准则、审计指南三个层次组成。国家基本审计准则是审计机关和审计人员依法办理审计事项应当遵循的行为规范，是衡量审计质量的基本尺度；通用审计准则是审计机关和审计人员依法办理审计事项应当遵循的一般具体规范，专用审计准则是审计机关和审计人员依法办理不同行业的审计事项时，在遵循通用审计准则的基础上，同时应遵循的特殊具体规范；（4）责任行政。审计机关和公职人员要对其造成的后果承担法律责任。审计法规定，审计人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，给予行政处分。目前在有关审计责任的规定上还存在不全面、不具体的问题，主要有二方面：一是审计法及其实施条例对审计责任的规定并不完善，有些规定看起来明确，但实际却无法界定；二是国家审计基本处于封闭运行状态，导致外界难以知晓和判断审计机关和审计人员的审计责任。为确保责任行政的落实，审计机关应完善、落实责任制度。责任制度有质量检查制度、审计执法责任制、审计执法过错追究责任制。责任制度旨在通过责任的明确、检查、落实，使审计机关领导、部门负责人、审计组长、审计人员各自更好地履行职责，做到依法审计、依法处理。

三、维护国家经济安全、关注政府效率两个重要重点目标。

从省一级审计机关角度，维护国家经济安全，着重关注以下几个方面；国有土地的保护，社会保障体系的完善，各级政府负债适度，地方金融性机构、国有控股公司资产的质量控制。

土地是农民最基本的生产资料和生活保障。农民失去土地，意味着社会保障能力的丧失，一般每征用一亩地，就伴随着1个半农民的失业。大量农民成为种田无地、就业无岗、低保无份的三无流民，成为突出的社会问题。据初步统计，我省县级以上人民政府以及有关部门批准的各类开发区、园区有731个，规划用地面积407万亩，即2715平方公里，比目前全省县级以上城镇建成区面积1695平方公里还多1020平方公里，这些开发区已实际占地127万亩。土地是一种稀缼资源，具有不可再生的特点，土地的无度无序的使用，不仅对国家的粮食生产构成威胁，而且大量失地农民的出现还会出现严重的社会问题。审计机关对土地的审计，不仅仅关注国土资金的征收、管理、使用及国土管理部门财务收支，更重要的是要关注各级政府国家土地政策的贯彻落实执行情况及被征地农民基本生活保障制度的建立情况。通过审计，促进国土资金规范管理，遏制违法违规现象，促进落实土地保护的基本国策，确保农民的合法利益得到保障。

完善的社会保障制度是社会经济运行的稳定器，确保社会保障支出是各级政府的职责所在。目前社保方面存在的主要问题有：养老基金历史欠债多，困难企业职工医疗保障问题比较突出，被征地农民保障问题没有很好解决，扩面的任务重，基本养老保险基金帐面支撑数小，个人帐户空帐运行情况严重，各级政府由于财力有限或出于政绩的考虑，对社保投入不足或根本没有投入。社保资金的运营事关社会稳定及经济的可持续发展，关系到大多数人的切身利益，审计部门在每年安排审计项目时，都必须把各项社保资金的征收、使用、管理情况作为重点。通过审计，防止各项社保资金违法违规问题的发生，保障其安全与完整，着力从制度上和管理上揭露和分析问题，促进社会保障制度的不断健全和完善。

按有关法律、法规规定，地方政府不能负债，但现实是地方政府负债具有一定的普遍性。2002年省厅对12位市县区长审计时有11个市、县区存在政府负债，政府负债的面很广；总体负债规模数额较大，11个县市区达32亿元，相当于2001年财政总收入的70%；有些地方政府负债率(政府负债与地方财政收入的比率)偏高，12个县市区中有3个县超过200%。不仅市、县区存在政府负债，乡镇也普遍存在负债。政府负债是地方政府对未来本级政府收入的预支，也是政府的发展成本。在目前把GDP增长作为考核地方政府主要政绩的情况下，地方政府对政府负债有一定的盲目性，政府负债失控有其现实背景。若地方政府负债过大，超过当地财力许可的程度，将会给当地经济发展背上沉重的包袱，危及当地经济的安全。审计要积极关注地方各级政府负债的规模、使用方向、使用成效，使政府负债能得到有效的控制，促进完善政府负债管理体制，防范政府偿债风险。

地方金融机构主要有三类，农村信用社、城市商业银行、证券信托公司，这些机构有以下特点：资产负债率偏高、不良资产多、风险大、以政府信誉作担保等，这些机构一旦经营不善，导致破产、清算，将会对当地经济造成很大的危害，也会成为一种突出的社会问题。在农村信用社体制改革、省城市商业银行成立后，这些金融机构应作为地方审计机关的重点加以关注。通过审计，推进地方金融体制改革创新和规范管理，促进依法经营。

国有资产管理体制改革，从统一所有、分级管理到统一所有、分级行使产权，在很大程度上是对地方一级政府在新的历史转型条件下的一个挑战，是对地方政府的能力、治理所辖区内的国有资产，包括相应的以地区性、区域性的国民经济一个总能力的挑战。面对这一新形势，审计机关应认真研究如何加强对本级国有资产的监督、管理。我们认为应做好以下四方面的工作：加强与国有资产监督管理机构的联系，并强化对国有资产监督管理机构的监督，这种监督不只是一般意义上对其自身预算创造执行和财务收支的监督，主要是对国资委履行职责的监督，是对其工作绩效进行检查和评价；加强对企业改组、改制情况的审计，避免国有资产的流失；强化对国有资产授权经营企业的审计监督，维护国有资产的保值增值；改进审计方法，提高审计效率，加大对国有企业的审计监督力度。

关注政府效率主要关注办事效率、行政成本二个方面。政府效率低下主要表现在以下几方面：没有行政成本的概念，我国是全世界行政成本最高的国家，2002年我国的税收收入1.5万亿元，完成这项工作的税务机关人员100万人，行政成本占税收收入的8%左右，美国的税收收入远高于中国，而税务人员仅有10万人，行政成本只占税收收入的2%左右，我国行政体制改革的关键不再是哪一机构和哪些人，而是将成本概念引入行政管理和改革中；政府层级多，机构庞大，我国一般有五级，如果加上副省级城市，层级更多。美国政府层级一般只有联邦、州、市三级，其余大多是行业或区域协会组织，上世纪20年代前美国也普遍存在相当我国地市一级的政府组织，之后逐渐被“联合会”“论坛”等非官方组织所代替。我国地方政府机构改革已进行多次，但都是同一级政府内设机构的撤并或新建，是一种平面式改革，涉及政府层级减少的“立体式”改革还没有；行政审批制度不完善，出现行政权力审批化，审批程序复杂化，审批部门利益化，不规范的行政审批制度是造成政府效率低下的主要原因之一；行政不作为，行政机关负有应当作为的义务但在程序上却没有作为。行政主体是国家行政权的执掌者，如果其未能依法充分有效地行使权力，其实质就是被动姿态上的滥用权力，也是权力非物质性腐败的一种隐蔽形式。从行政意义上讲，行政不作为是行政权力与行政责任严重脱节的表现，是一种“懒政”，政府渎职、失职和推诿拖延等行政不作为现象不仅使公民、法人和其他组织的合法权益得不到保障，更为严重的是，政府的行政不作为在一定程度上影响了政府职能部门的形象。作为审计部门关注政府效率着重从三方面展开，一是提高本部门的工作效率，充分利用现有的审计资源，有效整合审计资源，在确保审计质量的前提下尽力扩大审计面，增加审计项目，加大审计的力度、深度；二是导入行政成本概念，审计设施各方面的建设、审计具体项目的实施等需执行严格的成本控制及预算管理，使行政成本深入每一位审计人员的心中；三是对同级财政部门预算执行审计、下级政府财政决算审计时从预算分配、预算执行结果关注政府的行政成本，分析预算分配的合理性，指出预算执行过程中存在的浪费现象，使政府行政成本得到有效的控制和压缩，促进规范的“预算有约束、执行有标准、决算有考核”的预算管理体系的形成，使政府有限的资源能得到更合理有效的使用。