基层央行内部审计整改力的路径探讨

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所谓人民银行内部审计整改，是指被审计单位针对内部审计意见，对审计发现的问题进行纠正和改进的过程。审计整改系统是整个审计“免疫系统”中一个重要的子系统，是确保审计监督到位的关键所在,抓好内部审计整改落实、提升内部审计整改力是促进审计成果转化利用和实现内部审计增值的根本途径。为此，笔者就基层央行内部审计整改不力问题成因及解决途径作以浅显的分析。

一、基层央行内部审计整改不力的成因分析

（一）责任主体整改动力不足。审计整改的执行，是被审计单位（即责任主体）在权衡多方面利益及影响因素的基础上，相机决策的结果。一方面，如果审计整改不力的影响和后果对主体自身利益影响较小，则审计整改不被重视；另一方面，责任主体在主观上会有意识地进行“整改筛选”，只接受对单位或组织价值有利、牵扯精力少的简单操作性问题，而对部门利益关系不紧密、整改难度大的问题消极应对、敷衍拖延；再者，当前基层行较普遍地存在着审计发现问题责任与审计整改落实责任不匹配、不对等的问题，即：被审计单位“审计整改落实的督促责任”缺位或尚未纳入审计范围，势必使审计整改无法落实，整改效果大打折扣。

（二）内审部门整改能动性发挥不充分。内审部门对审计整改工作认识不足、定位不准确，未能充分发挥其能动性是影响整改效力的至关重要因素。内部审计部门与被审计单位(部门）都应属于整改中的“主角”，都应处于审计整改的主体地位，二者相辅相成、缺一不可。基层央行内审部门多年表现出的整改“配角”定位，使审计整改以至于整个审计监督变得消极和被动，直接影响整改工作效力。

一是内审部门和内审人员对审计监督及整改工作认识不足，在一定程度上存在“重审计、轻整改”和“一审了之”的现象。认为查出问题是内审部门的主要责任，整改问题是被审计单位（部门）的主要责任。由于这种思想的存在导致：一方面，对审计查出的问题避重就轻，使深层次、风险性和棘手问题不能得到正常的反映；另一方面，对审计问题的产生原因分析不深不透、审计整改措施的制定缺乏原则性或降低处理标准。从而，不可避免地造成审计整改流于形式和“屡查屡犯、屡犯屡查”现象的发生。

二是内部审计部门整改主导作用发挥不充分。被审计单位虽然是纠正及改进问题的主体，但内审部门对整改工作的指导、监督也是审计监督的重要职能构成。被审计单位受自身对问题的认识角度、深度所限，以及囿于过多考虑个体利益，必然导致整改效果难以如愿；而审计部门可以利用自身知识优势和对法规制度的精准把握，形成对审计发现问题的透彻理解及提出恰当的整改要求，指导、监督被审计单位进行整改。否则，被审计单位整改工作方向感不强、压力及动力不足，很难保证整改质量。主要表现在：一方面，内审部门是从央行整体利益及全面风险管理的角度出发要求被审计单位对问题进行整改，如果缺乏对整改工作的指导，就不可能做到从根本上解决问题；另一方面，缺乏对整改过程的监督，仅凭审阅整改报告这一“事后复核式”整改监督，不难发现被审计单位较普遍地存在问题整改情况描述模糊、整改不彻底、存在方向性错误的问题，有的甚至用一定篇幅在作“不必整改”或“无法整改”的“合理化”解释，与内审部门的审计意见和整改初衷大相径庭。

（三）“一体化”内部审计整改标准缺失。基层央行目前尚未在综合考虑审计问题性质、形成原因以及问题严重程度等因素的基础上，建立一套完整的评价指标体系来全面、客观地考量问题整改的适当性、及时性和有效性。导致审计部门与被审计单位（部门）不能用统一的指标标准来指导和衡量整改工作以及整改的效果，从而产生“整改差异”；被审计单位整改“惰性”问题、“治标不治本”问题以及整改“表面化”和“短期化”问题就会不可避免甚至长期存在，审计整改实效性则无从体现。

（四）审计整改工作长效机制缺失。一是缺乏行之有效的部门联动机制，“单打独斗”的监督管理模式必然导致对审计结果与整改工作的分析、研究不够，导致审计意见执行难；二是缺乏科学严谨的问责制度，被审计单位（部门）的整改责任意识和质量意识不强；三是缺乏有效的整改工作监督，整改信息公开机制未跟进，整改动力和压力不足。

二、提升基层央行内部审计整改力的有效途径

基层央行内部审计整改工作是一项系统工程，它需要发挥领导层、监督层、职能部门管理层及整改责任主体层的整体合力作用，需要系统、完善的整改工作长效机制的有力支撑。只有通过强化各方整改责任意识，完善整改操作流程，积极构建全行“一盘棋”的“大监督”的整改管理机制体系，才能达到强化审计整改和提升审计整改力的目的。

（一）转变观念，强化责任主体意识。一方面，内部审计部门应当转变观念，摒弃认识上的误区，牢牢把握整改的领导权和控制权，成为整改中的“主角”，充分发挥主观能动性，依靠全方位指导，全过程监督和客观评价，积极主导整改工作，切实推动整改质量的提升；另一方面，被审计单位（部门）要进一步强化责任主体意识，充分认识审计监督这一“免疫系统”在强化内部管理和提高组织价值中的重要作用，要积极主动地与审计部门进行沟通和交流，促进内审服务与咨询职能的发挥。从而，做到从内部控制与风险管理的角度，推动完善工作制度，从源头上把住问题产生的关口，使审计整改工作成为被审计单位（部门）的自觉行动。

（二）重心前移，强化整改过程监督。将审计部门对整改工作的指导、监督融入整改过程之中，完善整改流程，实现整改监督的关口前移。即：对原来实施的“下达整改通知书—被审计单位开展整改—被审计单位提交整改报告”这一“三步走”整改流程进行修改和细化，增添整改方案的审核和整改情况的适时反馈环节，改为“五步走”的整改操作流程，即：“下达整改通知书—被审计单位上报整改方案—对整改方案进行核准—被审计单位开展整改—整改事中反馈—被审计单位提交整改报告”。使得审计部门与审计对象在充分沟通的基础上，通过认真听取审计对象的意见和深入分析研究，客观公正地做出职业判断，并通过审计专业视角提出建议和改进工作。做到在监督中更好地体现审计服务，促进被审计单位加强内部管理和提升组织价值。

（三）标本兼治，建立审计整改长效机制。建立“分析评价、结果运用、责任追究”一体化的“大监督”联动整改机制，切实强化制度约束，优化整改环境。

一是实施审计整改集中磋商工作机制。成立由行长、各分管领导、监督部门、各职能管理部门负责人组成的“内部控制与审计监督整改工作领导小组”，实施“整改工作专题例会制度”和“审计监督集中体检诊断制度”，从内部控制与风险管理的角度深入分析典型性、倾向性和苗头性问题，及时发现和揭示风险隐患，从而发挥领导监督、审计监督、部门自控与职能部门条线管理于一体的“大监督”职能作用，实现“全行联动促改”。

二是建立整改质量评价标准体系。在综合考虑审计发现问题的可计量性、问题的整改难度以及整改措施的制定等因素的基础上，通过科学设定行领导、内审部门、职能管理部门等各评价主体的评价系数，建立系统化、“一体化”的整改工作评价标准；也可以在汇总评分的基础上，制定“完全整改”、“部分整改”、“未整改”、“无法整改”的分类判断标准。从而形成统一判断审计整改效果的准绳和依据，实现审计整改工作“定量”与“定性”相结合的综合评价机制体系，提升整改效果。

三是实施审计监督专项考核与问责机制。一方面，实施审计监督专项考核制度，将审计结果与审计整改落实作为单独的“监督管理”模块纳入对被审计单位的年度绩效考核之中，有效弥补审计监督游离考核体系之外的问题，实现“内审监督权威”和审计整改实效”双赢。同时，要对重大审计整改缺陷实行“一票否决”制度。另一方面，实施审计整改“第一责任人”制，对被审计单位或部门的重大或重要整改缺陷，追究主要领导责任；并且要做到将审计检查结果、审计整改落实结果、审计整改问责结果在干部考核考察和任用中作为重要的评价指标，从而提高审计监督对违法违规行为的震慑作用。

四是实施内部审计公告制度。推行审计公开是推动审计整改最有效的手段之一和最好的强化监督方式。一方面，要在审计结果通报的基础上，实施审计结果和整改结果“一体化”通报的工作机制。做到从审计到整改全过程公开透明，以公开促整改。另一方面，要与内审监督信息化建设工作相结合，通过开发“审计监督动态管理系统”、“审计监督风险预警系统”等，建立审计监督共享信息平台，实现基层行在所辖范围内对被审计单位（部门）审计结果、整改结果、分析评价与风险预警信息的实时录入、传递、反馈、通报与报告，实现全员对审计监督情况的普遍查询与再监督，实现以“公开促整改”。

作者：于晓梅单位：中国人民银行赤峰市中心支行