供给侧结构性改革下的高校审计工作

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【摘要】供给侧结构性改革是贯穿“十三五”规划的一条主线，是发展新理念、引领经济新常态、促进经济社会持续发展的重大举措。内部审计作为国家审计体系的重要组成部分，在供给侧结构性改革中同样肩负重任。从供给侧结构性改革理论内涵在高校审计中的延伸应用出发，针对高校审计工作中存在的问题，探讨了高校审计实施供给侧结构性改革的适用性，探索供给侧结构性改革理论在高校审计工作中具体运用的方法，为高校审计工作的创新与变革，更好地适应高校改革发展的需要提供了新思路。

【关键词】供给侧；结构性改革；高校审计

一、引言

随着高校办学规模不断扩大，国家对教育经费的投入大幅增加，高校办学资金来源呈现多元化趋势，经济活动向多样化、复杂化发展。内部审计作为一种管理权延伸的方式，已成为高校内部管理必不可少的组成部分。然而，高校审计工作的效果仍不尽如人意，内部审计职能发挥不充分、审计力量薄弱、审计任务繁重、审计质量不高是高校普遍存在的问题，审计的供给和审计的需求出现供需不匹配的问题。如何解决高校审计工作中出现的问题，供给侧结构性改革指明了新路径。

二、供给侧结构性改革理论在高校审计中的延伸应用

供给侧结构性改革这一提法是在2015年11月10日中央财经领导小组第十一次会议上首次提出。这几年，供给侧结构性改革持续发力，取得了一定成效。部分行业的供求关系、政府和企业的理念行为等朝积极的方向发生变化。国内生产总值增长速度保持在6.5%以上，实现了经济软着陆。在党的报告中指出，要深化供给侧结构性改革。总理在2018年政府工作报告中也指出，将深入推进供给侧结构性改革。因此，建设未来现代化经济体系，必须坚持以供给侧结构性改革为主线，提高供给体系质量，加快经济结构升级，实现社会经济的可持续发展[1]。

（一）供给侧结构性改革理论内涵

供给侧结构性改革理论属经济学范畴，源自经济学界的供给学派。它的理论研究在西方经济学中已相当成熟，都是在特定背景下为解决当时西方社会存在的某一特定问题而产生的。推进的供给侧结构性改革是基于我国当前比较复杂的经济、政治背景而提出的，和西方理论有相似之处，但决非照搬，而是具有中国特色的经济学理论[2]。

（二）供给侧结构性改革理论在高校审计中的应用

就企业而言，供给侧结构性改革要求企业必须根据市场需求的变化不断改善供给结构，企业面临着供给侧结构性改革的挑战，而审计工作与社会经济工作密切相关，同样肩负着供给侧结构性改革的重任。2016年2月5日，审计署印发《关于适应新常态践行新理念更好地履行审计监督职责的意见》，要求审计机关更好地履行审计监督职责，以适应“新常态”的要求。这一意见对于新时期推进审计供给侧改革，更好地发挥审计在国家治理中的基石和保障作用具有深远的意义[3]。政府审计通过开展各项审计业务可以确保供给侧结构性改革的五大任务即“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”的有效落实，从而达到维护国有资产安全的目的。内部审计作为国家审计职能的延伸和力量的补充，对国家产业转型升级具有保障作用，对教育事业新常态具有监督与推动作用[4]。供给侧结构性改革的根本目的是提升供给体系质量，进而提高社会生产力水平，积极落实以人民为中心的发展理念。对于高校而言，则是以更高质量、更高效、更公平、更可持续的方式为社会培养合格且为社会所需的人才。若缺乏人才支撑，任何改革、创新和发展都无法立足根基，而高校内部审计则是确保这一目标实现的有力保障。

三、高校审计中运用供给侧结构性改革的必要性

（一）审计自身发展的需要

自中央八项规定实施以来，高校审计在工作重心上更加明确。除了常规性审计外，“三公经费”审计、领导干部经济责任审计成了近几年审计重点。同时，高校也开展了以风险为导向的内部控制审计、绩效审计。高校审计工作出现了结构性矛盾，主要体现在日益增长的审计需求与内部审计的缓慢发展不协调、不同步。因此，为保证高校的平稳、健康发展，寻求能够提高内部审计效率，增强内部审计效果的新方法，则显得极为迫切和必要[5]。供给侧结构性改革的实质是增加有效供给，即提高供给体系的质量和效率，增强供给侧结构对需求变化的适应性。将这一观点运用到高校审计工作中，“倒逼”高校审计工作进行改革，以解决审计需求与审计供给不匹配的问题，从而使审计作为“免疫系统”的职能得到充分发挥。

（二）审计创新的需要

创新是经济社会发展的源动力。即使供给侧结构性改革的实质是增加有效供给，然而有效供给是依靠创新来驱动的。供给侧结构性改革本身就是政策创新，具有探索性和创造性。通过宏观调控政策、财税体制政策及政府服务与监督等多方面的创新，增强企业创新能力，从而创造新的经济增长点。高校审计工作的首要职能是监督高校各项经济活动的开展符合国家各项方针政策和法律法规的要求。鉴于当前国家大力开展供给侧结构性改革的紧迫性，审计工作同样需要创造新的“经济增长点”。通过审计理念、审计技术及审计成果运用等创新，提升审计成果质量，最大限度地发挥审计监督的职能，为宏观决策服务。

（三）服务高校经济管理工作的需要

高校供给侧结构性改革，不仅要从专业设置、学科建设及人才培养模式上寻找差距，经济管理上同样需要发现短板。经济管理是高校管理工作的重要组成部分，它贯穿于高校发展的每一环节、每一步骤。作为高校经济管理的重要组成部门，审计部门发挥着为高校经济发展保驾护航的作用。每年上亿元资金如何做到保值、增值，如何被安全、高效地使用是审计部门面临的新问题。供给侧结构性改革是国家根据经济社会发展的实际情况适时推出的新举措，高校应顺应这一趋势。就审计工作而言，应当充分利用供给侧结构性改革政策执行情况的审计契机，推动审计工作创新，提高服务高校经济管理工作的质量和水平，切实履行好“经济卫士”的职责[6]。

四、目前高校审计工作面临的主要问题

（一）组织机构设置的多样性，削弱了审计在高校经济管理中的作用力

独立性是内审工作的基础和灵魂，包括组织独立、人员独立和工作独立，其中组织机构的独立性是保证内审工作主动性和权威性的根本。随着高校收入分配制度实施改革，高校行政机构的设置也发生变化。高校审计机构设置错综复杂，机构的独立性不尽相同。据调查，目前江苏高校审计机构设置模式有三种：一是与纪检、监察机构合署办公，由纪委书记领导；二是隶属财务部门，由财务处长领导；三是设置独立审计机构，由分管审计工作的单位负责人领导[7]。目前，纪检、监察、审计合署办公（即第一种模式）的设置模式在高校中所占比例较大，这是高校机构精简下的产物。高校纪检、监察和审计同为监督部门，职能相近合署办公，能够方便办案，节省开支。据调查，合署办公机制下，有些审计机构运转良好，相互独立又密切配合，形成合力；有些则不尽如人意，主要表现在：一些高职院校由于人员少，一人身兼数职，职责不分，不能正常履行审计职责，审计质量不高。第二种模式下，审计的监督作用类似财务稽查，即“自己审自己”。审计部门既是运动员又是裁判员，审计的公允性无法得到保证，审计结果的威慑力也将大幅减弱。第三种模式一般在办学规模较大的本科院校中采用。这种模式下的内部审计一般不开展同级财务收支审计，只对二级财务进行审计，审计的独立性得到加强，出具的审计报告质量较高。但同时也存在一些瑕疵，如：开展领导干部经济责任审计时，由于内部审计部门与被审计对象处于同一行政级别，审计结果不能达到令人满意的效果。因此，第三种模式即便是目前机构设置中较好的模式，但仍非最佳模式。

（二）队伍建设的滞后性，制约了审计效能的影响力

随着教育部《教育系统内部审计工作规定》的，高校内部审计工作发生了重大变化。内部审计范围不断扩展，由过去的单一财务收支审计向效益审计、内控审计和管理审计等多领域转变，涉及高校经济管理的各个领域，高校审计部门的任务十分繁重。据调查，高校审计人员大都是从财务岗位转入或者新录用的高校毕业生，审计人员专业素质参差不齐，工作经验不足，知识面较窄，不能适应日益复杂的审计业务的需要，内部审计队伍的建设速度已落后于高校多元化经济的发展速度，这在一定程度上削弱了审计的效能。

（三）审计监督缺位，削减了审计结果的威慑力

高校审计工作具有预防保护、服务促进和评价鉴证的作用。通过审计有助于强化高校内部管理控制制度，及时发现问题并纠正错误，堵塞管理漏洞，保护资金、资产的安全与完整，推进落实高校财务管理目标，保证高校经济活动健康、可持续发展。近几年，高校经济体量持续增长，审计供给和审计需求明显脱节，造成审计监督缺位，削减了审计结果的威慑力。主要表现有：一是在领导干部经济责任审计方面，由于审计依据、审计评价方法、审计取证、经济责任界定等诸多因素的制约，审计工作流于形式，未能起到应有的审计效果；二是在财务收支审计方面，由于审计力量薄弱，审计方法落后，高校财务收支审计仍采用传统的事后审计方法，以账论账，把财务数据的准确性和差异性作为审计的重点，以风险导向为主的内部控制审计远不达标；三是在物资采购审计方面，虽然高校已将物资采购审计纳入常规审计，对物资采购进行全过程的审计监督，但由于制度不健全、执行不严格、监督方式不科学等原因，仍存在监督不到位或流于形式的现象。

五、运用供给侧结构性改革以解决高校审计工作所面临问题的对策

（一）建立与高校治理相适应的内部审计组织模式

完善高校治理结构是建立现代大学制度的基础和核心，内部审计机构的设置要适应高校治理结构改革发展的需要。如前文所述，目前我国高校内部审计组织架构模式主要有以上三种，三种模式各有利弊。笔者认为，为保证审计工作的独立性，充分实现审计效能，最佳的体制机制模式包含：一是管理体制，设立独立的内部审计机构，建立由党委会或审计委员会直接领导下的内部审计管理体制；二是运行机制，实际审计运行中，内部审计部门或人员以独立的且高于被审计部门的身份开展工作，直接向党委会或审计委员会报告工作，最大限度地发挥内部审计的监督作用。

（二）发挥审计在经济管理中的职能作用

审计、财务和资产是高校经济管理的“三驾马车”，其运行情况直接关系到高校各项工作的运转。通过审计监督有利于提高教育资金的运营效率，有利于揭露高校经济违法违纪问题及内部控制存在的问题。高校审计工作要围绕学校的中心工作，结合自身岗位职能，服从并服务于学校改革发展的需要。监督关口要前移，把事后监督转变为事前防范。同时，需具备服务意识，查处问题固然重要，但能把问题消灭在萌芽状态，为学校改革发展起到经济上的保驾护航的作用，这才是今后高校审计工作发展的思路。

（三）创新审计工作方法

供给侧结构性改革下的高校审计工作必须走创新之路，这是解决当前高校审计需求与审计供给不对称的有效途径。一是制度创新。意识和制度先行是提高审计效率，实现审计创新的有效手段。近几年，中央提出要把制度建设摆在突出位置，把制度创新作为核心任务。因此，加强审计理念创新，建立健全有关审计工作的规章制度，才能更好地为领导层决策服务，使审计职能得到充分发挥，审计效能得到充分实现。二是工作内容创新。高校审计工作的供给侧结构性改革就是将审计重心由需求管理转向供给管理。通过审计供给的结构性改革，为组织机构提供“高端的审计产品”，满足其需求，帮助组织实现其目标。同时，审计工作要适应新经济、新常态下的职能转变，突出“管理出效益”这一宗旨。财务工作职能已由记账核算型向管理服务型转变；审计监督也应与时俱进，从传统的财务收支审计转变为财务收支、绩效管理、内部控制并重的管理审计，这样才能使审计供给成为有效供给。三是工作方法创新。目前高校审计工作普遍存在人员少、任务重、压力大的问题，因此，只有创新工作方法才能提高效率。内部审计外部化（既内审外包）就是一种审计方法的创新。将内部审计与社会审计资源进行整合，充分发挥各自优势，并借助“外部资源”来履行内部审计职能，达到拓展审计领域、节约成本、提升人员素质、增强审计效果的目的。目前，高校基建工程审计已全部实行了内部审计外部化，针对在领导干部经济责任审计、科研经费专项审计、内控制度审计等其他领域如何开展内部审计外部化的问题，各高校正处在探索期。

六、结语

供给侧结构性改革任重道远，它决定着中国经济发展的未来走向。将供给侧结构性改革运用到高校审计工作中，结合高校审计业务特点进行理论和实践中的探讨具有一定的现实意义。通过研究发掘审计工作创新的新理念、新方法及提高审计质量的新路径，使高校内部审计充分发挥自身作用，为宏观决策服务，为高校经济管理工作保驾护航。

【参考文献】

［1］胡鞍钢，周绍杰，任皓.供给侧结构性改革——适应和引领中国经济新常态［J］.清华大学学报（哲学社会科学版），2016（2）：17-21.

［2］冯志峰.供给侧结构性改革的理论逻辑与实践路径［J］.经济问题，2016（2）：14-15.

［3］王玉凤.国家审计推动供给侧改革的路径选择［J］.审计月刊，2016（1）：21-22.

［4］张妙凌.内部审计在供给侧结构性改革中的作用及其发挥途径［J］.当代经济，2016（29）：116-117.

［5］张键琦.受托责任理论视角下高校内部审计外部化研究［J］.会计之友，2014（22）：82-83.

［6］袁广林.供给侧视野下高等教育结构性改革［J］.国家教育行政学院学报，2016（6）：15-21.

［7］张键琦，郭发忠.党风廉政视角下的高校审计工作研究［J］.会计之友，2016（10）：83-85.

作者:张键琦 单位:南京森林警察学院