审计机关指导和监督内部审计工作路径

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摘要：本文在论述审计机关指导监督内部审计工作理论基础与法律依据的基础上，分析了目前我国党政机关、事业单位以及国有企业（含金融机构）内部审计工作现状。指出审计机关指导监督内部审计工作所面临的新挑战，进而提出审计机关指导监督内部审计工作优化路径，实现审计合力。

关键词：审计机关；内部审计；指导监督 

一、导言

审计机关指导和监督内部审计工作是国家法律法规赋予国家审计的职责与权力。从审计署2019年6月的审计工作报告中可以看出，全覆盖进行审计的中央一级预算单位及256家所属单位仍存在虚报预决算、套取资金及违规收费等问题。审计5家中央金融机构，发现违规提供融资、信贷担保以及违规决策等问题较为严重。审计22家央企发现违规盲目决策与管理、违规采购等问题时有发生，共造成资产损失等100多亿元。审计工作中涌现的诸多问题，均反映出当前内审工作的不足。因此，这就要求重构的审计机关指导和监督新体制与之相适应，进而去推进内部审计工作全面转型。审计机关依法对国有资产单位的财政、财务经济管理进行审计监督，具有强制性，其本质上是对经济权力的一种监督与制约。我国审计机关指导和监督内部审计的法规依据可分为三个阶段，第一阶段是1994年以前，只有审计机关指导内部审计工作的相关规定，没有明确的法律法规。第二阶段是1994—2010年，规定了审计机关有指导和监督内部审计的权利，完善了整体审计监督体制。第三阶段是2010年至今，明确了审计机关、内部审计协会及内部审计三者之间的关系，内部审计协会被授予监督职责。2018年审计署第11号令对审计机关指导监督内部审计工作的内容提出了明确的规定，对审计机关内部职能机构与人员提出了更高的要求。

二、党政机关、事业单位及国有企业内部审计工作现状

（一）党政机关内部审计工作现状

党政机关内部审计工作已进入规范化阶段，百分之九十的党政机关已单独建立内部审计机构并逐步完善内部审计工作制度。同时，党政机关具备一支高素质的内部审计人员队伍，拥有相应职称、资格认证人员较多，且工作资历均在5～10年，具备一定的工作经验和职业能力。在业务活动方面，党政机关内部审计以财务审计、经济责任审计为主，并积极展开各种绩效审计、内部控制有效性审计及风险管理审计，随着电子信息化的发展努力实现内部审计信息化建设，进行业务转型。

（二）事业单位内部审计工作现状

事业单位因特殊的体制机制及人员配备等方面的限制，一些单位的内部审计工作没有受到应有的重视，大多属于形式主义。目前，事业单位单独设置内部审计机构所占比例不高，且内审部门多与财务部门相结合，其内部审计工作更侧重于财务审计方面，通过记录和监管财务收支进而对本单位进行事后检查，没有进行事前及事中的防范和控制。同时，在人员配备方面，事业单位的内部审计人员大多为纪检部门或财务部门转岗人员，或者由财务部门人员兼职，具有相应审计资格认证的专业内审人员较少。

（三）国有企业（含金融机构）内部审计工作现状

国有企业（含金融机构）内部审计工作正处于全面改革的新阶段，内审工作出现两极分化现象。代表性企业内审工作已形成横向纵向交叉管理模式，并利用信息化手段逐步提高内审工作效率。同时与监督、职能部门实现了信息成果共享并进行联合检查及问题整改，此外还能借助社会审计的力量提升内审工作的深度及广度。而其他国有企业，只在母公司设立独立审计机构，子分公司几乎没有相应的内部审计机构，其内部审计委托人与人职责不分明，内审工作受到上层管理者的约束，难以开展。此外，这些国有企业缺少具备专业审计素质的高端人才，审计方法方式没有进行变革，审计重点依然放在财务审计方面。

三、审计机关指导监督内部审计工作面临的新挑战

（一）认识不到位，目标不明确

审计机关和被审单位对审计机关指导监督内部审计工作认识均不够深刻，多数审计机关对内部审计工作的指导和监督过于表面化，并没有落到实际工作当中。同时，被审单位的管理层不希望国家审计过多干预其内审工作进而影响企业的价值，不愿积极深度配合，使审计机关缺乏明确的指导监督目标，无法根据目标适时制定内部审计工作指导意见及监督方案。

（二）法律不健全，约束力不高

现行的第11号令对审计机关指导监督内部审计工作职责进行了明确的规定，但在如何进行指导监督、相应的责任权限及内审工作质量评价等方面尚未形成统一标准。第11号令较中国内部审计准则而言更具强制性，但在法律层次方面地位较低，执行力度不强。另外，现有的内部审计质量考核办法已不能适应新时代内审工作转型的发展，审计工作质量没有相应的评判标准，审计工作约束力不高，使得国家及内部审计人员缺乏应有的重视力度。

（三）缺乏内部审计人员业务指导监督体系

在事业单位及国有企业（含金融机构）中，高层次审计人才缺失，其内部审计专业人员的管理受制于所在单位，但缺乏具有针对性的业务指导监督体系及管理办法对其进行职业道德规范，同时缺少有针对性的职业培训及后续管理和教育，无法满足提升内审专业人员能力的要求。审计机关及党政工作部门的内部审计人员虽具有较强的专业知识，但尚未具备适应新时期指导监督内审工作所需能力，其在管理能力、深入研究能力、沟通组织能力以及灵活变通能力等方面还非常欠缺，对被审单位的经济活动情况不了解，不能深入指导监督其管辖范围内的内审工作。

（四）缺乏对内部审计结果运用机制

从近几年来审计署提交的审计工作报告中可以看出，每年被披露的违法违规问题屡审屡犯，有的没有达到审计工作应有的效果。一方面是由于我国现有制度对内部审计结果缺乏相应的运用机制，内审发现的某些问题与国家审计认定标准不一致，导致国家审计无法确认其发现的问题、提出的相应整改意见是否具有准确性及合法性。另一方面是缺乏相应的审计结果公告制度，多数企业的内部审计结果都没有受到应有的重视，无法从根本上解决违法违规问题，无法实现对被审单位经济活动进行事前防范的目标。

四、强化审计机关指导监督内部审计工作路径

（一）强化工作认知，明确工作目标

审计机关应分类别明确其指导监督内部审计工作目标，各单位、企业应在本级党组织及主要负责人的领导下开展内审工作。审计机关应强化各级党组织对内部审计工作的指导监督，各级党组织应推动被审单位积极主动地接受审计机关的指导监督，使双方具有促进国家审计与内部审计共同发展的全局意识。一是对于党政机关内部审计，党政部门需要加速指导其进行业务转型，加快内部审计信息化建设。因党政工作部门内部审计具有双重身份，本级党政部门还要对下属单位内部审计工作进行相应的指导和监督。二是对于事业单位内部审计，党政部门应指导其转变审计内容，从单一侧重财务审计、经济活动审计转向内部控制审计和风险管理审计。同时监督其内审工作的独立性，实现审计部门和财务部门分离，可设立相应的审计委员会。三是对于国有企业（含金融机构）内部审计，党政部门应指导其内部审计工作进行全面改革，建立总审计师制度，健全内部审计工作机制，并借鉴典型代表企业的内审工作模式去指导监督其他国有企业内部审计工作。

（二）完善法律法规体系，增强约束力

在这方面，首先，各级党组织应制定内部审计指导意见以及监督管理内部审计工作条例细则，要将具有代表性、先进性的内部审计理念及内审工作经验上升到制度层面。同时党政部门可按照所管辖单位内审工作情况分频次制定指导监督条例，对内审工作较好的可减少其指导监督频次并简化指导监督细则，反之则应加大工作频次并细化规范细则。其次，审计机关应推动内审工作质量考核评价机制的健全。一是国家审计机关应加快制定内部审计质量评价标准，对评价内审工作质量的指标和方法进行明确的界定。二是各级党政部门应推动本单位、本企业制定内审工作质量考核评分标准，从审计理念、方法、组织实施及审计工作创新等方面进行评分考核，将考核结果进行公示并与内审工作人员年度评优及年终奖金直接挂钩。三是审计机关可以成立督导组，挑选部分内审项目进行临时抽查，现场检查其内审工作情况及内审工作质量并进行公布，进而达到对内审工作的有效监督。

（三）健全内部审计人员业务指导监督体系

各级党政部门应分类分层次指导建立内审工作人员指导监督体系，确定考核评价标准，实现奖罚分明并进行责任追究。同时各级党政部门应建立审计人才管理库，将人才信息汇入上级人才管理系统，实现人才联动机制。一是对于党政机关内部审计人员，因其身份具有两重性，应着重培养新时期审计所需综合能力，并督促其定期了解管辖范围内单位内审工作情况，实时反馈给领导部门。领导部门可根据反馈情况，要求开展相应的线上线下相结合的培训，让内审工作人员全面接受培训，同时可建立专项审计项目，让政府审计人员与内部审计人员协同合作，互相分享交流学习。二是对于事业单位内部审计人员，应建立选拔任用机制，明确选拔任用标准，杜绝内部审计人员兼任其他岗位，使其具备完全独立性，能够客观公正地开展内审工作。同时，应要求内部审计人员全员参与审计工作知识培训，不断增强自身业务能力，并选择业务能力强的人员参与专项审计项目，进行审计经验交流。三是对于国有企业（含金融机构）内部审计人员，应遴选出代表企业的审计高级专业人才，总结所在单位内审工作先进的管理模式，给其他国有企业进行借鉴从而改进内部审计工作。同时，内审工作较差的企业，本级领导部门应加大对其内部审计人员的指导与培训，定期要求去内审工作较好的企业学习交流。

（四）建立健全内部审计结果运用机制

国家审计机关应建立内部审计结果公告网站，对公开内部审计信息的种类、要素及范围进行明确界定，将被审单位内部审计出现的问题及相应的审计决议及整改情况进行公布。一方面，可以使被审计单位的经营管理更加透明化，给管理层带来舆论压力，迫使其迅速进行整改。另一方面，使内部审计人员自身也处于公众的监督之下，进而会努力提高审计质量，保证审计结果的公正性。一是对于党政机关，应指导建立内审工作成果评估体系，评判内部审计结果是否能够真正起到作用，进而规范内审工作成果，避免重复审计。同时，应完善内部审计结果运用方法及认定标准，对运用流程做出明确的规范及细化，并建立内审结果档案信息库，对内审机构提交的可运用的内部审计结果建档留存并提交给上级党组织。二是各级机关应落实被审单位整改工作，建立责任追究制度。应协助指导内部审计机构明确其整改方案并确定问题第一责任人，监督整改方案的落实情况，将整改情况及时上报上级党组织，确保问题整改到位，同时将查出的重大违法违纪线索移送监察机关、司法机关进行相应的调查处罚。

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作者:徐国平 杨丹妮 李伟 单位:大连海事大学