审计全覆盖下项目绩效审计的路径

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摘要：《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》要求加大改革创新力度，完善审计制度，健全有利于依法独立行使审计监督权的审计管理体制，建立具有审计职业特点的审计人员管理制度，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责。

关键词：政府投资；审计全覆盖；绩效审计

在审计全覆盖的基础上对政府投资建设项目开展绩效审计是当前理论和实践研究的重点课题。本文从政府投资建设项目的主体、客体、内容、审计方法以及绩效审计评价指标等五个方面构建审计全覆盖下政府投资建设项目绩效审计体系。

一、政府投资建设项目绩效审计主体的全覆盖

为进一步规范项目审计工作，提高审计工作效率，实现审计全覆盖，可以将绩效审计与“三位一体”相结合，实行以政府审计为主导、社会审计为基础、内部审计为辅助的审计模式，着眼破解政府投资审计力量不足、专业人才短缺与任务繁重的难题。

（一）政府审计机构起领头作用。政府审计机构可以借助其权威性来提高审计工作的质量，增强自身的独立性，减少审计风险。此外，可以统一组织、监督和指导社会审计组织、内部审计的工作，使审计工作更加富有成效。

（二）通过购买社会服务的途径，借助社会审计的人力资源和技术力量，并根据需要，聘请相关的专业技术人员，充分发挥自己的专业和人员优势，披露对项目进行绩效审计发现的问题。借助社会审计的力量，可以大大地弥补政府审计、内部审计的在人力方面、技术资源方面的不足，提高审计工作效率。

（三）内部审计机构对项目情况熟悉，较易获得相关文件与资料，能对项目的具体情况有一个细致的了解，可以对外部审计情况形成有益的补充。因此内部审计工作可以充分发挥其职能作用，积极主动地配合审计。

二、政府投资建设项目绩效审计客体的全覆盖

（一）纵向看政府投资建设项目绩效审计客体。1.政府投资建设项目决策阶段审计通过审查评价政府投资建设项目的决策审批程序及各立项批复资料的齐全有效性，对政府投资建设项目的投资预算、概算、效益等进行分析，从源头上控制工程造价，减少“三超”类项目的出现。在政府投资建设项目的决策阶段，应以程序性审核为审计重点，指标的选择应侧重政策符合性指标。审计的主要内容包括：是否审批了项目建议书、可行性研究报告等立项决策材料，审批程序是否符合国家的相关规定。2.政府投资建设项目实施准备阶段（1）对政府投资建设项目资金筹措的绩效审计。资金是保证政府投资建设项目能正常建设与运作的重要因素。在对政府投资建设项目的资金筹措进行绩效审计时，审计重点应以合法合规性、经济性与效率性为主，通过审计资金的筹措效率与来源的合法合规性，评价政府投资建设项目的资金筹措能力。（2）对政府投资建设项目设计（勘察）的绩效审计。政府投资建设项目的勘察设计是在按照决策时的设想，对其实施施工进行全面规划和设计，是影响整个项目质量的重要因素。重点应关注初步设计方案以及设计概算，属于合规性审查。3.政府投资建设项目建设期在项目建设期应侧重建设效率性与投入经济性，检查项目投入资源与产出结果之间的关系。（1）对政府投资建设项目资金使用的绩效审计。为了使政府投资建设项目的资金发挥最大的作用，审计重点应以效率性、合法合规性为主，检查项目资金的利用率、项目成本、概算、结余等方面的内容。（2）对政府投资建设项目合同管理的绩效审计。在合同管理的环节，审计重点应以合法合规性为主，主要是审查政府投资建设项目的采购合同、施工合同、监理合同等专项合同的内容，合同的执行、管理效率。（3）对政府投资建设项目工程管理的绩效审计。工程管理活动贯穿于政府投资建设项目的整个建设过程中。审计重点应以效率性为主，主要是对政府投资建设项目的工程工期、建设的质量、工程监理与安全管理进行绩效审计。（4）对政府投资建设项目竣工验收的绩效审计。在这一阶段，审计重点应关注验收资料的齐全性、验收手续的合法合规性以及对工程结算金额进行审计。4.政府投资建设项目运营期在项目的运营期，绩效审计应该关注政府投资建设项目所带来的效益以及其可持续性。运营管理的好坏反映政府投资建设项目的效果。这一过程的审计内容主要审计工作包括对经济绩效、社会绩效、环境绩效进行的绩效审计。

（二）横向看政府投资建设项目绩效审计客体。1.与政府投资建设项目相关的内部利益相关者（1）政府管理部门：政府投资建设项目从其立项到运营阶段，政府管理部门层层把关，走好审批程序，统筹管理项目的各个活动流程。需要关注项目是否遵守法律法规及有关规定；其申请程序、提交材料的合规性；关注项目的建设效率与建成效果。（2）建设单位：是项目的建设者，有相应资质、对政府投资建设项目进行建设施工活动的企事业单位。该利益相关者主要与建设效率性指标相关，包括：项目工期、项目完工率、完工质量等指标。2.与政府投资建设项目相关的外部利益相关者（1）招标：政府投资建设项目在采购，选择设计单位、施工单位、监理单位时需要面向社会公开招标。因此需要具备资质的招标机构按照相关法律规定办理招标事宜。需要关注它的公开透明性和招标的规范性。（2）工程咨询审计、监理单位、监督部门：在政府投资建设项目建设过程中，需要就其重点内容和重点流程及时进行相关的咨询合监理。实时监控能及时、准确地对项目投资建设过程中出现的各种问题进行信息反馈，以便及时纠错补漏，将问题扼杀于萌芽状态。

三、政府投资建设项目绩效审计方法的全覆盖

（一）审阅法。采用审阅法，对政府投资建设项目的财务资料和业务资料进行详细审查。例如通过对项目建议书、可行性研究报告、项目评估报告、施工合同、施工管理、竣工验收、交付使用和交付后运营等全过程工作资料和文件进行审查，检查政府投资建设项目程序的合规性及项目管理的有效性；通过对相关文件进行审查，可以检查政府投资建设项目资金筹措和使用的效率性、经济性。

（二）跟踪审计法。在政府投资建设项目进行绩效审计时，审计人员可以顺着政府投资建设项目建设程序这条主线，开展事前绩效审计、事中绩效审计和事后绩效审计工作。将绩效审计的进行点提前到前期决策执行阶段，施工变更、隐蔽工程签证和索赔等关键环节中实施跟踪审计，促使其规范运作，降低风险，提高建设效益与管理情况。

四、政府投资建设项目绩效审计内容的全覆盖

（一）政策符合性。政策符合性，是指政府投资建设项目的生命周期的整个阶段中，遵守相关法律法规、行业技术标准等有关规定的情况。审查政府投资建设项目建设过程中是否严格执行基本建设程序；是否遵守《劳动法》、《城市规划法》、《土地管理法》、《建设项目环境保护管理条例》等各项相关的法律法规。政策合规性指标为基础性指标，是衡量政府投资建设项目的效益的关键指标之一，基本上为定性指标。

（二）投入经济性。投入经济性主要是指审查政府投资建设项目是否能通过最低的投入，使其产出效果达到预计的目标。即审查项目资金的投入是否节约。评价政府投资建设项目的经济性，可以从资金的筹措与使用效率、工程项目的实际成本、工程造价的审减等方面进行绩效审计。经济性指标主要是定量指标，一般涉及成本与投入之间的关系。

（三）建设效率性。建设效率性就是审查政府投资建设项目投入的资金、材料、人力等资源与项目建设成果之间的关系，也就是审查是否能以最小的投入获得最大的产出，即所投入的资源的有效利用程度。主要是评价政府投资建设项目的资金使用是否有效率、工期长短是否合理、项目质量管理是否到位等方面，分析在政府投资建设项目建设期间所发生的各项活动是否效率高、节约社会资源。该方面的评价指标较多，既有定性指标也有定量指标。

（四）产出效果性。产出效果性是检查政府投资建设项目的绩效和预期目标之间的关系。主要是审查政府投资建设项目的建成情况，杜绝“三超”工程，“三边”工程，“豆腐渣”工程的出现，以保证政府投资建设项目的建设能够达到预期的效果，在运营使用时可以取得预想的经济效益、社会效益和环境效益。

（五）运营可持续性。在对政府投资建设项目的绩效进行审计与评价时，除了对建设过程中的政策符合性、投入经济性、建设效率性、和产出效果性审计，还要对其建成后所带来的效益进行审计。根据政府投资建设项目的实际情况，还需综合考虑其社会效益、环境效益以及可持续影响方面的内容。

五、小结

本文以审计全覆盖为切入视角，以三位一体的审计模式完善政府投资建设项目绩效审计的主体，对政府投资建设项目的绩效审计内容进行向前与向后的延伸。丰富政府投资建设项目绩效审计的方法，完善政府投资建设项目绩效审计的评价指标。以期能通过运用审计全覆盖理论，设计政府投资建设项目绩效审计全覆盖的实施路径，以达到绩效审计贯穿政府投资建设项目建设全过程的目标。

参考文献：

[1]戚振东.推进服务经济高质量发展审计全覆盖的途径[N].中国审计报,2019-10-30(006).

[2]李之媛,冯均科,张新鹏.大数据提高政府绩效审计有效性的路径研究———基于审计监督全覆盖视角[J].中国内部审计,2019(12):75-79.

作者:黄璐 班艺芹 单位:广西工商职业技术学院