支助少数民族贫困地区的启示和缺陷

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一、山瑶地区的现状

边疆少数民族地区往往都面临着脱贫和发展的问题，如何解决好边疆少数民族地区的扶贫，对其发展具有长远的意义。山瑶是瑶族的一个支系，主要分布在云南省文山州富宁县归朝镇、洞波乡、那能镇、者桑乡、新华镇和花甲乡等6个乡镇的22个村委会，有93个村小组1828户8429人，由于祖祖辈辈都生活在自然条件十分恶劣的石山区，经济和社会事业发展极为滞后，至今仍然整体处于贫困状态，绝对贫困人口达到7922人，占山瑶总人口的94%。［1］通过对其进行实际调查后发现，山瑶地区的基本现状如下。

(一)自然环境极其恶劣、土地资源缺乏自然环境的恶劣是导致贫困的主要原因之一，山瑶群众主要居住在喀斯特地貌的石山区，山高坡陡，耕地和森林资源缺乏，在石山上，缺水少土，石漠化严重。据统计，富宁县93个山瑶村寨，现有有林地面积615.2公顷，耕地面积488.9公顷，山瑶群众人均仅有石旮旯地面积0.057公顷，比全县的人均耕地0.068公顷少0.011公顷，且90%以上属陡坡石山地，而归朝镇洞保村小组，人均面积只有0.015公顷。［2］由于生态脆弱，导致土地涵养水肥能力差，水土流失严重，农业生态系统日趋恶化，形成“人口增长———粮食紧缺———生态恶化———群众贫困”的恶性循环，大部分村寨已基本丧失生存条件。

(二)基础设施滞后完善的基础设施建设是农村长远稳定发展的基本保证。绝大部分山瑶群众分散居住在偏远的石山区。山瑶地区基础设施落后表现在住房差、未通水电、道路等。目前有住房困难户1730户，其中有1231户5687人主要居住篱笆房、杈杈房、危坏房，人畜混居，环境卫生条件极差。如一楼是用于圈养牲畜，二楼用于生活，简单的三楼用于挂搭存放粮食，无论是房屋的质量抑或卫生等方面均存在着问题。在山瑶聚居的22个村委会93个村小组中还有17个村委会和47个村小组不通公路，有11个村委会未通电，已修通公路的主要是土路，而且晴通雨阻，大部分村寨道路崎岖，人马难行;已通电的因未实施农村电网改造，每度电价高达2.5元以上。80%以上群众居住在水源奇缺的石山区，目前还有59个村小组1045户4939人未解决饮水困难问题，占山瑶总人口的58.6%;部分群众虽然建有小水窖蓄水，但只能解决2～3个月的饮水困难，有的靠低洼的石窝窝“栽水”，饮水安全问题极为突出。［3］

(三)教育、医疗卫生事业落后在当地，教育设施不足、读书难和医疗卫生落后等问题比较突出，许多学生往返学校需要2～4个小时。如龙绍小学，不足10平方米的房间，住了20多个学生，3个学生睡一张床铺。适龄少年毛入学率为50%，儿童入学率难以巩固。群众文盲比例高达50%，多数群众听不懂汉语。据统计，新中国成立以来，初、高中毕业生只有170多人，大中专以上文化的只有9人，外出参加工作的仅有35人，而且还包括含退休人员。［1］同时，还存在医疗卫生条件差，看病难等问题，群众缺医少药，无钱治病，因病致贫返贫现象较为突出。

(四)主要的经济来源单一由于缺水少土、石漠化严重，相当一部分地区产业发展十分困难，目前山瑶群众基本处于难以自给的小农经济状态，经济收入匮缺，群众的生活十分贫困，绝大部分群众尚未解决温饱，其主要的经济来源于种植玉米和较少的牛羊猪等。每年缺粮4个月以上，相当一部分农户长年靠吃玉米糊和野菜度日，多数群众长期需要国家补助救济粮，生活极为困难。2009年农民人均纯收入670元，仅为全县农民人均纯收入的28.67%，全省农民人均纯收入的19.88%。［2］

(五)风俗习惯制约了发展山瑶群众世代居住在山上，而且有着自己独特的文化和民族风俗及其特有的生活习俗，山瑶群众思想观念落后，这制约了当地的发展。如至今仍然传承着“死了一人又搬家”、“蛤蟆进家人搬家”、“牲畜与人同地睡”、“祭祀消灾现象”等习俗。再如，部分山瑶群众宁愿在家等着享受国家每人每个月70元低保补助也不愿意外出务工。总之，山瑶群众的生活状况表现在“四低”、“五难”。“四低”为耕地质量低、、收入低、生活水平低、人口素质低。“五难”主要表现为、饮水难、是出行难、住房难、用电难、就医难等。二、采取的措施及其成效山瑶群众的贫困落后得到党和政府的高度重视，当地政府启动了对山瑶地区扶贫的攻坚计划，结合当地的实际情况制定出了相应的措施、方案、积极争取资金、并且投入了相应的财力、人力和物力。结合当地的实际，从现有的资源入手，提出了按照“搬家、种树、办教育”的总体发展思路，结合山瑶群众聚居区的实际情况，积极探索山瑶扶持发展工作新模式，在搬迁安置、退耕还林、民生保障、教育培养、产业发展和资金配套政策等方面实行超常规的特殊扶持政策，采取“县内跨乡易地搬迁、纳入小城镇建设安置、就近就地扶持发展”三种扶持方式，围绕“产业发展、基础设施、安居温饱、素质提高、生态环境保护与建设、民生保障”六大工程。同时，确定了“七有”目标，即“有饭吃、有房住、有书读、有路走、有医疗、又增收”，其涵盖了山瑶地区的各个社会内容。截止目前，全县已累计投入“山瑶”扶持资金15100.643万元，改善了山瑶聚居区部分群众的基础设施及生产生活环境。在产业发展、基础设施、安居温饱工程、素质工程、生态环境保护和社会民生上取得了显著的成绩。［4］

三、对少数民族贫困地区扶贫发展的启示

少数民族聚居的地区往往表现出的特点是自然环境比较恶劣、资源贫乏、收入渠道单一等，这些因素无不制约着其发展。而从对山瑶的扶植来看，其通过结合当地的实际，全面系统地看待扶贫，整合力量、找准目标，把当前的发展和今后的可持续发展结合起来，把促进当地村民的经济收入和自我发展能力结合起来，通过对现代市民的文化素质培养，以适应现代生活。对整个地区的当前发展和今后的可持续发展具有重要的意义。

(一)以系统的角度看问题，做好整体规划，整合力量，形成合力农村问题是一个系统问题，对农村的发展必须以系统的角度，特别是像山瑶地区，属于绝对贫困的地区，只有通过以系统的视角，同时整合各种资源、力量，才可能从根本上解决贫困。从当地的扶贫中来看，其通过成立山瑶工作组，制定出相应的管理办法等，整合了当地的各个部门，诸如教育、林业、交通、民宗、民政、医疗卫生等相关的部门。从扶贫工程的各个侧面进行，同时又相互协调以推进扶贫工作的整体进行，这有利于对当地的整体发展。

(二)结合实际，确定目标对山瑶地区的发展，确定了“七有”目标，即“有饭吃、有房住、有书读、有路走、有医疗、又增收”。从“七有”目标可以看出，或者说“七有”目标反映出了当地村民面临的困难和实际存在的困难，即温饱得不到解决、没有住房或是住房质量差、孩子上学困难、道路实施没有出行困难、没有基本的医疗保障、村民经济收入的渠道没有等。当地部门通过对山瑶群众实际的困难了解之后制定出的具体发展目标，“七有”目标的实现，亦即扶贫工作的基本完成。

(三)脱贫发展和环境保护结合起来，走可持续发展道路，把当前和长远效益结合起来从对扶贫的准备开始，再到扶贫各项工作的进行，结合了当地的实际，从保护环境入手，走可持续发展的道路。山瑶群众居住在石头山上，山上植被稀少，石漠化严重，而在这样根本不具备基本农业生产生活的环境中，山瑶靠着在石头缝里开凿，种植玉米，以解决一年的口粮。导致了当地的环境越来越恶化，植被越来越稀少，但是，当地村民的生活质量并没有发生任何的改善。从“搬家、种树、办教育”的总体发展思路可以看出，把“种树”这一改善环境的措施纳入到其中，在解决当地扶贫的同时改善对环境的保护，而种树不仅仅有利于对当地环境的保护，同时也解决了当地的经济收入，从当地部门的规划上来看，为了解决山瑶群众的经济来源困难，结合当地的实际种植核桃、油茶等经济作物。把村民对土地的依赖只是紧紧围绕土地的玉米产出转变为依靠经济作物的产出。这不仅提高了村民的经济来源，同时，也促进了当地环境的保护。实现了脱贫发展和环境保护结合起来，走可持续发展的道路。

(四)山瑶群众自我发展能力的培养农民是农村发展的主体，农村发展到什么程度和如何发展，扶贫开发能否顺利地完成，其最终还是决定于农民自身的能力。在对山瑶地区的扶贫中，其开始就注重了对山瑶群众自我发展能力的培养，扶贫的最终目标是要让接受扶贫的对象能够彻底摆脱贫困，摆脱依赖于国家的救助，彻底走上独立发展的道路。从对山瑶群众的扶贫内容中可以看出，目前的山瑶群众已经摆脱了住房难、行路难、上学难等问题，可以让其安心地从事农业生产或是工作，以进一步改善自己的生活，有了追求更高质量生活的能力。而基本摆脱了一年到头在石头缝里种植玉米以解决温饱，而且尚未不能解决温饱的生活方式。在如何培养山瑶群众的自我发展能力上，当地政府通过发展经济林木，以期在以后长时间中可以作为维护经济来源的一个重要支柱;通过技能培训，促使山瑶群众掌握一门技术，有一技之长，以解决基本的生活和实现自我;通过发展教育，让山瑶地区的适龄孩子都上学，通过提高智力上的扶贫，从而在根本上，即从实现观念和知识文化水平上解决了山瑶群众思想知识上的贫穷;通过发展产业工程，以形成产业，进而对当地的经济作物有一个稳定的带动作用。如举办劳动力转移培训30期2100人(次)，实现对外输出转移就业1320人，开展科技培训30期2508人(次)。［4］进一步提升了山瑶群众融入现代社会的能力和拓宽了经济收入渠道。通过改善教育环境，投入教学经费，对困难学生的补助等提升山瑶群众的知识水平。在就读大学阶段的山瑶子女，入学时每人一次性补助3000元，在同等条件下，优先安排山瑶应届大中专毕业生就业等。［5］通过国家政策扶持来促进其经济的发展和生活的改善，帮助其从脱贫到发展的过渡，最终的目的是要让其能够自己独立的解决问题、独立发展，即从“输血”到“造血”功能转变的过程，最终的目标是要培养其自身的“造血”功能，并能够持续地发展。

(五)现代市民的培养，以适应现代生活在对山瑶的扶贫中采取“县内跨乡易地搬迁、纳入小城镇建设安置、就近就地扶持发展”三种扶持方式，其中的一个方式就是异地搬迁，在具备一定的条件的基础之上，有机会得到县城的安置房的名额，可以搬迁到城市之中，让其融入到现代的城市生活之中。而对山瑶群众在长期的生活中形成的习俗和生活习惯，特别是影响其生活的、不适应现代生活的生活习俗，当地部门积极地在让其改进，如通过开展卫生清洁、疾病预防、法律法规、等方面知识的宣传活动等养成良好的生活习惯，让其尽快地融入到现代的城市生活之中。如，“新华镇新兴社区安新小区管理规章制度手册”上对该小区的公共设施、公共卫生秩序、环境卫生等有明确之规定，甚至包括家庭卫生均做了规定，如“室内垃圾用垃圾袋或垃圾箩放置”、“不随地吐痰”、“墙壁干净，不乱涂、乱写”，在个人卫生方面的标准为“勤换衣服勤洗澡，保持衣服干净;男人不留长发、长胡须;每天睡前养成漱口、洗脸、洗脚，起床后漱口、洗脸的良好习惯。”这从对一个现代人的培养具有重要的意义，从基本的生活习俗上做起，进而达到良好的文明生活习俗的养成。从对山瑶的扶贫开发项目和具体的实践过程中可以看出，当地部门通过走一条系统的发展道路，把涉及到山瑶地区的每一个社会内容均纳入到扶贫工作之中。通过实地调查，找准制约山瑶地区发展的因素和困难，制定出符合当地实际的发展目标和发展模式，调动组织多方面的资源、整合力量形成发展的合力，在促进扶贫发展的同时走可持续发展的道路，注重对山瑶群众的文化素质和现代人文素质的培养，培育和提升自我发展的能力，让其最终走上独立自主的发展道路。

四、存在的问题

瑶族支系山瑶群众的整体素质较低，耕作方式相对落后，科技含量低，导致温饱问题长期得不到有效解决。其贫困面之广、贫困程度之深已经不是一般意义上的区域性民族贫困，而是一个特殊地理单元中条件型贫困和素质型贫困交织在一起的综合型民族整体性贫困。这导致了虽然扶贫的成效已经逐渐突显，但是，仍然存在着许多的问题，诸如贫困程度深、建设成本高、资金困难、产业规模尚未完全建立起来和山瑶群众已经形成的固有习俗难以转变等问题。这些问题的存在一定程度上影响和制约了扶贫的发展。在后续的扶贫工作中，工作难度仍然较大，是否能使山瑶群众永久地脱离贫困，走上独立自主发展的道路还有待于对这些问题的有效解决。

(一)贫困程度深、建设成本高、资金筹集难地理环境的限制和长期的贫困导致了山瑶地区的贫困程度深和贫困面广，在扶贫过程中面临着贫困程度深、建设成本高、资金筹集难。山瑶村寨均地处边远石山区，山高坡陡，交通不便，居住分散，各项建设所需材料运输难，导致了项目建设成本高的现象。如2009年富宁县地方财政收入仅为1.5亿元，而地方财政支出高达10.76亿元，县级财力自给率仅为14%，其余的全部依靠上级财政转移支付补助。再如，富宁县将对不具备生存条件或生存条件较为恶劣的756户3508名山瑶群众实行县内跨乡安置，需要宅基地22.7公顷、耕地233.9公顷、林地467.7公顷，宅基地和耕地按每公顷补助资金270000元估算、林地按每公顷补助资金112500元估算，整个外迁安置项目需要资金12189.825万元。由于县级财政困难，无法筹措土地流转补偿资金用于征地，外迁安置工作难度大。［4］

(二)如何真正实现山瑶群众从物质脱贫再到思想上的脱贫思想脱贫是扶贫的目的，只有在思想上完全摆脱知识的贫困，才有可能建立起长期的发展机制。山瑶群众世代居住在山上，而且有着自己独特的文化和民族风俗及其特有的生活习俗，其特定的习俗在现实的生活中产生了重要的影响。而其特有的习俗在对扶贫发展，特别是在其生活方式发生改变之后，在现实的生活中会起着怎样的作用，这些习俗是否会制约着扶贫工作的开展及其影响着其将来的发展。在以后新的生活环境中，其已经形成的固有的生活习俗在和扶贫发展发生冲突的时候如何解决好等的问题。在经历了扶贫的过渡期后，山瑶群众能否彻底地摆脱贫困，并且能够自力更生地发展起来。这还需要教育的发展，通过对山瑶的职业教育、特殊教育、幼儿教育和高中阶段教育培育出具有现代文化和技能素质较好的自我发展主体。这需要长时间的跟踪调查的基础之上，才能够解决此问题，并寻求出解决问题的途径和措施。

(三)如何处理好搬迁户和其它民族之间的关系外迁安置项目建设用地矛盾纠纷复杂，调处工作难度大，迁入后山瑶群众与当地群众共处矛盾隐患多，对于县内跨乡异地搬迁部分的山瑶而言，在面对着新的环境和陌生的邻里的时候，如何处理好并有效化解山瑶群众和其它民族之间的矛盾纠纷，关系到维持当地社会的和谐有序，同时还回对山瑶群众能否融入到新的环境中和树立起自信心等方面产生影响。