公共职能缺失下公共服务业发展分析

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编者按：本论文主要从相关概念、研究假设和分析逻辑；政府竞争、公共职能缺失与公共服务业；不确定预期、国民收入不均等分配与消费性服务业；代工生产、加工贸易和生产性服务业等进行讲述，包括了现代服务业的上述三方面是一个有机的构成、中国服务业增加值占GDP比重一直处于较低的水平、政府将GDP增长视为唯一目标，从而将资源都集中于经济增长相关的领域等，具体资料请见：

中国现代服务业长期低水平的稳态状况，与改革以来中国政府公共职能缺失和经济发展模式有直接联系。以GDP增长为导向的发展模式使政府将资源过多投入与经济增长及其相关的领域，直接导致了公共服务供给不足；公共服务的短缺使居民形成未来的不确定预期，消费倾向不断降低，储蓄率增加，从而使消费性服务发展缓慢；消费减少带来的内需不足以及储蓄形成的过剩生产能力必然依靠出口来解决，由此形成的代工生产和加工贸易又限制了生产性服务的发展。

关键词：政府职能；公共服务；消费性服务；生产性服务

一、引言

中国服务业增加值占GDP比重一直处于较低的水平，这长期以来都是个难解之谜。虽然中国各级政府不断地提出服务业发展目标并相继出台各种鼓励政策，但服务业发展滞后的状况并没有得到根本性改善，全国服务业占GDP比重不增反降。江小涓和李辉认为这一现象与我国经济增长模式、经济体制、认识和政策以及统计口径等多方面的原因有关。夏杰长与霍景东认为政府的制约作用是服务业发展较慢的关键；汪德华和白重恩等人在控制了经济发展阶段的影响后，认为一个国家服务业的发展受制度质量的影响。他们的研究显示，人均收入水平相近的国家，如果政府规模较小、司法体系能够较好地发挥第三方执行的功能、创造出更好的契约执行环境，则服务业所占GDP的比重会相对较高。裴长洪和夏杰长认为对外开放不足是中国服务业发展滞后的重要因素之一。

众多的分析都是基于供给的视角，因而在此基础上所建议采取的政策，不外乎是通过体制改革来放松对服务业管制。我们认为，中国服务业发展滞后固然有供给层面的原因，但需求方面的因素可能更为重要。对各类服务业的需求不足，是现有促进服务业发展的政策效果不明显的根本性原因。因此，从需求角度考察服务业发展障碍可能更具现实性和本质性，尤其是要立足转型时期中国政府这个经济发展最大推动者的行为来进行解释。政府公共财政提供了独特的分析视角。

二、相关概念、研究假设和分析逻辑

本文分析所用的范畴，主要是Grubel＆Walker从服务对象的视角对服务业所做的区分，具体来说是三类服务业：第一，现代公共服务。一个国家的公共服务大致有四个层次：基本生存服务，包括社会保障、社会福利和救助等，主要是保障居民的生存权；公共发展服务，主要是教育、医疗等；环境服务，包括公共交通、公用设施和环境保护等；公共安全，包括食品药品安全、治安和国防安全等。第二，现代消费性服务。消费服务业主要是为提高城乡居民生活质量、适应居民消费结构升级的服务业，如商贸服务业、房地产业、旅游业、市政公用事业、社区服务业、体育事业等。第三，现代生产性服务。生产性服务业是为商品和劳务的生产者提供中间投入的服务，因此它体现为企业的生产成本的一部分。如交通运输业、现代物流业、金融服务业、信息服务业和商务服务业等。一般来说，生产性服务贯穿于企业生产的上游、中游和下游诸环节中，以人力资本和知识资本作为主要投入品，把日益专业化的人力资本和知识资本引进制造业，是二三产业加速融合的关键环节。

现代服务业的上述三方面是一个有机的构成，它们之间相互影响。我们在本文中从决定服务业发展的外生角度，提出了这么一个重要的研究假设：当前我国现代服务业比重偏低以及长期内处于低水平的稳态状况，可能与改革以来中国政府公共职能的缺失和经济增长模式有直接的联系。以GDP增长为导向的发展目标和政绩考核要求，使政府将资源过多投资于基础设施等与经济增长直接相关的领域。而在诸如医疗卫生、教育和社会保障等有关民生的投入短缺，这导致了公共服务供给不足；政府公共职能缺失加上包括住房、医疗、教育、社保等体制的政革带来了居民未来支出和收入的不确定性，直接降低了国内居民消费倾向，消费性服务发展缓慢，从而带来内需不足；在内需不足的条件下，经济增长只能依靠出口拉动，劳动力成本较低的比较优势迫使中国选择了代工生产和加工贸易，生产性服务需求不足。从而限制生产性服务的发展。由此我们推出，中国现代服务业发展滞后的核心在于政府公共职能的缺失。

三、政府竞争、公共职能缺失与公共服务业

诺思指出，非洲经济发展滞后的根本原因，是缺少专注于经济增长的政治制度，而东亚地区经济增长的奇迹，在很大程度上归功于能成功执行与保障经济高速增长的“政府治理”模式。保障这种模式得以顺利运行的主要机制，则在于地方政府的竞争。据此而言，财政分权改革是导致中国出现经济增长奇迹的关键性制度安排。政府组织治理结构中自上而下的集中体制安排的特征，是上级领导拥有任命地方官员的绝对权威，并且中央又根据经济增长作为政绩来考核地方官员，从而导致这种基于GDP考核的政治晋升激励，大大强化了中国地方政府的竞争的程度。因此，地方政府具有在经济和政治上的双重激励，从而使得其有动力来努力发展本地经济。

然而。这种基于经济和政治的双重激励，导致了政府公共职能的严重缺失。政府将GDP增长视为唯一目标，从而将资源都集中于经济增长相关的领域，而没有将资源分配至可持续发展的领域，所以导致公共服务提供不足。张晏等人指出，政府竞争的重要策略，就是为地方经济“招商引资”，尤其是竞相吸引外商直接投资。因此，这就派生了对地方政府改善基础设施的激励。政府会不断增加基础设施投入，从而吸引外资并最大限度地加快其经济增长速度。

一方面，随着经济转型的深入，中国政府职能逐渐从建设型政府向公共服务型政府转变，每年预算内经济建设费占财政总支出的比重也开始逐渐降低。如图2所示，1978年该比例为64.08％，到1990年降为44.36％，2006年约为26.56％。然而，这是建立在财政支出这个分母也大幅增加的基础上的，其绝对数增加并不低。1990-2006年间，大部分年份经济建设费增长率维持在13％以上而商于同期GDP增长，1999年政府的经济建设费增长率甚至达到20.1％，远远超过同期名义GDP增长率6.2％的水平。

另一方面，从政府预算内资金按项目分类支出来看，对医疗教育和社会保障等与民生相关的投入，并没有随着经济增长而得到显著改善。从图2我们可以看出，政府财政总支出中科教文卫支出比例一直在18-20％左右徘徊，1996年以后还呈现出明显下降的趋势。2004年以后科教文卫支出绝对水平的增长率虽然有所提高，但占财政支出比例依然只有18％左右，这个比例和20年前基本持平。将科教文卫支出进行细分，可发现拥有全球近五分之一人口的中国，其教育经费只有全世界的1％左右，人均教育公共支出在世界153个国家和地区中名列第145位。2007年全国教育经费支出占GDP比重为2.85％，远远低于联合国要求的6％水平。2007年中国医疗卫生支出总额为1989.96亿元，占全年GDP的0.8％和财政支出总额的4％，占全球总卫生经费支出的比例仅为2％左右。

社会保障支出的性质比较特殊。从理论上来说，作为国家发展稳定器的社会保障支出，与经济发展有着此消彼长的关系。但是这个结论只适用于市场经济发达的国家。中国的社保制度呈现出明显的城乡二元结构。孙光德和董克用的研究表明，1991-1994年间占中国人口80％的农民只享有10％左右的社会保障费用。而且，中国目前大约有4亿人没有任何社会保障。这意味着中国的社保支出并不能单纯用与经济增长的关系来反映。如图2所示，从1996年开始，社会保障支出额有较大幅度的提高，这主要是因为国有企业改革导致大量工人下岗，由此带来的社会救助、优抚安置、社会保险支出也大幅增加，此后，2002年还一度出现增幅下降的趋势，至2005年以后，又恢复每年20％左右的增长率。2007年我国社会保障支出总额为5447.16亿元，仅占GDP的2.2％，财政支出总额的10.94％。尽管逐年在增加，但是离15-20％的发展目标还相差甚远，同期欧盟发达国家社会保障支出占财政总支出的比例都在45％以上。

上述政府资源投入结构直接导致了公共服务的供给严重不足，再加上政府在这些公共服务部门的市场准入限制，又影响了民营资本和境外资本进入这些行业。公共服务业的发展由此只能单纯依靠政府力量来推动。由此带来的公共服务提供不足也是显而易见的。以医疗为例，我国城镇职工医疗保险改革是从公费、劳保制度过渡来的，很多非正规就业和城市居民难以加入，非参保人员得不到任何资助；新型农村合作医疗制度还未建立起一个长效筹资机制，乡镇卫生院基础设施差，医务人员缺乏，技术服务跟不上；药品方面，价格低、用量少的药品遭市场排挤，药品流通秩序混乱。这些都与政府投入较少有着紧密的关系。

四、不确定预期、国民收入不均等分配与消费性服务业

政府对住房、教育和医疗、养老等制度所进行的一系列带有市场化倾向的改革，使中国政府的公共职能严重缺失。在公共服务提供不足的情况下，提高了居民对未来支出和收入的不确定性预期，谨慎性储蓄动机大大增强。因而消费性服务业失去市场支撑而发展缓慢。

首先，从支出角度来看，医疗改革、教育改革和住房改革，使许多原来由国家和社会承担的支出转由个人承担，居民消费结构中教育、医疗、住房等支出不断提高，导致了支出的不确定性提高。以教育为例，在社会福利良好的发达国家，到高中都是义务教育，高校学生家庭所分摊的高校教育成本比例通常在13—15％，而目前中国分摊的教育成本占高中全部投入的70.1％，占大学的66％。2006年全国卫生总费用中，政府、社会和个人的卫生支出分别为18％、32.6％和49.4％，个人承担的医疗卫生费用几乎占了一半。一项对于日本社会保障制度的研究表明，健全的社保制度有助于降低个人储蓄率。Gruber＆Yelowitz对于美国bledieaid(一项针对低收入阶层妇女和儿童的医疗保险项目)的研究也支持了该结论。

图3显示，随着人民生活水平的提高，城镇居民用于食品支出的比例越来越小，从1990年的54.25％下降到2007年的36.29％；与此同时，医疗等费用正在大幅度攀升，1990年人均医疗费用为25.67元，占总支出的2.01％，到2007年人均支出增加了26倍，同期个人可支配收入只增长了8倍多。2007年中国社会蓝皮书指出，“看病难、看病贵”是三大突出的社会问题之一。教育和住房支出也在不断提高，这是我国住房改革和教育体制改革下的必然结果。消费结构中较高的医疗、住房和教育支出提高了居民预期消费的不确定性，从而增加了家庭的储蓄倾向，最终形成全社会的消费不足。

其次，从收入角度看，失业的增加以及社会保障体系的不完善，也直接加大了居民收入的不确定性。1997～2003年，国有企业改革的减员增效使职工下岗现象比较突出。2003年以后，由于经济增长就业市场相对稳定，然而随着全球性金融危机的爆发，内外需求疲软导致企业新增投资冻结，失业人数迅速增加，制造业和建筑业是最严重的行业。中国社科院的《社会蓝皮书》指出，2008年城镇经济活动人口失业率约为9.4％，远远超过人力资源和社会保障部公布的4％这个城镇登记失业率。而且预计2009年上半年失业率估计将升至11％。与此同时，社会保障严重不足，居民对未来风险和收入预期的不确定性使他们对当期消费产生后顾之忧。

此外，国民收入的不均等分配也在一定程度上降低了居民的消费能力。陈志武认为，如果将整个中国社会分成政府、城镇居民和农民三类，那么改革开放过程中政府所得到的好处是最多的。以名义收入来看，1990年全国财政收入是2937.1亿元，同期城镇居民可支配收入和农村居民收入分别是1510.16元和686.31元；2007年，这三个指标分别是51321.78亿元、13785.81元和4110.36元。从增长率来看，18年来政府、城镇居民和农村居民的收入分别翻了16.5倍、8.13倍和4.99倍。从图4中我们发现，1994年税制改革以后，从1996年开始，人均财政负担的增幅就高于城镇居民、农村居民和GDP的增幅，并且十几年来一直维持这种分配格局，到2005年以后，这种分配的差异性更加明显。2007年国家税收收入绝对额增加了45612.99亿元，同比增长33.7％，而同期，名义GDP增长为16.95％。国民收入的不均等分配使政府掌握的财力较多，居民占有财富较少，收入份额的相对下降使其对消费性服务的需求不足，从而阻碍了消费性服务业的发展。

居民未来预期的不确定直接导致谨慎性储蓄的提高。1990年，我国城镇居民家庭人均消费支出占可支配收入的比重是84.69％，然而随着人均收入的提高，消费支出的增加却严重滞后于个人可支配收入增加，消费支出比例逐年下降，到2007年降至72.52％，与此相对应的是家庭储蓄率不断上升。从国际经验来看，储蓄率较低的国家和地区其服务业相对较为发达。例如，欧美发达国家服务业占GDP比重一般都在70％以上，1999年以来，欧盟27国的家庭储蓄率一直稳定在11-12％之间，美国的储蓄率1998年以后仅为1-2％。

从1985年以来，中国服务项目价格指数大大高于居民消费物价指数、商品零售价格指数、工业品出厂价格指数、原材料燃料动力购进价格指数以及固定资产投资价格指数等各类指数。服务价格的提高在一定程度上减少了消费需求，从而限制消费服务业发展。事实上，消费者服务支出的扩大并不是基于实际供给能力的增加，而是基于服务价格的上升。程大中的研究进一步指出。由于服务部门劳动生产率增长相对滞后、服务需求缺乏价格弹性，服务价格又在不断上涨，服务支出比重增加，因此中国在服务消费方面已经显露出“成本病”迹象。

五、代工生产、加工贸易和生产性服务业

居民消费倾向的降低导致本国内需严重不足，储蓄率的不断提高导致国内生产能力的严重过剩，出口成为其消化过剩生产能力的唯一渠道，中国经济增长开始大量依靠出口来拉动。图5是1978-2007年中国最终消费支出、资本形成总额以及货物服务净出口对GDP总值的贡献率。从中可以看出，20世纪90年代前，国内最终需求对GDP增长贡献率一直维持在50％以上，然而进入21世纪，内需的贡献率出呈现显著的下降趋势；资本形成总额的贡献率则相对较高，这主要反映了为加快基础设施建设而增加的固定投资，2000年以来，其贡献率有不断上升趋势，在2003年甚至达到了63.7％。在消费贡献率下降而投资贡献难以进一步提升时，经济增长的引擎自然转向出口。比较图5中消费和出口的贡献，我们发现两者具有明显的互补性。即在投资相对稳定的情况下，内需不足需要依靠出口来弥补。这在1986、1994和1997年这三年内显得尤其明显。随着内需贡献率的不断下降，短期内必须依靠投资来进行弥补，然而当资本形成总额到达一定程度时，只能依靠外需即出口扩大来解决，这在2004年以后变得更加显著。

中国充分发挥低要素成本的比较优势融入全球经济的主要途径，就是通过代工生产发展加工贸易，由此形成了世界制造中心。这制约了自身的生产性服务发展空间，这体现在：

第一，需求层面。融入全球价值链低端的代工生产环节，充当“世界操作工”，只需要低端服务的投入，而不需要高级生产性服务业的投入。在外资代工制造业中，跨国公司形成了一种封闭的网络生产体系，制造业增加值中很大一部分是由FDI企业创造的，在这种封闭网络体系下，FDI形式的制造业的繁荣。并不对本土高级服务业产生市场需求。

第二，供给可能性。价值链高端所体现的生产性服务业，尤其是其知识密集型服务业，是发达国家的主要竞争优势和控制发展中国家的主要工具，它们往往选择在发达国家配置，但也会追随其高端制造业FDI的需求进入中国，并且加强跨国公司的技术垄断，排挤中国高端服务业发展的空间。如2002年中国服务业FDI占总使用外资金额比例为20.28％，生产性服务FDI比例约为4.41％；2007年服务业FDI增加到309.83亿美元，占总FDI的41.44％，生产性服务FDI比例也上升为15.36％。

第三，代工企业升级受阻。代工企业在进行功能升级时，即进行非实体的研发、设计、品牌、营销等高端服务业发展道路时，往往会受到处于价值链高端的跨国公司的限制，如以撤销订单等相威胁，从而阻止本土企业的服务化进程，使其处于“被俘获”的地位。

第四，价值链层面。中国加入全球价值链虽然有利于产品升级和工艺升级，但是也会妨碍其功能升级，而功能升级恰恰是发展现代生产性服务的重要载体。相反，国内价值链下的产品升级和工艺升级虽然不如国际大买家主导的全球价值链，但是由于其自行设计和研发，自打品牌和营销网络，因此必然有利于生产性服务发展。在这个意义上，注重全球价值链的代工生产外向型经济发展模式，也限制了本国现代生产性服务的发展。

从另一个层面来说，过多地发展代工制造活动，会对生产性服务业产生挤出效应，表现为代工制造业在诸如资金、高素质人才等生产要素方面与服务业形成激烈的竞争；代工制造业发展在相对较低的投人情况下，企业无须发展生产性服务业也可以获得相对较高的利润，这也抑制了企业开发高端服务业的动机；较低的绝对利润也导致企业也没有能力发展生产性服务业。这样就形成了一种恶性循环。

六、结语

中国现代服务业发展相对滞后并不能仅仅从经济体制、收入差距以及政府法制水平等视角来解释。我们的研究表明，如果从公共服务、消费性服务和生产性服务来界定现代服务业的内涵，那么中国现代服务业长期低水平稳态发展的根本性原因在于政府公共职能的缺失，这种缺失使中国现代服务业陷入了恶性循环的发展进程。

因此，当前要从根本上解决中国现代服务业发展问题，核心就在于改变基于GDP的考核目标，确保公共投入的强制机制，政策导向更多立足于人类发展。当然，改变现代服务业发展现状，还可以从根据各类服务业的特性来区别对待，例如通过放松管制允许公共服务的竞争性提供，通过减税等政策提高消费者可支配收入以增强其消费性需求、通过财税和金融政策的优惠发展生产性服务业等，从而使中国现代服务业发展能得到良性发展。