欠发达地区发展困境研究

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编者按：当前辽西北地区面临的主要问题；“突破辽西北”的战略意义；“突破辽西北”的思路等进行讲述，包括了居民收入水平低，群众生活比较困难、财政收入较少，提供公共服务能力较差、结构调整速度慢，可持续发展能力较弱、“突破辽西北”是辽宁全面振兴的要求、“突破辽西北”是辽宁区域协调发展的需要等，具体资料请见：

[摘要]辽西北地区属于辽宁欠发达地区，目前面临的主要问题是居民收入水平低，群众生活比较困难；财政收入较少，提供公共服务能力较差；结构调整速度慢，可持续发展能力较弱。实施“突破辽西北”战略，对于实现辽宁全面振兴、统筹区域发展、构建和谐辽宁具有重要的战略意义。辽西北的出路就在于：保护生态及制度创新以便破解路径依赖；树立比较优势与竞争优势兼顾的新优势观；明确工业化与城市化互动为主导方向；融入他域及构建己域以求优化发展空间。

辽西北地区(朝阳市、阜新市、铁岭市)近几年发展速度较快，但经济社会整体发展水平仍然相对滞后，属辽宁欠发达地区。从统筹辽宁区域发展中长期战略角度考虑，人口众多、地域广阔但经济欠发达的辽西北，既是辽宁未来发展希望所在，也是当前辽宁发展难点所在。如何促进辽西北地区加快发展、摆脱落后状态，是关系辽宁发展大局的重大战略问题。

一、当前辽西北地区面临的主要问题

1居民收入水平低，群众生活比较困难

从居民收入看，辽西北三市居民收入普遍低于全省平均水平，差距明显，更为严峻的是，城镇居民收入差距有逐年拉大的趋势(见表1、表2)。比较城镇居民收入会发现，辽西北三市中收入最高的朝阳，其与全省平均水平的差距也高达3290元，仅占全省的73.2％。2002年至2007年，朝阳城镇人均可支配收入与全省的差距由1899元，上升为3290元，增加了1.7倍。被朝阳超越的阜新，其城镇居民收入更是由1990年的全省第6位跌至2007年的全省最后一位，与全省相比差距更大。

辽西北贫困人口众多，加之医疗卫生及各项社会保障条件较差，因病、因伤致贫现象较为普遍，群众生活仍然十分困难。朝阳市目前仍有人均收入低于1500元的贫困村346个、贫困人口57.5万人，分别占全省的五分之一以上，在全省所占比重最大。许多困难群众只能依靠低保收入维持生活，朝阳、阜新城镇居民最低生活保障人数高达167300多人，并列全省第一。朝阳城乡低保人口合计达30多万，占全市总人口的近十分之一。在阜新，甚至出现城镇居民人不敷出的现象。例如：2007年阜新城市居民家庭平均每人全年总收入为9318元，而总支出为9561元，收支缺口达243元。这说明，阜新城市居民的收入不足以维持原本较低的日常消费开支，不得不动用以前的存款或是举借外债。

2财政收入较少，提供公共服务能力较差

辽西北三市财政收入少，支出基数大，收支矛盾十分突出(见表3)，影响了政府提供公共服务的能力。2007年，辽西北三市以全省五分之一的人口，仅取得了二十分之一的财政收入，人均财政收入很低。更为严峻的是，辽西北连续多年的财政赤字，造成了较重的财政负担，仅2007年三市财政赤字之和就占全省总数的17.67％，比例很高。三市财政赤字占GDP的比重，最高的阜新达到18.5％，最低的铁岭也达到9.1％，超过了国际上公认的3％至5％的警戒线。

财政收支困难导致公共服务能力较弱，难以建立广覆盖、高质量的公共服务体系。辽西北地区基础设施薄弱、教育条件较差、医疗保证能力较弱、文化设施较为欠缺的情况依然普遍存在。各地区在就业扶持、扶贫开发、解决人民日常生活困难方面投入资金仍然十分有限。这些不利情况都制约了经济发展与社会和谐稳定。

3结构调整速度慢，可持续发展能力较弱

从产业结构看，辽西北地区产业结构调整取得一些进展，但速度缓慢，三次产业发展处于较低水平(见表4)。自从2004年以来，辽西北三市产业结构都出现了积极变化，第二产业尤其是工业比重持续增加。整体看，第一产业比重缓慢下降，第二产业快速上升，而第三产业也出现下滑态势。这一方面反映出“工业化”取得了一定的效果，但同时也表明，第三产业的发展严重滞后，缺乏新的增长点，经济发展仍处于一种低水平系统稳定状态。由于过分注重“基地”建设，忽视了产业链条的延伸，没有形成产业集群优势。由于二、三产业规模仍然有限，第一产业所占比重仍然较大，在21％-23％区间，而目前全省第一产业比重已经下降到10.3％。

从需求结构看，投资、消费、净流出三大需求，是拉动经济增长的强大动力，通常被称为“三驾马车”。辽西北三市投资、消费拉动作用明显，净流出作用很低甚至为负效应(见表5)。朝阳、铁岭市投资和消费需求在生产总值增长中起到了决定性的作用。二者贡献率之和超过了100％，净流出拉动的贡献率为负。朝阳、铁岭两市净流出为负，表现为净流入，2007年朝阳净流出为-84.53亿元，铁岭为－8.95亿元。净流出既包括净出口，也包括市外调入与调出差额。尽管存在贸易顺差，净出口为正，由于经济落后，国家、省、其他城市对朝阳、铁岭的转移支付不断增加，两市净流出值为负，它对本地生产总值增长的贡献当然应该予以扣除，其贡献率和拉动率都为负。这表明投资和消费需求在拉动朝阳、铁岭生产总值增长的同时，也带动了外省区市生产总值的增长。朝阳、铁岭两市投资和消费等内需的外溢性较强、外部性较大，既需要省、其他市对该地区的支持，也与该地区商品与服务的竞争力弱有关，导致无法扩大出口、增加外市销售。

从要素结构看，辽西北地区发展经济主要依靠增加物质资源消耗，导致转向依靠科技进步、自主创新驱动型的经济发展方式步伐较慢。在增长方式上，辽西北地区资金高投入、资源高消耗、污染高排放的粗放型特征表现突出。受水、电、煤、土地、运输等生产要素趋紧的影响，项目建设缺乏支撑能力。随着“两高一资”项目的不断上马投产，环境污染问题日渐突出，二氧化硫和化学需氧量排放量仍然居高不下，万元GDP综合能耗虽然有所下降，但仍大大高于全国和全省的平均水平。一些地区单纯依靠资源型企业，一旦资源短缺和产品价格下降，将导致经济效益下滑，市场风险加大。

二、“突破辽西北”的战略意义

解决辽西北地区存在的问题，实施“突破辽西北”战略，是继辽宁实施“沿海经济带”、“沈阳经济区”战略之后又一重大区域发展战略。这一战略的实施，对于实现辽宁全面振兴、统筹区域发展、构建和谐辽宁都具有重要的战略意义。

1“突破辽西北”是辽宁全面振兴的要求

将辽宁老工业基地调整改造、发展成为技术先进、结构合理、功能完善、特色明显、机制灵活、竞争力强的新型产业基地，使之逐步成为我国经济新的重要增长区域，一定程度上担负起拉动我国经济增长的重任，是辽宁振兴的主要任务。自2003年起实施东北振兴战略以来，辽宁经济社会发展势头良好，经济总量占全国比重稳中有升，2008年全省地区生产总值在2007年首次突破万亿元大关的基础上继续增长13.1％，达到13461亿元。尽管如此，与沿海发达省份相比，经济总量差距逐步拉大，辽宁经济总量小、竞争力差的弱点仍未根本改变。

在辽宁的经济总量中，辽西北三市所占份额极低。2007年三市GDP之和仅占全省的7.5％，其中阜新仅占全省的1.6％，贡献率微乎其微。尽管铁岭、朝阳经济总量稍微大一些，但是占全省的比重也分别仅为2.7％、3.2％。如此低的经济发展水平成为辽宁全面振兴的短板。只有辽西北地区突破发展瓶颈，不断提升经济总量，才能为辽宁全面振兴提供重要支撑。

2“突破辽西北”是辽宁区域协调发展的需要

改革开放以来，辽宁由于主要资源衰减、发展阶段转换、经济结构调整和改革开放冲击，城市之间固有的产业联系逐渐弱化。辽宁区域发展存在的突出问题是中、西、东三个区域发展严重失衡，沈阳、大连两个特大城市，辽宁中部城市群、辽宁沿海经济带基础实力和发展优势明显。辽西北地区经济结构调整缓慢，工业化水平较低，产业竞争力不强，县乡财政困难，“三农”问题突出，生态与环境脆弱，与中部及沿海地区相比，地区差异、城乡差异、社会发展差距日益突出。以阜新为例。其生产总值与发达城市沈阳以及全省比较，差距十分明显(见表6)。

尽管自2007年以来，辽宁省政府加大了对辽西北地区扶持力度，GDP增长速度出现上升趋势，如：朝阳21％(与营口并列位居全省增速第一)、阜新17.3％、铁岭20.8％，三市平均发展速度为19.7％，超过全省平均增幅5.2个百分点。阜新成为国家资源枯竭型城市转型试点并取得一定成效，但接续产业主体及可持续发展问题依然突出，亟待建立长效、制度性的转型机制。总体而言，辽宁区域发展失衡的问题并未得到根本扭转。因此，必须制定以缩小区域差异为目标的区域发展政策，采取有力措施大力发展辽西北，加长短板，从而构建辽宁全面协调发展的空间格局。

3“突破辽西北”是构建和谐社会的要求

社会有序发展的前提是社会结构的协调。辽西北地区由于经济社会发展状况较为落后，实现社会和谐的任务更是十分艰巨。目前辽西北影响社会和谐的因素主要是两大弱势群体问题。其中一大群体是城镇弱势群体，主要包括城镇下岗失业人员、城市贫困人口及农民工。另一大群体是农村贫困人口。辽西北城市化率低，农业人口占主导地位。2007年，农业人口占全市总人口的比例是，朝阳72.6％、铁岭68％、阜新55.2％。在农村人口比重较大的情况下，农村公共服务欠缺，农民的贫困问题不解决，势必会影响到整个社会的和谐与稳定，影响到社会的全面、协调和可持续发展。辽西北地区这些年虽然经济增长速度较快，但因历史与现实的种种原因，其实际的财政收入与所要负担的保障任务相比，资金缺口还非常大。

构建和谐辽宁，就要把维护群众利益放在首位，让广大人民群众特别是辽西北地区的广大群众共享振兴成果。只有实现辽西北的突破，才能有助于解决辽西北地区的民生问题，把人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题解决好，实现构建和谐辽宁的重任。

三、“突破辽西北”的思路

1破解路径依赖：保护生态及制度创新

如何打破经济发展的恶性循环，突破辽西北地区的“路径依赖”，显然要打开锁链，进行解锁尝试，其中的关键是借助外力激发辽西北的内生力量，使政府和民众形成发展经济的一致性行动。…政府在制度创新、制度供给方面作用尤其重要。只有政府才能有效解决制度变迁的“路径依赖”问题，避免进入“锁定状态”，这就要求政府不断完善市场制度环境，发挥市场机制基础性作用，推进制度创新。只有加强生态保护与生态建设，才能有适宜居住、适宜发展的良好自然环境。对于造成辽西北地区陷入“路径锁定”的关键薄弱环节，如水资源的短缺等，采用远距离引水、大范围蓄水等战略措施予以排除。民众的力量是无穷的，要突破社会、文化等非制度性障碍，必须大力发展民营经济，培育企业家精神，使政府与民间形成合力。

尽管政府与市场的边界之争由来已久，但是制度在经济发展中的作用不容否认。根据斯蒂格利茨的“新的市场失效”理论——即在信息不完善或市场不完全的条件下，市场达不到约束条件下的帕累托效率，那么几乎所有地方都存在政府干预的可能。口’在辽西北等欠发达地区，这种“新的市场失效”表现尤为明显，如，生态保护不力、对资金的使用缺乏效率、市场失灵更为普遍和缺少企业家精神等。因此，尽管政府的作用存在负面影响(如寻租、腐败)可能导致资源浪费，但是仍然要发挥政府的作用。政府不但要提供传统意义上的基础设施如公路、通信等，还要建立另一种组织性基础设施即保证私人契约有效执行的法律、产权制度。政府的作用在于促进或补充民间部门的协调功能，帮助民间部门解决协调问题及克服其他市场缺陷。不应将市场与政府对立起来，认为市场与政府是相互排斥的替代物。然而，在向市场经济转轨过程中，制度创新是一个社会各个利益主体多次重复博弈的过程。辽西北地区的制度创新过程，要兼顾社会各界的利益，利用辽宁省委、省政府大力推进辽西北突破发展的有利时机，调整政府与市场、政府与社会、政府与企业的关系。

推进辽西北地区的制度创新与管理创新，关键在于不断摒弃阻碍生产力发展的各种体制机制束缚，大力推进对外开放和非公经济发展。要在产权明晰的条件下，积极推进国有企业改革、推进企业联合重组，同时为民营经济发展营造良好环境。通过引进域外、国外资金，承接南资北移、国际产业转移，以对外开放、招商引资促进体制机制改革。要大力转变政府职能，建设廉洁高效的服务型政府，构建服务高地、项目洼地和资金洼地。

2树立新优势观：比较优势与竞争优势兼顾

治贫先治愚。创造财富需要新思维。比较优势理论源远流长，在国际竞争分析中处于主流和控制地位，是不同国家和地区分析经济差距及原因，从而扬长避短、制定产业结构政策的主要理论依据。竞争优势理论认为：一个国家(地区)经济发展的最终目的就是要建立某些拥有竞争优势的产业，而优势产业的建立、创新与持续发展则有赖于政府作用的正确合理发挥。自从国际战略与竞争力顶级专家迈克尔·波特出版《国家竞争优势》一书以来，竞争优势理论大行其道，似乎要取代比较优势理论来解释经济持续繁荣的源泉。为了说明竞争优势与比较优势的关系，林毅夫提出：“竞争优势理论的追随者往往将竞争优势与比较优势看作是两个相互对立的范畴，或者认为提出竞争优势理论的目的就是为了取代比较优势理论。这种将比较优势与竞争优势完全割裂、相互对立的观点基本上是错误的。”“竞争优势的建立离不开比较优势的发挥。发展中国家只有充分依靠和发挥自己的比较优势才能够建立自己的竞争优势，最大限度地促进自己的经济发展。”在探寻辽西北地区经济发展出路时，必须妥善处理比较优势与竞争优势的关系，使其相互补充。否则，片面理解、夸大其中任何一种思想，或者错误理解双方的关系，都可能导致思路出现重大偏差，贻害地区发展的大好局面。

当前，欠发达地区的发展应当坚持比较优势理论，聚焦传统支柱产业，但是为了避免“比较利益陷阱”，则要探寻新的竞争优势。应当看到，在相当长的时期内，辽西北地区还需要依靠自己的资源比较优势，聚焦于劳动密集型产业，依靠低成本战略进行市场竞争。但是，这种依靠比较优势获取生存发展机会的努力，可能难以缩短本地区与发达地区的经济差距。在经济全球化的背景下，要在动态变迁中把握竞争优势，利用“高级生产要素”如技术资源、知识资源便于流动、便于分享的特点，寻求特定产业的重点突破。受自然条件和历史因素所限，辽西北地区不可能在所有的产业中获得竞争优势，只能局限于某些产业或部门，因此必须尽心筛选，构建优势产业集群。总之，辽西北地区既要依托比较优势循序渐进地发展，又要创造竞争优势实现跨越式发展。

3明确主导方向：工业化与城市化互动

破解辽西北地区“经济总量小、工业化与城市化水平低、竞争力差”这一制约发展的根本难题，关键在于明确主攻方向，即大力推进工业化和城市化。辽西北地区正处于工业化加速阶段和城市化快速推进阶段，工业化和城市化应该双轨并进，既要确立“工业立市”、“工业强市”战略，建设好重点工业园区，还要建设好主城区和新城区。

国内外的实践证明，工业化是实现富民强市的必由之路。辽西北三市中发展较快的铁岭，就得益于工业经济的强力发展。例如，2008年铁岭市经济增长率高达20％，其中第二产业增长27.2％，拉动全市经济增长12.9个百分点，而第一产业和第三产业仅仅分别拉动1.5个百分点和5.6个百分点，这充分说明铁岭“工业立市”战略得到有效实施。

工业经济具有高财富积累率、高就业率、高税费率、高利润率和高产业关联度等特点，是加快辽西北地区经济发展的必然选择。但是辽西北落后地区的传统工业化道路，因为资本比较欠缺，容易造成超强度的开发资源，降低了劳动生产率，破坏自然环境和生态系统。为了提高经济绩效，可以通过产业结构调整和技术引进及更新、优化资源配置，使生产可能性边界向外扩张。遵循这种新型工业化的、产业集聚的区域经济发展战略才是辽西北经济发展的最佳选择。推进工业化，就要在农业领域引入工业化。要推进农业产业化进程，其核心就是用工业理念谋划农业，用现代经营的思路来经营传统的农业，使农业符合市场经济发展的需要。

城市化是伴随工业化和经济发展而出现的一种世界性现象。推进城市化，有利于调整产业结构、吸纳农村劳动力、承接发达地区的辐射带动。要把城市化与工业化的发展阶段紧密衔接起来，在互动中相互促进。但是，发展中国家的“城市病”问题警示我们，在辽西北地区推进城市化，要避免出现过度城市化、城市失业与贫困加剧、环境污染和其他严重的社会问题。在辽西北地区建设城市，尤其要考虑生态环境承受能力，控制城市的合理规模，提升城市品位，建设绿色生态型新城区。要实施城市分散化计划，以县城和重点小城镇建设引领城乡协调发展，同时推进向沿海经济区移民。辽西北三市要根据具体情况。采取不同的城市化推进速度。铁岭市要加快凡河新城建设，实现新老城区与沈铁工业走廊的良性互动。

4优化发展空间：融入他域及构建己域

区域经济的发展有赖于合理的空间布局。但是，从供给与需求方面分析，辽西北地区的资本、项目的供给有限，内部需求不振，本地的供需环节对经济发展的推动力、拉动力均不足。因此，有必要调整其发展空间的布局，实现内外联通，即外部融入其他发达区域、内部建立辽西北经济带。面向外部，辽西北地区要尽快融入周边发达地区，实现区域联动。尤其是利用辽宁沿海经济带列入国家战略布局的有利时机，树立沿海意识，构建面向海洋的经济带。要利用沈阳经济区密切协作、带动力逐渐增强的有利时机，构建连接沈阳经济区的经济带。同时，要利用逐步完善的基础设施，在辽西北内部构建经济带，实现辽西北三市内部分工协作。此外，要利用自身优势，实现与蒙东、河北东北部、吉林的部分地区建立分工协作的新型关系。

从区位条件看，辽西北地区的劣势是相对的，优势是可以创造的，向外融入沿海经济带、沈阳经济区符合区域经济发展规律。从大范围看，辽西北位于京津冀经济圈与环渤海经济圈交界地带，是东北亚、亚欧大陆合作的核心地带，是富有活力的地区。融入辽宁沿海经济带、扬帆出海、接受外部辐射，是21世纪全球经济发展的大势所趋。朝阳主城区离锦州港只有90公里，边界地区只有45公里，阜新离锦州港也只有140公里，按照国际标准，只要交通便利快捷均属于沿海城市。加快建设出海通道，实现与锦州、葫芦岛等海滨城市快速连接，打造一小时都市圈，建设良好的空港，是完全有可能发挥沿海优势的。融入沈阳经济区也是阜新、铁岭的重要机遇。目前沈铁同城化步伐不断加快，以沈铁工业走廊为载体，吸收、承接沈阳经济转移的势头还会持续。沈铁同城化将实现沈阳带动铁岭、铁岭壮大沈阳，沈阳、铁岭共同发展的局面。阜新要后来发力，加快推进沈阜经济区建设，以彰武为先导，以沈彰新区为载体积极推进与沈阳的合作。

辽西北地区可以依托现有城市、城镇条件，进行区域空间整合优化，构建自身经济发展轴线，即铁岭——阜新——朝阳高速公路沿线经济带。目前辽西北三市空间布局分散，自成体系，未能利用业以建成的高速公路干线构建产业经济带。传统意义上的辽西中心城市锦州，其辐射力十分有限，而辽宁的经济增长轴线仍位于沈大线，以及日益崛起的沈鞍营一线，无法辐射至辽西北地区。要依托辽西北地区连接河北、内蒙古、吉林以及黑吉两省进京通道的优势，发挥当地特色产业的优势，规划与建设铁岭——阜新——朝阳高速公路沿线的产业带，提早规划与建设锦赤铁路、巴新铁路沿线的产业带。这条辽西北自身经济带可以通过与沿海经济带、沈阳经济区的互联互通从而迅速推进当地经济的发展。