就业增长乏力策略研究

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编者按：本论文主要从我国就业增长乏力的主要原因；促进就业增长的思考与对策等进行讲述，包括了存在大量农村剩余劳动力和城市就业形势严峻、2004年以来出现的“民工荒”现象、产业的就业创造能力不足、构建科学合理的经济增长方式、积极培育剩余劳动力转移的良好社会环境等。具体资料请见：

[摘要]我国已经保持了连续二十多年的经济高增长，但经济的增长并没有带来就业的同步增长。本文从产业的就业创造能力不足等三个方面分析原因，最终得出结论：只有提高产业的就业吸纳能力，才能既提供更多的就业机会，又不影响经济增长的步伐，实现就业增长和人均实际产出增长并举。

[关键词]就业增长；就业创造；劳动密集型

一、我国就业增长乏力的主要原因

(一)存在大量农村剩余劳动力和城市就业形势严峻

据我国官方统计，2003年城市失业人口约有800万，官方登记失业率为4.3%，但实际失业率约有10%甚至更高。上世纪90年代后期，每年都有1200万人离开非盈利性正规部门(主要是国有部门和集体部门)。1996-2001年间，城市和乡镇就业人员从1.49亿下降到1.08亿，减少了28%(即4100万)。这当中包括国有企业和城市集体部门的5250万下岗人员以及私人正规部门(合资企业、控股公司及外资企业)的1200万新增就业人员。农村移民仍然迅速增加，目前估计在4000-8000万之间，约占总劳动力的6%-10%。

(二)2004年以来出现的“民工荒”现象

我国企业缺工主要发生在珠三角、闽东南、浙东南等加工制造业聚集地区。这似乎表明，我国的劳动力供给正处在刘易斯所说的由无限供给转为有限供给的转折点上。但是，我国的现实条件并不符合刘易斯的设定。根据刘易斯的假定，劳动力无限供给停止的条件是由于农业的发展引致农业人力报酬上升所致。而我国目前的情况是，农业仍相对落后，农业劳动生产率远低于发达国家。因此，我国的劳动力无限供给停止并不是由于农业工资的上涨，而是因为，从农村转移到城市的剩余劳动力大部分滞留在城市传统部门，他们不仅得不到城市劳动力的同等待遇，工资较低，而且进入城市现代部门工作的希望也相当渺茫。我国之所以出现民工荒，是因为沿海许多地区往往以一个或几个劳动密集型制造业为主要产业，因而被劳动密集型制造业解雇的民工，就很难在外出务工地点找到合适的工作。在经过一段时间的外出后，绝大多数人不得不回乡。正是由于劳动密集型制造业的青年型用工年龄结构的存在，使得乡村劳动力陷入年轻时进城务工，进入中年后回乡谋生的循环。理由是，年轻民工的劳动为企业所需要，他们既可以创造财富也可以养活自己。但以劳动密集型制造业为主的产业结构，使得这些民工在35岁就开始大批失业。这些都表明，城市现代部门的就业创造率是决定农村转移入城市的劳动力能否进入现代部门就业的重要因素。

(三)产业的就业创造能力不足

我国劳动力停止无限供给，并不意味着失业的减少或消失，而是由于城市现代部门的就业创造能力较低，这与我国的经济增长方式是密切相关的。我国的经济增长并不是劳动密集型增长，而是资本密集型增长。1978-2004年资本存量对GDP增长的贡献在50%以上，劳动的贡献只有15%左右。其中，1993-2004年间，资本积累的贡献率还要高，为62%，而劳动的贡献率仅为6%。

目前，我国处于工业化中期，与发达国家同时期相比，工业和服务业的就业比例较低。根据库兹涅茨的研究，人均GDP为1000美元的国家三次产业的就业结构为17.7∶45.3∶37。然而，截至2005年12月底，我国三次产业的就业人员占总就业人员的比例分别为44.7%、23.9%和32.4%，与标准模式尚有较大距离。一方面，工业部门就业创造能力不足。具体来看，生产率较高的工业部门吸纳劳动的能力较低。在过去5到10年当中，我国在几个新兴产业尤其是高科技产业和ICT产业取得了较好的成绩，但这些新兴产业的就业创造能力却比较有限。另外，在过去20年中对就业作出了相当大贡献的乡镇企业，近年来就业创造能力也逐步下降。1997年之后，由于国内需求的下降和竞争的加剧，乡镇企业技术改造加速，乡镇企业日益倾向于提高资本密集程度，乡镇企业对劳动力的吸纳能力逐年下降。

另一方面，服务业也没有发挥吸收转移劳动力的主要作用，离就业结构服务化的目标尚有一定距离。目前，我国的城市化水平接近40%，远远低于其他国家同期水平，更低于发达国家水平。也就是说，我国目前的经济增长虽然较快，但城市化的增长较慢，不能带来服务业就业的较大增长。

目前我国的大部分劳动力仍然束缚在农业、传统的中低技术产业和低技能服务业。这些部门一般生产率较低，产值占GDP的份额也处于下降趋势，大力发展这类行业势必影响经济增长。而以牺牲经济增长为代价的就业增长和以牺牲就业为代价的经济增长一样，都是不可取的。经济增长固然重要，但它的最终目的是经济发展。作为发展中国家，我国经济发展的核心问题是如何加速剩余劳动力的转移，使更多的劳动力重新配置到工业和服务业当中去。由于农业劳动力的单位产出低于其他产业，所以，即使农业生产率不提高，工业生产率也不提高，相当规模的劳动力从农业向工业的转移，会产生一种效应，能明显提高一国的平均生产率，并使之呈上升趋势。可见，加速剩余劳动力向城市的转移不仅有助于经济增长水平的提高，而且，更重要的是，还能推动经济的发展。因此，加速剩余劳动力的转移已成为目前我国促进就业的当务之急和有效途径。

二、促进就业增长的思考与对策

(一)构建科学合理的经济增长方式

作为一个发展中国家，追求经济的快速增长，是理所当然的，具有充分的现实意义和合理性。因为经济的增长是就业的必要条件，没有经济增长，就业的扩大就成为无源之水、无米之炊。但我们也应该清醒地认识到经济增长却构不成就业的充分条件，即不是什么样的经济增长都具有同等的促进就业效果，也不是仅仅依靠经济增长就可以扩大就业和治理失业，只有将治理失业和扩大就业作为政府工作的重要内容和优先目标，这样经济增长才会与扩大就业相得益彰。解决失业问题涉及到一国经济发展战略的指导思想、市场体制、经济结构、产业结构、投资结构、教育结构等一系列深层次的体制性、制度性等方面的问题。我们应该立足中国国情，充分借鉴各国经验，制定促进就业的经济发展战略和积极的就业政策，从而有力促进我国经济社会协调发展。

改革开放以来，我国经济增长与就业增长的关系经历了从“高经济增长与高就业增长”(1978-1989)到“高经济增长与低就业增长”(90年代初期以来)的演变。从经济增长方式上表现为“粗放型”向“集约型”转换。第一种方式，经济增长与增加就业同步，而第二种方式基本上与增加就业无关。粗放型的增长方式与劳动密集型增长方式有相同之处，而集约型增长方式对应的是经济增长中的资本密集化过程。很长一段时间以来，中国政府和企业都在努力实现粗放型到集约型增长模式的转变。但是，这种做法却对就业产生了很大的负面影响。因为它违背了中国经济增长要素的实际情况，排斥了劳动密集型的增长模式。而中国国情表明，现阶段劳动密集型的增长方式应当成为我们首选的发展战略。因此，解决失业问题的关键在于实现经济增长模式从经济增长优先型向就业优先型的转变，正确处理和协调劳动力密集型产业与资本密集型产业之间关系。

(二)积极培育剩余劳动力转移的良好社会环境

在工业化进程中，新增就业岗位主要是由城市经济创造出来的。城市经济对就业岗位的贡献主要表现在三个方面：一是重新优化组合城市经济资源，开拓新的产业领域。在自给自足的自然经济条件下，人的需求范围是非常有限的。在社会化大生产和城市社区的环境中，新产业发展的需求基础才能被不断创造出来。二是深化社会分工，推动社会服务业不断发展。在现代经济中，就业岗位的增量部分主要来源于社会服务业的发展。三是城市建设本身也会提供大量的就业岗位。城市基础设施建设和产业的发展需要大量的劳动力投入。因此，培育剩余劳动力转移的良好社会环境就必须构建与城市经济发展相协调的战略思路，首先，消除对农村剩余劳动力的歧视性政策，我国的发展战略应当是逐步建立起符合农村工业化、城市化方向的非歧视性劳动力市场，消除城乡、工农利益矛盾趋于激化的潜在威胁。其次，劳动者利益要适度优先于资本利益。市场经济下劳动者利益的基本体现是通过就业获取收益。集中化与规模经济、减人增效等都是提高资本收益的措施。促进中小企业、劳动密集型产业发展的政策都是有利于就业和劳动者利益的政策。国企改革、结构转换、企业规模结构调整以及技术手段改进等方面政策需要与就业岗位的增加密切结合起来。第三，降低失业率的调控政策要优先于结构升级政策。从长远过程看，在我国的经济调控政策中，对增长速度、信贷规模、货币发行、财政与外汇平衡、总量平衡等方面的控制应当适度服从于降低失业率的要求。其中特别值得注意的是，产业升级政策不应以牺牲社会就业水平为代价。

协调发展三次产业的就业空间，重在提升第三产业就业能力。一是加大农业、交通、文教、医疗、社保和其他基础设施发展投入，加快农业产业结构调整和小城镇建设步伐，扩大第一产业就业的有效需求；二是以高技术改造和提升传统制造业为重点，把发展资本密集型和劳动密集型产业结合起来，大力发展现代工业，提高加工工业的竞争力，保持第二产业吸纳就业的能力；三是把发展社区服务业作为扩大就业的突破口，继续发展餐饮、商贸等商业性服务业，鼓励发展物流等生产性服务行业，进一步发展旅游业、教育业、金融业、保险业、房地产业等现代服务业，全面开发第三产业的就业空间。

(三)提高劳动者的就业和创业能力

大力化解劳动力市场中结构性失业的突出矛盾，培养发展所需要的服务业技能人才；要积极发展多层次的教育产业，特别是职业教育，提高劳动人员的素质，掌握新技术，改善就业结构；同时有鉴于“4050”人员技能单一导致其就业困难的历史教训，要把全面提升劳动者就业和创业能力作为工作重点，对涉及电工、农机、汽车修理、家政服务、烹饪、保安等服务型专业，在政府领导下，采取“政府买单、部门合作、城乡联动、农民参与”的形式，全面开展剩余劳动力科技培训工作，不但要培训一种技能，还要使一人多能。

充分发挥劳动力资源比较优势，多层次多渠道多形式地创造就业岗位。一是产业政策的制定要向就业问题倾斜。2001年底国际劳工组织召开“全球就业论坛”会议，通过的《全球就业议程》指出：“工作是人们生活的核心。不仅是因为世界上很多人依靠工作而生存，它还是人们融入社会、实现自我以及为后代带来希望的手段。这使得工作成为社会和政治稳定的一个关键因素”。我国劳动力数量众多，就业是民生之本，因此产业政策的偏移不能仅仅注意高科技，而且对劳动密集型的符合劳动力素质结构的无污染的有效益的行业、企业也要予以鼓励和支持。二是注重扶持中小企业的发展。中小企业作为活跃市场的基本力量，容纳了社会上大多数的就业人员，成为就业主阵地。三是在就业方式上，注重采用灵活多样的形式，依据工作实际情况，可广泛推行临时工、小时工、季节工和弹性工作制。

(四)建立就业援助制度

在市场经济条件下，对就业困难对象提供就业援助，是确保就业机制顺利运行、实现全体劳动者公平就业的重要手段，也是政府不可推卸的重要职责。政府应当建立健全就业与再就业援助制度，对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助；政府投资开发的公益性岗位，应当优先安排符合岗位要求的就业困难人员。政府设立的公共就业服务机构应当为劳动者免费提供公共就业服务，内容包括：政策法规咨询，职业供求信息、市场工资指导价位信息和职业培训信息服务，职业指导和职业介绍服务等。

建立健全促进就业的法律法规。在市场经济条件下，政府不再包办就业，不等于政府可以不管劳动者的就业，对就业问题采取积极而有效的行政干预是对人民负责任的政府的具体表现。政府有促进就业并确保就业增长的责任与义务。行政机关的效能指标将不能只是经济增长指标，同时也应当包括创造就业岗位和就业增长的指标。因此，法律应当明确规定各级政府有促进就业并确保就业增长的责任与义务，并将这一指标作为国家立法机关监督与考核行政机关效能的重要指标。明确政府在促进就业中的重要职责，将经过实践检验切实有效的积极的就业政策和措施上升为法律规定。2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国就业促进法》，但中国的就业形势严峻且复杂，仅靠一部《就业促进法》是不可能全面解决就业问题的。一方面，这一立法还需要其他相关法律的配合，如通过制定《劳动合同法》来解决劳动关系的规范与平衡问题，通过制定《社会保险法》来解决就业者的养老、失业、工伤、医疗等方面的后顾之忧等；另一方面，《就业促进法》还需要更为具体的就业政策配套，如就业市场政策、劳动者技能培训政策、就业中介政策、反就业歧视政策等等，均不可能在立法中详尽规范，而是要在立法中明确原则的背景下通过相关政策法规加以具体化。