经济发展中的耕地问题分析

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1耕地保护的重要性

1·1有限的耕地面临各种用途的竞争

农业、林业、畜牧业、自然保护、旅游、工业、城市、交通、水利等用途都依赖有限的土地自然供给,各种用途就在这有限的供给内互相竞争、互相替代。按照经济学原理,当某种用途的经济收益提高时,原供它用的土地必有一部分会转作该用,使其土地的供给量增多。但无论其经济效益有多高,需求有多大,供给绝不会超过自然供给。在现在的市场经济体制下,城市和工业利用的经济收益显然高于农业、林业、牧业、自然保护等,所以城市和工业发展的土地供给主要是靠挤占耕地提供的。

1·2保护耕地是保障食物安全的根本

发达国家的畜牧业主要是以在耕地上种植饲料作物为依托;在我国,虽然有广大的草原和草地,也有可观的海洋和内陆水面,但95%的蛋白质类食物仍然是由东部农区提供的,也就是说主要依赖耕地。可见,只有保护耕地才能根本保障食物安全。保障食物安全主要通过以下3种途径:

1·2·1保持耕地数量的平衡通过宜农耕地后备资源的开发,可以弥补城市和工业化挤占的耕地,甚至扩大耕地面积,这是迄今我国工业化过程中保障食物安全的一条主要途径。但众所周知,目前我国耕地后备资源已近枯竭,今后继续依赖这种方式的潜力已经不大。所以要尽量保持现有耕地面积不再减少,也就是保护耕地的数量。

1·2·2提高耕地单位面积产量通过加大投入,提高耕地的生产水平,尤其是提高中、低产田的产量。这就要求保护和改善耕地的质量,从这个意义上看也是耕地保护。然而,这里要指出的是:由于报酬递减律的作用,这方面的潜力不是无限的。我国作物单位面积产量的提高,迄今为止在很大程度上依靠的是扩大灌溉面积(主要在北方)和增加化肥投入。但由于水资源的限制,在北方继续扩大灌溉面积的前景并不可观;而化肥投入的报酬递减趋势已经出现。

1·2·3进口食物我们能否指望进口粮食来保障食物安全呢?国内外各界对这个问题的一致结论是:不能。世界各国都认识到:粮食供给要立足于国内已有的或潜在的生产能力,以减低国际市场上供给不确定性或价格冲击带来的风险。即使是日本这样的经济实力大国,近年来也做到了稻米自给。我们这样一个社会主义的人口大国,更不能让别人来控制我们的饭碗。总之,保障食物安全的根本之计在于保护耕地。

2我国耕地的危机

我国耕地的严峻形势可概括为:人均耕地少,耕地质量总体水平低,耕地退化严重,近年来耕地大量减少。据估计,我国历史上人均耕地最多时(1724年)曾达到2hm2,本世纪最高水平也曾为0·24hm2(1910年)。随着城市化和工业化的发展,耕地不断被占用,尤其是1985年~1995年10a间,我国因各种非农建设、农业结构调整及灾害毁损累计减少耕地681×104hm2,同期开发复垦耕地491×104hm2,净减193·3×104hm2,平均每年减少19·3×104hm21)。另一方面,人口在不断增长,于是人均占有耕地面积持续下降。这种趋势若继续下去,我国人均耕地将在2030年~2040年时低于联合国粮农组织确定的0·05hm2警戒线。

我国目前人均耕地按统计数据为0·08hm2,按详查数据是0·1hm2,大大低于世界平均水平(0·28hm2),更低于加拿大(1·73hm2)、美国(0·76hm2),甚至低于印度(0·2hm2)。我国各地人均耕地不足0·06hm2的有3个直辖市和南方4个省,而人均耕地大于0·13hm2的12个省(自治区)主要分布在东北和西北。全国已有666个县人均耕地低于联合国粮农组织确定的0·05hm2警戒线,其中有463个县低于0·03hm2。

我国耕地中,质量差、产量低的比例较大。全国耕地中,分布在山地、丘陵、高原地区的占66%,分布在平原和盆地中的仅占34%。长江流域及其以南地区,水资源占全国总量的80%以上,但耕地仅占全国的38%;淮河流域及其以北地区,水资源不足全国的20%,而耕地却占全国的62%。全国有水源保障(包括灌溉设施)的耕地只占总量的39%。有606·67×104hm2耕地坡度大于25°,水土流失严重。按目前粮食产量衡量,每公顷产6000kg以上的高产耕地仅占16·8%,每公顷产3000kg以下的低产田占了47·5%,每公顷产3000kg~6000kg的中产田占35·7%,中低产耕地的比例高达83·2%。

受荒漠化影响,我国干旱、半干旱地区的耕地中40%有不同程度的退化。全国有30%左右的耕地遭受不同程度的水土流失危害。水土流失、耕地沙化、盐碱化、土地污染的广泛存在使我国耕地退化,质量还在不断下降,同时使数量继续减少。

1992年以来的“开发区热”中,我国建立的开发区数目过多,已有省级以上开发区近700个,包括国务院批准的各类开发区110个(其中经济技术开发区32个,高新技术开发区52个,旅游开发区12个,保税区13个)和各省、直辖市人民政府批准的各类开发区584个[4]。还出现了省辖市、县、甚至乡级开发区。开发区的总数,根据国家计委统计是1700多个,国务院特区办统计是1800多个,国家土地管理局统计是2700多个,农业部统计是9000多个[5]。土地出让量过大,占地总面积达150×104hm2,而且多为耕地,尤其是近城郊的优良耕地。我国耕地的严峻形势甚至引起国际社会的关注。例如,世界观察研究所所长布朗发出了“21世纪谁来养活中国?”的诘问[1]。诚然,布朗的结论有所偏颇,比如,他所采用的我国耕地数据至少比实际少40%;他认为我国提高粮食单产的潜力有限,这也缺乏根据;但无论如何,他提出了一个并非无中生有的问题。

3耕地丧失的原因

3·1决策失误

我国耕地丧失的原因,除不可避免的自然变化和合理的城市化进程等因素外,人为的失误难斥其咎。例如前几年的开发区发展,这是我国工业化和城市化的必然过程,对我国经济总量的增长和经济结构的调整,以及我国经济与世界经济的接轨,都作出了重要贡献。但耕地丧失的代价太大,问题归根结底源于两大失误:

3·1·1政府独立于土地市场的作用不明确政府注意了培育土地市场,却忽视了市场固有的缺陷,尤其对市场不能处理土地这一独特生产要素不同于其它生产要素的许多特殊问题缺乏充分认识,从而忽视了政府应负担的职责。

3·1·2地方政府的行为没有得到有效的监督和制约,导致决策失误甚至以权谋私有些地方政府为了吸引外资办产业,片面强调“以地生财”,鼓励基层千方百计廉价出让土地,造成自相压价,地价失控。一些乡村不按经济规律办事,急功近利,盲目攀比,擅自划定“工业开发区”、“旅游发展区”、“房地产开发基地”、“商业贸易区”等等,致使占用耕地失控。据沿海某省1994年4月对1/3市县的不完全统计,土地自发交易达5·7×104多宗,涉及土地面积800×104m2以上。集体土地进入市场流通已十分普遍,根据该省某市的典型调查,集体土地约占清理上市面积的40%左右;有些市县集体土地上市面积大大超过当地国有土地出让面积。集体土地自发市场的管理处于无政府状态。目前我国开发区建设的数量和规模已远远超过了物力、人力和财力的可能,开发区中已批租土地的开发建设与土地出让的规模很不相适应。据有关方面测算,仅基础设施一项,我国现存开发区全部建成需固定资产投资40000×108元,而1992年全社会固定资产投资只有7500×108元,即使全部投进开发区基础设施建设,也需5a~7a时间。这就使大量土地闲置;未闲置的土地,开发利用率不高、用地结构不合理的问题也比较普遍。例如西北某市的经济技术开发区,第一次选定建设的113hm2土地全是优质农田,修了柏油路后开发区下马,但只复耕40hm2,另外73hm2仍然荒废闲置。又例如问题典型的华南沿海某市,1992年~1994年底,已批租土地总面积达66·75km2。按该市目前及未来的投资能力,平均每年只能开发2km2~3km2,除已初步开发的10km2外,剩下的已批租土地要20a左右才能开发完毕。这个市不仅近期、中期,甚至远期的建设用地都被出让了。而迄今真正已投资开发建设的土地不足出让土地总量的1/5。同时,已开发的土地中,多数未按应有性质和规划(生产性产业尤其是高科技产业)要求建设,而是大量转为高级公寓、别墅、渡假村等脱离我国实际的“无效产品”,而且多为零星项目,未能形成规模。

3·2农业土地利用比较经济效益低下

上述失误为什么会导致耕地的减少而不是增加呢?更深层次的原因在于农业土地利用比较效益低下。根据1990年的数据,每公顷土地的年产值,耕地是3115·05元,林地为260·4元,牧草地为174·3元,淡水养殖水面为6682·35元;而城镇、工矿用地是11·62×104元,交通用地是1·82×104元(图2)。在市场经济体制下,效益低下的耕地就有向效益较高的其它用地转换的冲动。如果不明确政府独立于市场的作用,不加强政府的管制,这种冲动就会诱使决策失误,某些既得利益集团就能从中混水摸鱼而损害整个国家和社会的利益。

4耕地丧失的恶果

耕地的严重丧失,突出的恶果,主要表现为:

(1)耕地占用过多,威胁农业发展和食物安全。近年来城市化、工业化占用的土地中,大部分是耕地,而且是近城郊区的优良耕地。其直接结果是农业发展大受影响,食物安全面临危机,“菜篮子”、“米袋子”日趋紧张,城乡居民基本生活必需品价格上涨,成为前些年牵动物价上涨的主要因素。

(2)土地资源和投资的浪费。土地是我国最紧缺的资源,尤其是城市及其周边的土地,本应创造出极高的效益,但目前却有大量的闲置,宝贵资源正被令人心疼地浪费。同时,开发区建设分散,摊子过大,战线太长,已投入大量资金的基础设施不能充分发挥作用,开发建设没有规模效应,投资效益低。

(3)土地收益外流,损害国家利益。在为了吸引投资而把土地价格定得较低的情况下,常有投资者以开发建厂为名,从事食利性的地产投机,买地闲置,炒地皮,哄抬地价,以谋取暴利。真正的开发性投资到位率很低,土地收益却向境外和私人转移,国有资产大量流失。

(4)政府调控经济发展和城市建设的能力被削弱。国有土地是我国政府在市场经济中调控城市经济发展和城市建设的最重要资源,土地过量出让导致政府可掌握的土地供给量不足,尤其是对近期建设再难提供用地,削弱了政府运用土地供求杠杆调节城市经济发展的能力。同时,土地批租中片面优惠让利,使得土地收益流失;土地二级市场的混乱和瞒价,也使政府本来应得的土地增值收益大量流失;政府财政收入减少,利用土地收益投资基础设施建设的能力不足。政府于是陷入“土地出让越多,城市基础设施建设资金缺口越大”的怪圈。矛盾、纠纷层出不穷,构成社会不稳定因素。大量出让土地是以损害农业和农民为代价的,加上地价款的“三角债”等原因,造成政府、开发商、农民之间的种种矛盾和纠纷,成为新的社会不稳定因素。

(5)影响投资环境的改善和进一步招商引资。由于政府掌握的土地供给量匮乏,一方面使新的投资者得不到合适的用地,另一方面也使城市基础设施、公益事业、绿化等方面的用地需求难以保证,影响投资环境的改善。由于基础设施不配套,开发无规模效益,投资回报率低,已投资者难以继续追加投资,也难以吸引新投资者。此外,某些开发商大量购置土地,囤积居奇,伺机抬高价格转让,致使地价过高,令准备投资开发者望而却步。在经历了“开发区热”、“房地产热”之后,我国城市化进程中有可能出现新的盲目性,出现城市发展中新的圈地、占地热。按现在的全国各地城市规划,加起来可供20×108城市人口居住,这种“超前”就远远脱离了我国国情。很多地方的城市规划都在盲目扩大,例如华南某省的一个地区,城市规划总规模是9500hm2,可供1×108城市人口居住;而该省的农村人口和城市人口再加上外地流入的人口也不足1×108,这就近乎荒唐。某市规划2000年要开发900km2城市和工业土地,开发1km2基础建设投资需2·5×108元,900km2就要2250×108元;再加上地上建设投资5400×108元,总共7650×108元之巨的资金从何而来[7]?必须以开发区土地批租和利用中的问题为借鉴,防止新的失误。

5借鉴国际经验,重视耕地保护

耕地保护已成为全球性的重要问题。国际自然和自然资源保护联盟早就建议“良田必须留给农业,道路和工厂另行择地”。即使在人地关系比较宽松、体制的市场化倾向更强烈的国家如加拿大和美国,近来也非常重视通过政府职能保护耕地。

加拿地人均耕地1·736hm2,是我国(0·11hm2)的15倍多。看来加拿大人大可不必为城市发展占用耕地而操心。然而,他们在“今天的资源和环境利用不能损害后代的利用前景”这一思想的指导下,高度重视农地保护和城市土地的集约利用。加拿大从1966年开始,对70个人口超过2·5×104的城市进行了土地利用动态监测,并深入地分析土地城市化的范围、速度、趋势、分布及其对策;针对水土流失、土壤结构恶化、盐溃化、酸化等耕地退化问题在80年代后期建立了耕地质量监测系统[8]。

美国人均耕地0·762hm2,为我国的7倍,而且耕地质量和农业生产率皆高。但他们非常重视城市化不断蚕食农地的问题,力图不断提高城市土地的利用率,在不影响城市发展的前提下,尽可能地保护耕地。美国在50年代就进行了较完善的农地保护立法。近年来,美国农业部、有关州政府和农场主协会都建立了相应的研究机构和决策机构,制定了一系列“保护农田不受城市蔓延侵蚀的战略”。同时,他们还倡导和推行保护耕作法。

日本的人口密度大于我国,在工业化发展过程中曾有丧失52%耕地的惨痛教训,因此高度重视城市土地的高效合理利用问题。1967年制定了“农业发展地域整备法”,1974年制定了“国土利用计划法”,并在历次国土综合开发规划中都规定了保护农田和发展农业与农村。因此,他们能在城市化和工业经济高度发达的情况下,充分提高城市和工业土地的利用率,最大限度地保护了耕地和林地,作到了稻米自给和保持了相当高的森林覆盖率。

我国政府高度重视耕地的保护问题。早在五六十年代就逐步从法规和具体形式两方面确立了基本农田,六七十年代以基本农田建设为中心进行了水利建设和土壤培肥。改革开放以来,人口多、耕地少的国情一直是邓小平建设有中国特色社会主义理论的基本出发点,保护耕地也成了该理论的重要组成部分。1986年以来又陆续颁布实施了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》、《基本农田保护条例》等一系列法律法规。目前我国耕地保护形势之严峻,引起了国家核心领导人的极大关注,一再强调:“保护耕地是事关社会主义建设全局的大事”,“保护耕地就是保护我们的生命线”。1997年4月15日的《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》及其制定过程,集中反映了中央对耕地保护问题的高度重视。新修订的土地管理法规定了“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”,“国家实行土地用途管制制度”。中国政府对耕地保护的重视,可以说是古今中外绝无仅有。

但相当数量的地方政府实际上还受短期利益的驱动,片面强调开发区和城市建设,忽视农业和耕地保护,对中央制定的土地利用“政策”采取各种变通“对策”,出现所谓“地方政府买中央政府的地”,“现届政府卖以后各届政府的地”,“本届政府吃土地,下届政府吃空气”的局面。看来,要真正实行保护耕地的基本国策,还需要建立对决策失误和滥用职权的制约机制,要从体制、机制、法制上采取治本之策。