经济转轨期地方政府功能探析
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一、市场经济区域化推进中的地方政府
中国的经济是非均衡经济。各个地区的经济文化发展水平很不平衡，面对这种基础，中国的改革开放实行了非均衡战略。在改革初期，中央实行地区倾斜，给了沿海地区放开搞活的政策，允许沿海地区在改革开放上较其他地区先行了一步，这在很大程度上推动了中国各地的经济发展水平和经济体制的非平衡发展。现在中国实际上形成了集中在东部沿海的几个经济成长最为活跃的地区。随着全面推进市场经济，中央政府为改变地区间发展不平衡的状况，将改变地区倾斜政策，使各个地区的市场化政策趋向一致。但是，在国家没有给特殊的政策的条件下，这些发达地区仍然有能力先于其他地区建立起市场经济体制。首先是这些地区已经成为外商投资的热点。广东、江苏、上海、福建、山东的外商直接投资的数额已分别达全国总额的28.8%，11.9%，n%，9.3%，7.4%。这意味着全国外商投资额的70%以上集中在这些省份。外商投资是市场化改革的强大动力。其次是这些地区工业基础较好，近几年由于大量引进外资和国外先进技术，这些地区发展的产业代表国内先进水平，也成为国内的主导性产业。第三，这些地区的地方财力较强。在原有的计划经济体制中，地方的发展主要依靠中央政府的投资。现在中央集中的财力相对下降，地区的发展将主要靠地方的财力。
统计数字显示，中国目前地方财力差距很大，而在这些地区居民储蓄水平比其他地区高，财政收入水平也比其他地区高，再加上这些地区的经济效益高于其他地区，资金回报率高，因而能吸引更多的资金。这样，地方有很大的能力推进经济发展和市场化改革的进程。第四，这些地区有发展市场经济的基础。这些地区的中心城市，如上海、广州、苏州、无锡、青岛、大连等地，在历史上，市场经济就有过较大的发展。只要国家搞市场经济的目标明确，这些地区就会驾轻就熟地发展市场经济。由于以上原因，在非均衡发展的中国，市场化的改革不可能同步，市场经济可能在部分地区首先突破，完善的市场经济体制可能在部分地区首先建立。中国市场经济这种区域化推进的进程本身就是渐进式改革的一个重要特征。这意味着渐进式改革不仅是时间概念，也是空间概念。在中国市场化改革之所以具有区域性特征，同地方政府推动的关系极大。在过去的体制中，政府的经济职能主要是管理企业，现在企业成为独立的市场主体进入市场。这时，地方政府介入经济活动不是象过去那样管企业，而是帮助企业进入市场，支持企业增强竞争力。这是市场化速度较快的区域的地方政府的主要经济职能。
具体表现是:
1.地方政府在各地的体制改革和发展模式上具有创造性。在改革过程中，地方政府结合本地实际进行了制度创新，如江苏发展乡镇企业的苏南模式，浙江发展私营企业的温州模式，广东发展外商合资企业的模式，都是先由地方创造，后来得到中央肯定并推广的。谁在体制上有创新，谁就走在前面。
2.地方政府对建立市场配置资源机制的推动作用。在中国，计划配置资源的机制在相当大的程度上是被沿海地区的地方政府打破的。在这里，国家计划分配的资源少，满足不了经济发展的需要，地方政府担起了到省外找资源的重任。
3.地方政府在地区内加强产业和企业的组织和协调。近几年来上海、广东、江苏等地的产品在国内和国外市场的竟争力大大增强。其中的一个重要原因是这些地区的地方政府抓了产业结构的调整，扶持了各自有竟争力的产业，组建了企业集团，从而形成了地区的整体竞争力。总之，中国目前市场化速度较快的地区，在很大程度上靠有效的地方政府。对越来越强化的地方政府的经济作用，人们会从不同的角度提出批评。有的会从维护中央宏观调控的角度，认为地方政府作用的强化会妨碍中央宏观调控，甚至会影响国家的统一性。有的从完全的市场经济的角度，认为地方政府作用的强化会影响市场的充分作用，甚至会妨碍中国市场化的进程。如果把地方政府的作用放到现阶段的中国，放到市场经济发展的特定阶段中去分析，则这些担心不仅是多余的，而且从根本上忽略了地方政府在创造中国市场经济体制中的积极且核心的作用。
二、地方政府对不完全的计划和不完全的市场的衔接
按照规范的市场经济理论，在转向市场经济体制以后，政府的职能应该改变。政府不应该代替市场去配置资源。政府的作用只限于作为市场竞争的裁判和警察，公平、公正、公开地维持竟争秩序。政府只是在市场失灵的地方发挥作用，提供公共产品和公共服务。地方政府的作用也是这样。如果地方政府过强地介入经济活动，就会同这种规范的理论发生矛盾，因而同中国建立市场经济体制的改革目标发生矛盾。需要指出的是，这种规范的理论只能解释规范的比较成熟的市场经济，还不能说明目前中国尚不规范的、发育尚不成熟的市场经济。中国目前正处于体制转轨的阶段。经过十多年的市场化改革，中央集权的计划体制已经瓦解。由政府直接配置的资源，由政府直接定价的产品，由政府直接安排的收入所占的比重已经很小。企业也已经改变了过去作为政府附庸的地位，有了独立的经济利益，也有了经营自主权。这样，资源配置的计划体制已经很不完全。破了计划体制，市场经济的体制是否就自然而然地立起来了呢?回答是否定的。现在中国的市场发育不成熟，不完全。从生产要素市场看，一方面还不完全，特别是金融市场、劳动力市场很不发展;另一方面还不规范，市场波动太大，特别是股票市场。
从市场机制看，一方面价格改革还没有到位，不但国家还掌握着部分价格的定价权，放开的价格的市场定价还缺少规范;另一方面竞争还没有秩序，由于部分企业还在吃国家的大锅饭，竟争还不充分，再加上竞争缺少规范，竞争还不公平。在这种不完全的市场上，资源显然是通过市场和非市场的途径配置的，也就很难保证其配置效率。显然，在中国目前的经济转轨阶段，需要推动制度创新，以顺利实现体制转轨。政府在其中的作用是从制度上衔接不完全的计划和不完全的市场，保障资源配置的效率。现在能担当好这一重任的是地方政府。地方政府在转轨期填补不完全的计划和不完全的市场之间的体制空白，是由其在此期间特定的行为方式决定的。在转轨阶段，地方政府的行为，是在保障国家统一和中央的权威的前提下，相对独立地发展本地区的经济，解决好本地区经济间题。在市场化改革的进程中，面对企业，在弱化中央政府的作用的同时，强化地方政府的作用，可有效地克服由不完全的计划和不完全的市场配置资源所导致的效率损失间题。当然，地方政府应理性介入经济活动，不能因此而成为转轨的障碍。需要指出，在体制转轨期间地方政府作用同计划经济时期的背景不一样，因而作用的方式也不一样。在计划经济时期，地方政府的作用是作为中央政府的派出机构来代管企业。在这种体制中不仅企业没有自主权，地方政府也没有独立的行为。
而在现在的体制转轨期，企业的手脚已经被放开，有了经营自主权。面对成为市场主体的企业，地方政府的作用已不是作为中央的派出机构来管企业，而是在不充分发展的市场环境中为企业疏通市场渠道，提供良好的商业和经营环境，对地方的经济活动进行宏观指导、组织、协调，为企业提供高效率的服务。在这种情况下，地方政府作用的强化，不会影响企业自主权，也不会阻碍市场化的进程。在目前的体制转轨期，地方政府的职能和行为不是中央政府派生的，而是中国目前的市场发育不足的现状所赋予的。在市场不完备阶段，面对不完全的市场，不完全的信息，企业寻找市场的费用必然很大。计划体制的取消，市场竟争的引入自然地会给社会、企业和个人带来更多的不确定性。例如，生产要素的市场价格，消费品的市场价格，产品的供求，资本的流动，水，电的供应，房地产市场行情等等都会经常发生不确定的变化，刚刚进入市场的企业是无法适应这种不确定的市场环境的。在这种情况下，由地方政府收集并处理信息，成本要小得多。特别是供求、价格等市场行情的变化通常是在一个个相对独立的经济区域中发生的，带有区域性特征。企业间的外部交易变为由地方政府组织的地区内部的协调则可大大节省交易成本，突出表现在以下几方面。
1.由地方政府组织区域内企业结构调整，组建大型企业集团，比企业自己去寻找横向一体化纵和一体化的途径成本要小得多，它最终是节省了企业的交易成本。
2.中国目前的结构性矛盾非常突出，一方面是原有的产业结构基础是畸形的，另一方面是各地重复建设重复投资造成不同地区产业结构的同构化。这种结构造成企业过大的竞争费用，如果靠市场的作用来调整这种结构需要很长的时间。由地方政府来调整区域内的产业结构，确定区域内的支柱产业和主导产业并加以扶持，则可大大节省市场调整产业结构的成本。
3.在法制不完全的环境中，企业间签订合约，监督合约执行的成本也很大。地方政府介入并组织经济活动能起到降低交易成本的作用。因为相对于企业，政府的信用度更高，政府也会利用行政力量监督合约的执行。所以，在吸引外资时，由地方政府出面总比单由企业出面更有信誉，成功率也高。外资也常常因地方政府介入签约而感到放心。在这里地方政府既不是替代计划，也不是替代市场，而是替代不完全的计划和不完全的市场。它之所以能承担这一职能是同其在这一阶段的特定利益相关的。地方政府承担这一重任有自身的内在动力。这种动力固然同中央政府要考核地方政府领导的政绩有关，但更为重要的是来自地方的压力。每个地方政府实际上都是一定范围的社区政府。在现行的体制中，社区建设费用主要由地方政府提供。就业水平、物价水平、收入水平、交通通讯状况、服务设施、文教设施等等，都是社区民众的切身利益。这些指标的改善都取决于一个地区经济发展水平。
社区民众会从纵向和横向的比较中衡量社区政府的政绩，并反映在对政府领导人的投票上。近几年来部分省市县长在选举中落选，就反映了地方民众对地方政府领导的压力。特别要指出的是，在过去的体制中，民众的许多福利是由企业提供的，如就业问题、养考间题、生活保障问题等。进入转轨期后，企业开始将一些福利推给社会负担，一些企业也会破产，与此同时，社会保障制度没有建立起来。为了保障转轨期的社会稳定，地方政府不得不承担起原来由企业承担的责任。地方政府要安置失业职工，要提供物价补贴，要给亏损企业提供补贴或贷款等。因而地方政府也在填补不完全的计划和不完全的市场的体制空白。显然，目前的地方政府不只是提供公共产品，还要为社区民众提供福利，同时要为市场化改革提供必要的保障。这些费用的基本来源是地方政府的财政收入。在现行的中央与地方的分税体制(包括以前的财政包干体制)中，地方政府的可支配财力取决于本地区的经济发展水平。
本地区的经济增长速度快，可增加地方财力，保障地方政府的社区支出，而且，在本地区增长速度较快的时候，就业水平高，收入水平也高，需要由地方政府负担的费用也少，政府可以有更多的财力提供公共产品。一个地区的经济越发达，这个地区的公共产品越是多。这种状况决定了地方政府必定要介入经济活动，承担起发展地方经济的职能。特别是中国的市场经济有区域化的特征，谁先建立起市场经济体制，谁先达到小康指标，谁先实现现代化目标成为各个地区的竞争目标。正因为如此，地方政府对加快速度的冲动要比中央政府，比企业都强。在这里需要把地方政府推动本地经济发展同所谓的“诸侯经济”现象加以区分。“诸侯经济”强调地区分割和地区封闭，从本质上是反市场化的。在这种封闭状态下扩张地方经济便是需要调控的过热经济。而顺应市场发展，地方政府努力为企业疏通市场渠道，在推进区域的市场开放中促进经济增长，这同“诸侯经济”是不能同日而语的。
三、地方政府对中央宏观调控的市场化调整
中国自改革开放以来多次进行宏观调控，但在币央加强宏观调控时，某些地区仍能保持较高的经济增长速度，市场化的速度也没有因此而减慢。这同地方政府对中央的宏观调控措施作市场化调整是密切相关的。.在体制转轨期，对企业来说，地方政府是行政机构。而对其他地区，地方政府便起着“经济人”的作用。地方政府作为经济人是由自身的财政利益决定的。它要追求自身的财政利益最大化，就要保障本地企业的利润最大化。从这一意义上说，地方政府同本地的企业形成了利益共同体。受地方经济利益最大化的驱使，地方政府的经济行为准则并不是保守地保护与封锁地方经济，而是尽量地扩散本地区产品的市场覆盖面，尽量地吸引外地资源流向本地。因此，在本地企业参与市场竞争时，地方政府作为本地区企业的总代表参与市场竞争。例如，为了吸引外地资源更多地流向本地区，地方政府要在本地区创造更好的市场条件，其中包括发展金融机构，完善交通运输体系，建设和完善市场体系，完善服务设施，同时也可能推行一些吸引资源的地方性政策。例如某些地区在一度时间曾经实行过高物价、高工资、高利率的“三高”政策，以此来吸引外地资源。再如，为了到外地争市场，地方政府要为推销本地企业和产品采取一系列的制度化经济活动。其中包括:企业和产品评优，树名牌企业和名牌产品，提高其知名度;举行区际产品展销会，省市长带了企业家到外推销产品;举办各种贸易恳谈会、招商引资会，请外商、外地企业家、外地官员到本地来建立经济联系。地方政府实际上成了企业的“经纪人”。
显然，在推动地区发展和改革中，地方政府不仅仅是一般的行政机构，它还是“企业家”。越是接近基层，地方政府的作用越强。在中央还保持着一块资源配置权的体制中，地方政府的这种功能，起到了对中央计划配置资源作市场化调整的作用。长期以来中央和地方政府的矛盾主要反映在财政分配上，即中央确定中央和地方收入分割的比例及中央财政对不同地区进行转移支付时，更多地考虑地区平衡。于是在中央和地方的财政分配上出现了博弈:中央要地方多交，地方尽可能地少交中央财政的收入，或者尽可能地争取更多的中央财政的补贴。双方为此采取了不少对策。在地方有了相对独立的财政利益后，这种博弈已不可避免，博弈的结果也不一定是减少中央收入，而是使中央财政的负担在地区间趋向公平。从财政分配的最终结果来看，各地的财政收入差距很大，但各地的财政支出水平却趋向均衡。支出水平同其收入水平并不完全一致。这种财政分配格局说明在现阶段要对中央的宏观调控进行市场化调整，财政分配上博弈的作用是有限的。地方政府主要依靠对中央在地区间配置的资源进行再配置来实现市场化调整。在原有体制中，资源配置到各地区后一般不会发生流动。而在转轨期，资源可能进行再次配置。这次再配置则是按效率原则由市场调节。
地方政府在其中起了关键性作用。地方政府利用各种有效的市场方式，依靠本地区的竞争力进入外地市场争夺资源、争夺市场。这几年中国出现了资金、人才由西部流向东部的“孔雀东南飞”的现象。如广东、江苏等省份，都是资源缺乏的加工工业省份，国家分配的资源无法满足其生产能力。这几年能保持较高的经济增长速度，靠的就是由地方政府组织的地区竞争力从外地争得了大量的资源。当然，考虑到地区平衡，西部地区应该留住资源，并且要争取资源由东部回流到西部。要做到这一点，也要靠地方政府的作用。即除了靠中央的计划调节外，关键还是西部的地方政府致力于提高本地区的产业竞争力，并利用有效的市场方式同东部地区建立各种经济协作联系。
在推动资源在地区间配置时，地方政府的经济人作用除了地区之间的竞争外，还反映在地方政府和中央政府在增长速度方面的博弈上。即在中央加强宏观调控时，中央要压低速度，地方政府想方设法争取本地区更高的经济增长速度。面对由经济过热造成的通货膨胀，中央必须采取紧缩需求的宏观调控措施，面对普遍的争上速度的气氛，中央不得不采取“一刀切”的办法。但是各个地区发展经济的能力存在着很大的差异，经济增长的质量和效益也大不一样。只要中央紧缩需求的口子不随意放松，地方和中央博弈的结果，只能是有条件加快速度的地区，质量和效益较高的地区争取到更高的速度，从而实现中央控制的速度在地区间作市场化调整。就是说，在中央加强宏观调控时，地方政府的发展经济的积极性则可克服宏观调控的负效应。一方面可发挥地方的潜力，在现阶段的中国，许多资源中央政府实际上是无力动员的，这就给地方政府留下了很大的资源动员空间。另一方面地方政府的行为可将中央的宏观调控措施作市场化调整，保证了更为有限的资源的配置效益。从这一意义上说，地方政府对宏观调控措施的市场化调整，能保证中央调控的质量和效益。
对中央的宏观调控措施在本地区内部作市场化调整，也是地方政府的重要职能。中央的宏观调控一般是总量控制。例如，国家在紧缩需求时会给各地区规定信贷规模控制指标，固定资产投资规模指标。这些控制指标到了地方政府那重以后，地方的作用是对这些已定的总量根据效益作结构性分配，将国家的总量控制同本地区内的结构调整结合起来。其基本的调节方法是，依据市场行情反映的结构状况，确定产业结构调整的重点，支持应该发展的项目。在结构调整目标明确后，具体应由哪些企业来承担投资项目，则交给市场调节，鼓励竞争。江苏在宏观调控时期，发展最快的是乡镇企业，而不是国有企业，就是市场调节的结果。中国市场化改革以来，多次进行宏观调控。宏观调控实际是加强计划控制，但中国的市场化改革的进程没有因此而受到影响。这应该归功子地方政府对宏观调控的市场化调整。同时，一些地方的政府充分利用中央宏观调控的机会，加快改革和发展，在市场经济区域化推进中也取得了突破性进展。四、市场经济制度建设中地方政府的制度创新人们一般认为，改革的市场化过程就是企业摆脱政府的行政约束并转而通过市场的原则来从事生产和交易的过程。在中国现实的市场化过程中，却出现了地方政府的经济作用强化的状况。这是不是有悖于市场化的一般规律呢?从中国目前所处的市场化阶段来看，不是这样。这个阶段需要一个有效的地方政府的作用。
以上我们已经分析的地方政府在不完全的计划和不完全的市场中的衔接作用，在中央宏观调控中作市场化调整中的作用，都已表明地方政府已经起到了市场化改革的催化作用。市场化进程事实上是制度创新的过程。制度创新会给经济带来更多的政治、经济、社会各个方面的变数，市场会出现更多的不确定性。要想在这种不稳定、不确定的环境中较少摩擦地推进改革，就需要政府的作用。制度创新的一大难题是:政府对经济的计划管理必须减弱，但市场化改革的顺利推进又必须要有一个能有效地使产权及各种市场经济的法规强制实现的政府统治。在中国目前的国情下，这一难题的解决在很大程度上取决于地方政府在中央与地方政府、地方政府与企业之间的制度创新。首先，由于改变计划经济体制更多地是要改变中央计划经济体制，因此市场化改革本身是中央计划职能弱化的过程。在此过程中。为了减少改革的盲目性，减轻体制转轨的摩擦，需要强化地方政府的职能。其基本职能是确保计划经济体制向市场经济体制转换的顺利衔接。
其次，中国市场化改革的渐进性是通过某个地区首先试行某些改革措施来进行的，改革政策实施的有区别的地方特征，使得地方政府在市场化改革中扮演了相对独立的角色。市场经济的区域性推进依赖地方政府的创新，也依赖于改革先行地区地方政府的带头。地方政府要在中国市场化改革中成为有效的政府，作用不仅在于推动地区内的经济发展，更为重要的是要推动制度创新。根据市场经济的理论，在市场完善后，政府的经济职能应逐步弱化、地方政府要最终退出市场就必须在体制转轨阶段创建完善的市场制度。按此要求，地方政府推动的制度创新内容主要包括以下几方面:
1.市场制度的创新。针对中国目前市场制度不完善的现状，地方政府所要推动的市场制度创新涉及:建立现代企业制度;建立完善的市场体系;创造充分竞争的市场环境;完善市场定价制度;建立劳动力市场流动和市场选择的就业制度;建立有效的市场交易规则和市场竞争的规范。
2.社会机制的创新。与充分竞争追求效率的市场制度相配套，需要建立兼顾公平和保障社会稳定的社会机制。由地方政府推动的社会制度建设主要涉及:建立包括养老、医疗、失业在内的社会保障制度;建立以减轻社会摩擦为目标的地方各压力集团的利益协调机制;建立以公平为目标的收入分配的社会调节机制;建立政府官员与企业家相互沟通和监督的制度。
3.法律制度的创新。市场经济也是法制经济。在地方具有立法权的条件下，地方一方面要完善实施国家统一的市场经济法规的机制，另一方面要根据本地区市场经济的发展进程，制定地方范围的市场经济法规。不仅要对市场竞争本身作出法律规范，还要对市场竞争可能产生的外部性间题作出法律规范，保障政府维持市场竞争秩序有法可依。同时要完善市场监督和执法机制。
4.政府自身的制度创新。地方政府要承担起推动市场化改革的职能，自身也有个制度创新问题。根据现代经济理论，政府过多地介入经济过程，干预公共产品的分配，难免会产生“寻租”、机会主义等腐败行为，特别是中国目前双轨体制并存，更是为政府的腐败提供了土壤。这样，在体制转轨期，政府的制度创新就显得尤为重要。这种创新主要涉及:建立约束政府权力的制度;建立规范政府的行为的制度，以及建立防止和克服政府官员腐败的制度。现在困扰中国的一大间题是所谓的“诸侯经济”问题。保护落后，限制竞争，地区分割，重复投资等等问题同样也会阻碍市场经济的发展。这些问题的存在应归因于现行的不按规模经济和产业关联经济原则划分的地方行政结构。在这种地方行政结构中，当每一个地方政府都试图通过行政手段来建立自己的经济王国时，诸侯经济是难以避免的。
但如果按照规模经济和产业关联经济原则来界定地方政府的管辖范围，或者按此原则来推进区域经济一体化，由此产生的地方政府行为就会在很大程度上受到市场经济的控制，不讲市场经济原则的诸侯经济就不可能普遍实现。所以，中国市场经济的发展，对地方政府在制度创新上的要求，并不是给现有任何地方政府发展自己“诸侯经济”的自主权，而是要根据市场的区域分布原则来界定有效率的地方政府职能，在此基础上赋予地方政府发展经济的充分权力。最后需要强调的是，上述地方政府较强的干预经济的职能不是永恒的。这些职能是中国目前的体制转轨期的产物，随着市场经济制度的完善，地方政府的上述职能将逐步弱化。地方政府在进行制度创新的同时也将逐步否定自己的职能。
