长三角经济法制协调分析

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一、长三角法制协调的逻辑平台

要建立一种机制,或者要进行机制创新,必须有一个逻辑平台。离开了这个平台,只能造成理论上的混乱,导致实践中的困难。那么,长三角法制协调的逻辑基点或者平台是什么呢?

(一)长三角区域经济一体化

长三角地区的经济一体化,是江浙沪三地政府的基本共识,[2][3]也得到了中央有关部门的重视,[4]并在很多领域已取得了重大进展。[5][6][7][8]现在,“融入长三角”,已越来越成为长三角人的普遍认识。[9]长三角经济一体化,使得长三角经济对外形成了一种同求的社会连带关系,[14]即为了实现共同利益而结成的不可分割的团结协作关系;在内部则形成了一种分工的社会连带关系,[14]即为了实现互惠或双赢而结成的互相依赖的分工合作关系。长三角“区域经济的一体化,指称的是按照自然地域经济内在联系、商品流向、民族文化传统以及社会发展需要而形成为区域经济的联合体。区域经济一体化同时也是建立在区域分工与协作基础上,通过生产要素的区域流动,推动区域经济整体协调发展的过程。”[15]并且,人们为这种经济一体化提出了各种各样的标准,如产业一体化、基础设施一体化和市场一体化;[16]市场一体化、交通一体化、信息一体化、制度一体化、文化一体化、产业一体化、环境一体化和形态一体化;[17]基础设施和环境保护的一体化、要素市场和区域市场的一体化(包括金融、制造业、服务业、人力资源等)、产业布局与结构的一体化、经济运行和管理的一体化和法治保障一体化,[18]等。

无论人们对长三角经济一体化作何种解释,都表明了人们对长三角经济一体化的现实期待,都可以肯定长三角地区内部的经济互动与合作与外部互动和合作相比更为紧密、更具有相互依赖性。长三角经济的一体化,显然不同于统一国内市场、规范市场秩序。也就是说,统一国内市场、规范市场秩序的重点在于,打破市场壁垒、促进市场开放,打击破坏市场执行的违法犯罪、强化市场经济所必需的诚信体系。长三角经济的一体化,需要以建立国内统一市场、规范市场秩序为大环境或基础,但并不是停留在打破市场壁垒、扩大市场开放、打击破坏市场秩序行为的层面上,而是进一步谋求地区经济更为紧密的互动和合作,通过优化组合和配置实现共同发展。它不仅仅是要避免互为“敌人”,而且是要结成一个共同体而互为伙伴和成员。

(二)行政区划和利益主体不变

现在的长三角,有两种解释。一是指长江三角洲地区的两省一市,即江苏省、浙江省和上海市。二是指以上海为龙头的长江三角洲地区的无锡、宁波、舟山、苏州、扬州、杭州、绍兴、南京、南通、常州、湖州、嘉兴、镇江、泰州和台州16市。无论是哪一种解释版本,它们在现行制度框架内,都是一个相对独立的行政区域,每个省、市都有自己的管辖范围,每个省、市政府都是相应区域内的利益代表或主体。这既有行政区划的勘定,又有组织法甚至宪法上的依据。在法治前提下,这种行政区划和利益主体,不能任意改变。并且,从发展趋势上看,这种行政区划和主体,不是走向模糊,而是将进一步明晰。同时,行政区划的变革,也并不是地方政府所具有的职责范围,而是中央政府的权限范围。地方政府无论多积极,没有中央政府的决策,行政区划的改变都是不可能的。因此,以地方政府无权解决的问题为前提,以法律上不能任意改变的平台却假设为可改变为前提,来讨论长三角经济的一体化和法制的协调中地方政府所应建立的协调机制,犹如无源之水,只能陷于空谈和清议。这是一个法学上的结论。同时,通过经济学上的研究也可以得出同样的结论。“按照经济地理学和政区地理学的改革思路,即重新调整行政区划,从理论上看似乎可行,从实践的角度看却未免是脱离了当代中国政治与社会现实的纸上谈兵。众所周知,许多行政区划是历史形成的,具有相当的稳定性和刚性,不能也不应该随着经济活动的频繁变化而随意调整。同时,经济区以经济为主要标准甚至是唯一的尺度,而行政区则要考虑到综合性因素,而不能仅以经济为限。”[15]

当然,行政区划和利益主体不能任意改变,并不是说绝对不能改变或丝毫不能改变。从以往的改革来看,我们已经把原来的地区体制改为市管县体制。但是,我们应当清楚地认识到,这是为了理顺或完善我们的基本政治制度。在此前,地区尽管有党委、行政公署、检察分院和中级法院,然而却没有民意机关即本地区人民当家作主的人民代表大会。这是一个缺陷,市管县体制弥补了这一缺陷。同时,中央也曾经为解决地方建设的特殊问题而改变行政区划,如重庆市从四川省分离出来而成立直辖市。但这是以重庆市在此前已经有多年的计划单列市为基础的,利益关系的调整相对较容易。在长三角经济一体化进程中,不存在上述基本政治制度的完善问题,相反却存在对各方利益的充分尊重问题。“区域协调成功的关键是要有‘区域平等’的理念,也就是说一个地方的发展要尊重其它地方发展的意愿和特点,更不能危害其发展。”“事实上,美国大都市区协调管理的经验告诉我们,市县合并(行政区划调整)是相当困难的。”因此,“不合理的行政区划当然需要调整,但是行政区划调整决不是万能的,行政区划贵在稳定。”[19]

(三)中央和地方的职责分工

中央和地方的职责分工或分权,是政治学、法学、经济学和行政学的一个共同话题。这种分工的必要性是毋庸置疑的,所争议的焦点是中央权力的边界问题,即中央和地方的职责应如何分工问题。[20][21][22][23]这一问题并不是本项目的研究任务。我们在这里只是要指出,长三角经济的一体化和法制的协调,必须以中央和地方的职责分工为前提来讨论。无论怎么分工,中央总会有中央的职责,地方也会有地方的职责。长三角经济的一体化和相应的法制建设,有的属于中央的职责范围,有的属于地方的职责范围。属于中央职责范围的问题,如行政区划、重大基础设施建设(港口建设等)、财政体制、金融体制和考绩制度等,需要由中央对全国的情况进行分析后通盘规划,而不应纳入到长三角各地方的一体化和协调范围内来考虑。这些问题,即使在一个行政区域内,由于不是地方政府的职责,地方也是无力解决的。长三角毕竟不是一个国家或国家联盟。我们在讨论一体化和法制协调的时候,指望解决长三角范围内的所有问题,只能是不切实际的幻想。当然,这并不是要排除中央对长三角的支持。总之,我们现在所面对的事实是,长三角经济要一体化,而长三角又是互不隶属的多个行政区域,即多个行政区域间的经济一体化。同时,长三角各级政府也应当在自己的职责范围内来推进经济一体化和法制建设。这也就构成了我们讨论长三角法制协调机制的前提或逻辑平台。

二、长三角经济一体化法制协调的必要性分析

(一)统一法制满足不了长三角经济一体化的需求

“统一的法制是统一的市场体系得以形成和有效运作的根本保障。”[24]长三角经济的一体化,也需要统一法制的保障。应该说,国家统一的法制,例如《反不正当竞争法》、《环境保护法》、《商标法》、《专利法》和《水法》等统一立法,以及统一的行政执法和司法体制,为长三角经济一体化提供了基本的法制保障。但这又是远远不够的。第一,统一法制满足不了特定区域发展的需要。国家统一的法制,所提供的是统一的国内市场和良好的市场秩序。它立足于全国,既要考虑东南沿海地区率先实现现代化,又要考虑到西部开发和东北老工业基地的振兴;既要考虑城市功能的提升,又要考虑解决“三农”问题等等,而不是为某个特定区域、针对特殊情况而设计的。长三角经济的一体化,还需要有更优越的小环境或法制平台,即针对长三角作为一个正在崛起的世界性城市群,经济发展已经在一个比较高的起点上,如何通过法制建设来保证长三角进一步克服内耗、优化组合,实现共同发展和繁荣。这个更为优越的法制环境,不能指望国家制定统一的区域经济合作法来提供,[25]只能由地方立法和地方法制来营造和安排。第二,统一法制满足不了经济一体化的需要。国家为维护市场秩序所建立的法制,更多地表现为预防性质,即不得逾越某种边界,以及对违反者的惩戒。因此,这种法制的重点在于司法制度和行政处罚制度,具有事后追究性。但是,长三角经济的一体化,却要求建立一种积极促进经济互动、加强紧密合作的法制,一种具有实现协调和安排功能的法制。例如,对长三角房地产市场价格的同步平抑和调控,对高速公路一体化的规划、统一收费及其规费在不同行政区域的分配,对环境、人才和旅游资源的共享等等,国家并无统一的法律制度,更没有专门为长三角地区提供这样的法律制度,需要由地方国家机关自己来建设。

(二)法制协调成为长三角地区的必然选择

长三角经济要一体化,行政区域和利益主体不能改变,国家统一的法制却满足不了长三角经济一体化的需求,但又必须有法制的保障。这样,法制建设的任务,也就只能由各独立的行政区域国家机关来分别完成,各自去实现。根据宪法和法律的规定,江浙沪两省一市的国家权力机关具有地方立法权,两省一市的人民政府具有规章制定权。无锡、宁波、苏州、杭州和南京作为较大市,其人民代表大会及其常务委员会也具有地方立法权,其人民政府具有规章制定权。它们通过地方立法或制定规章,可以弥补国家法律的不足,进一步健全和完善法制。然而,任何一个行政区域的地方性法规和规章都只能在本行政区域内发生作用,各地方所进行的法制建设都有区域边界,而不能作用于其他行政区域。因此,这种分别建设的法制,就不可能是一个统一的法制,而是多个法制。同时,国家统一的法律也要有各地的国家机关来实施。如果长三角是16个城市,则实施法律的有16个市的国家机关;如果长三角是指江浙沪两省一市,则实施法律的就有两省一市的国家机关。每个国家机关也只能在本行政区域内,来贯彻执行法律。除了中央国家机关外,在它们之上没有一个统一实施法律的国家机关;在它们中间,也没有一个国家机关可以凌驾于其它国家机关之上来实施法律。因此,统一法律的实施也是各自、分别进行的。总之,地方法制建设和统一法律实施的主体,都是多个而不是一个。对多区域、多主体的法制建设和法律实施活动,要实现一个共同的目标,只能靠协调。对多区域、多主体的法制建设和法律实施活动,要实现经济的一体化,也必须予以协调。

第一,如果各行政区域内的国家机关也可以看作是一个经济学上的“理性人”,那么尽管他们都认识到共同体的利益同一于各成员的共同利益但由于该共同利益并不同一于各成员的自我利益,[26]对地方法制建设和统一法律在本地区的实施往往会采取以追求自身利益最大化为目的的机会主义行为。这种行为虽然符合法律却不符合经济一体化的要求,无法运用统一法律来予以节制而只能通过协调来加以避免。

第二,一体化和合作,对每个成员来说都有一种责任或约束。“共同体的每个成员所负有的一项义务就是使共同体的利益优先于他的自我利益,不论两者在什么时候发生冲突都一样。……这就是社会责任原则。作为共同体的成员,一个人对他的伙伴成员负有责任,他不仅要使共同体的利益优先于他个人的自我利益,而且要竭尽所能做一切有助于增进共同利益的事。……社会责任并不要求人们放弃对个人自我利益的追求。但他们必须用与共同体利益相一致的方式去追求。”[26]这在近代被认为有损个性自由和人格自尊,[27]即使在现代毕竟也意味着容忍和妥协。事实上也确实如此。如同经济“全球化进程在很多方面都制约了国家权力”一样,①长三角经济的一体化也构成了对行政独立性的一定限制。在成员之间而非上下级之间的容忍和限制必须基于自愿而不能出于强制,如何妥协和限制也必须有一种制度安排,也需要法制协调。

第三,合作“不仅意味着不得互相损害,而且意味着互相提供帮助和支持。”[26]经济的全球化,就要求“一国将不能继续排他地制定和颁布政策,而必须日益广泛地与他国和私人组织合作、协商和相互配合,以实现其目标。”①同样,长三角经济的一体化,也需要一种积极促进性、事先安排性的法制。这一法制建设的重任,将更多地落在权力具有主动性的行政机关的肩上。然而,随意性是行政的天性,[28]“政绩合法性”导致地方官员的区域性和短期行为。[15]这就更需要通过协调来约束地方政府规章的制定和行政执法(法的实施)活动。

总之,为了适应长三角经济一体化的需要,地方法制建设和法律实施活动只能靠协调,也必须予以协调。

三、长三角法制协调机制的已有探索

(一)长三角法制协调机制的实践探索

一般说来,法制协调在任何情况下都是存在和必要的。这是因为,对一部统一的法律,不同的主体基于其自身的地位、观念和利益等,会有不同的理解,或作出不同的选择。例如,矿产资源部门和水行政主管部门对地下热水的管理权,[29]邮政部门和交通运输部门对邮车运输大宗床垫的管理权,[30]都会发生争议,也都需要协调。对中央的立法,某个地方政府也会有不同的认识和做法,如上海所实行的车牌拍卖,就与其他省市的做法不同,同样需要协调。只有加强法律实施行为的协调,才能实现统一立法的目的,才能保证法制的统一。然而,这种协调的前提是,共同体已经存在;实现法制协调的机制,是以上下级隶属关系和领导监督权为核心的国家权力机制,包括行政机制、法律解释机制和司法机制,[31]以及由《立法法》所确立的法律、法规和规章审查机制。通过这些机制,我们所要达到的目标,是法制的统一即一个法制体系。其实,上述协调机制是一种纠纷或冲突解决机制,具有事后性。这些协调机制对长三角法制的协调一致,也是有意义的,但却是不充分的。

长三角经济的一体化,事后冲突解决机制只能作为一种必要补充,更重要的是需要一种事先进行协调、避免冲突发生的法律机制。通过近几年的实践和探索,目前长三角的法制协调机制主要有以下两种,即行政协议制度②和磋商沟通制度。行政契约制度,在长三角的经济一体化和法制协调中具有重要地位。它的缔结主体,是长三角地区的行政机关,即省、市人民政府或职能部门,是一种对等性行政契约;缔结形式是行政首长联席会议,包括长三角16市的市长联席会议、经协委(办)主任联席会议和职能部门行政首长联席会议。③长三角的行政契约包括两个层次,即长三角16市人民政府之间的行政契约和江浙沪两省一市及16市有关职能部门之间的行政契约,具体形式表现为“宣言”、意见(向)书或“协议”,如《长江三角洲旅游城市合作宣言》、[8]《关于以筹办“世博会”为契机,加快长江三角洲城市联动发展的意见》、[32]《关于开展人事争议仲裁业务协助和工作交流的协议》和《关于三地引进国外智力资源共享的协议》,[33]等。长三角行政协议在内容上充分体现了求同存异和互信互让,只载明近期能够实现的一体化事项,所达成的共识,往往是一种努力的方向和所需要采取的措施。

行政契约制度以尊重各方意愿为前提而达成共识,对长三角经济的一体化和法制的协调起到了很好的作用,已成为其他区域法制协调的榜样。[34][35]但是,在我国这种制度本身还没有法律化,因而在长三角的实践中也会存在这样那样的问题,如责任条款缺失和效力不明确等,因而其作用的进一步发挥也就受到了限制。[36][37][38]长三角地区的磋商机制,是指两省一市常务副省(市)长之间直接进行磋商和对话从而达成共识的法制协调机制。2001年5月,这一机制在杭州得到启动,会议专门探讨了在产业转移、结构调整和区域性基础设施建设等方面的合作;2002年4月,第二次磋商会议又在江苏扬州召开,江浙沪三省市的常务副省(市)长之间的磋商机制初步形成。这是长三角地区最高级别的法制协调机制。[39]长三角地区的沟通制度,是指各地区国家机关之间互通信息,各成员方基于经济一体化的共同目的,自觉、积极地实现联动或采取一致措施的法律协调机制。这一机制的典型实例,是对房地产价格的平抑。

上海自申博成功以来,房地产价格一路飙升。为此,上海拟修改《上海市房地产登记条例》以遏制短期投机炒房行为,平抑房价。长三角“三小时城市圈”的规划及其实施,使得上海房地产价格必然影响到长三角其他城市。基于上海的做法及所通报的信息,南京、杭州、苏州和宁波等市也相继纷纷采取一致措施,对房地产市场起到了有效调控作用。[40]这种协调机制的有效性,完全有赖于成员方对共同体的责任感和自觉性。除了上述两种协调机制以外,最近还出现了中央国家机关直接协调长三角经济发展的实例,即交通部牵头制定了《长江三角洲地区现代化公路水路交通规划纲要》。该纲要打破了区域、体制、行业界限,进行跨省市的资源整合,强调与周边地区的衔接;公路水路协调,同时综合考虑航空、铁路网络体系;注重提升服务水平和现代化管理。[41]中央国家机关法制协调,对整个长三角地区的省市都具有法律约束力,但在实践中,这种法律机制被启动的可能性和概率是很小的。

(二)长三角法制协调机制的理论方案

由于现有法制协调机制对实现长三角经济一体化所具有的局限性,学者对推进长三角经济一体化的期待和参与积极性,也许还有学者对长三角经济一体化所抱的过于高涨的热情,理论界不满足于现有的法制协调机制,纷纷提出了自己的理论方案。应该指出的是,法学界专门对长三角法制协调机制的讨论极少,几乎还没有提出过一个完整的方案。相反,经济学界、管理学界在积极探索经济一体化的实现机制时,一些主张政府主导型的学者却无意中提出了法制协调机制方案。由于主张者专业的局限性,从法学的角度来看,我们有必要进行一番梳理和概括。通过梳理和概括,可以发现,各种各样的方案无非就是两类,即拘束型和协调型。所谓拘束型方案,是指旨在建立对长三角各行政区域内利益主体的行为都具有法律拘束力的法制统一方案。这类方案又有两种:其一,以经济区来统一现行行政区划,并以此为基础建立统一的行政和司法机构,对长三角各行政区域的经济和社会发展进行有法律拘束力的规划和规制。[42]

也有的从扩大上海的发展空间出发,主张把江苏省和浙江省的部分城市划归上海市。其二,在现行行政区域不变的前提下,建立跨行政区域的管理机构“长江三角洲经济管理局”等,以实现对各区域经济和社会发展的具有法律拘束力的规划和规制。[8][37][38][43]对该机构的性质,有的认为应该是国务院主管全国各区域协调的一个部门,有的则认为应该是为长三角特设的一个机构。④多数认为,该管理机构应享有决策和规划权。但有的则进一步认为,该管理机构应享有立法权、行政权和司法权,并下设有关专业或综合职能管理机构,如区域规划与产业协调委员会、重大基础设施开发管理委员会、上海国际航运中心管理委员会、太湖流域环境保护与治理委员会等。[15]有的还认为,应在长三角地区设立大区法院,“以直接受理和审判区际法院管辖的跨区争议案件”。[25]第二种方案实际上也是一种以统一行政区域为前提的,只不过是一种变相的统一,即在原省、市行政区划的基础之上增加一级而已。

拘束型方案的依据,都是实现长三角经济一体化的实际需要和欧盟的经验、美国和加拿大区域管理机构的经验。协调性方案,是指在充分尊重长三角各成员方意愿和平等对待各方利益的基础上,对各区域内法制建设予以协调一致的方案。刘兆德等学者明确指出:“采取比较柔性的‘协商’协调机制,通过‘自主参与、集体协商、懂得妥协、共同承诺’的方式,对长江三角洲地区的发展进行‘软约束’,这应该是市场经济条件下解决区域协调、区域一体化发展的主要途径。其初级形式可以采取就某一问题进行专题性的协调,将区域协调职能赋予相应的部门,由该部门牵头,会同下一层级政府的对应部门共同履行协调职能。在各方分歧较大、协商失效时,上一级政府拥有裁决权。综合性的区域协调职能可以放在综合管理部门,专业性的区域协调职能则纳入专业管理部门,专业协调服从于综合协调。”[19]不少学者、官员都认为,经济的一体化不应该由政府来协调,政府的职责是协调法制事务,创造一个良好的法制环境,政府所设立的协调机构只能就法制问题向政府提供建议。[44][45]

我们认为,拘束型方案是一种以行政的统一来实现经济的一体化的方案,是一种谋求建立一个统一法制体系的方案,而不是对多个法制进行协调的方案。对此,有的学者曾一针见血地指出,对多个行政区域间的经济一体化,“人们总是习惯于计划经济体制下的传统思路,改变行政区划,这是一种比较刚性的‘行政性’协调机制,似乎只有在行政上一体化才能经济上一体化,不同的行政单元就谈不到一起。”[19]这种观念在我国确实根深蒂固,即使持反对或批评意见的学者最终仍不知不觉地陷入自己所批评、反对的观念泥塘中去。例如,陈剩勇等学者是反对改变现行行政区划的,但所提的协调机制却是第二种拘束型方案,仍然是一种变相的行政区划论。[15]其实,区域经济的一体化,不仅有欧盟模式,还有东盟模式。经济全球化,也不可能要把联合国建成超国家的全球性国家。联合国仍然只能是全球经济合作的一个框架。同时,一国内部的区域经济一体化,也不同于国家间的区域经济一体化,不具有可比性。

它受制于中央政府,受国家统一法制的约束。反过来说,长三角经济一体化如果以改变行政区划为前提,建立起统一的国家管理机构,那么所要进行的法制协调也就不过是一般意义上的统一法制的协调。也就是说,法制协调只不过是一个需要引起重视和解决的问题,但已经有现成的协调机制,而不需要新的机制或机制创新。并且,上述方案都存在民意机构级人民代表大会的缺失问题。如果我们真的按拘束型方案建立起体制和法制,则无论是否设立民意机构,我们的宪法、组织法以及其他相关法律,乃至整个国家体制,都需要作重大调整和改革,成本和代价将是非常巨大的。至于产业雷同和重复建设等问题,有的不属于政府的权力解决的范围,有的不属于地方决策而属于中央决策的范围,而即使在同一行政区域内这种现象也是难以完全避免的。⑤因此,拘束型方案并不可取,我们只能选择协调型方案。“我们更需要的可能不是建立一个跨省协调机构,而是需要通过两省一市政府之间经常性的协商。”[44]

四、长三角法制协调机制的强化和完善

我们认为,在现行行政区划和地方权限的基础上,目前的行政契约制度和磋商沟通制度,是长三角经济一体化和法制协调的明智选择,所要努力的是如何进一步强化和完善问题。对此,我们提出以下对策和建议:

(一)强化和完善行政契约制度

行政契约是20世纪中期,以服务与合作为理念发展起来的一种新的行政作用模式,在已经制定行政程序法的大陆法系国家,都已有明确具体规定。在我国,行政程序法还处于草拟阶段,到正式出台还需要比较长的时间。作为一种过渡,最高法院正拟草这方面的司法解释。因此,如何强化和完善行政契约制度,在我国目前并无相应的法律依据,只能就现实问题和理论原理加以讨论。行政契约的内容,应当具体明确。从现在的各种宣言、协议和意见书来看,长三角地区所缔结的行政契约内容过于原则,很多只是一种意向或认识,各方事后应采取的具体措施不多,因而契约的履行就很难得到保证。同时,内容不得违反有关法律规范的规定。现在应引起重视的问题是,政府在促进长三角经济一体化发展的进程中,应当意识到自己的权力是有限的,不能对市场越俎代庖。[46][47]因此,在行政契约中,就不应当约定属于市场调节的事项。否则,就违反了有关法律规范的规定,并且行政契约也就不成为行政契约而成为共同行政行为了。契约的履行,是实现法制协调的过程。成员方拒不履行契约义务的,或者履行义务时违反契约约定的,属于违约。当然,如果缔约方已经履行了义务,只是由于所在市人民代表大会或其常务委员会未能予以通过,则不属于违约。

成员方违约的,应承担违约责任。这是行政契约的必要条款,规定和完善违约责任也是强化行政契约约束力的重要举措。但是,我们在长三角的各种协议和意见书中,却找不到有关违约责任的规定,需要在今后完善和强化。不过,行政契约作为一种公法契约区别于私法契约,长三角地区的行政契约作为一种对等性行政契约也区别于不对等行政契约,这就要求对违约责任的具体形式必须有所选择。总的说来,这种违约责任的具体形式不应当是一种严格意义上的制裁,而应当是某种合作的停止、某种优惠的取消。也就是说,违约方因为不履行义务而不能享受其权利。例如,对于违反“长三角食用农产品标准化互认(合作)协议”的成员方,应规定:其他成员可以一致予以警告,仍不改正的,有权取消检测互认、标志和标签互认等责任形式。这种责任形式的间接作用效果,就是违约方被集体所孤立。协同学告诉我们,孤立是人们所害怕的。“社会性使人们害怕孤立,希望得到尊重和喜爱。”“只有假定了人们对孤立的极端恐惧时,我们才能解释人类为什么至少在集体中能取得伟大成就。”⑥因此,孤立也可以说是一种间接的制裁方式。不对等行政契约,对当事人具有拘束力,并具有强制执行和获得司法保护的法律效力。

对等性行政契约也具有拘束力,可以拘束各成员方的行为,任何一方成员不得随意解除或终止该行政契约,最多只能退出该行政契约。对等性行政契约的约束力,主要就是这种成员基于对共同体的责任和有诺必践原则所产生的自我拘束力。从理论上说,对等性行政契约也可以具有强制执行力,但不应获得司法保护的效力。从实际效果看,长三角地区的合作也不应闹到需要强制执行和通过司法程序来解决的地步。当然,对等性行政契约的拘束力,也并非毫无强制性。这种强制性除了体现为违约责任外,还体现为成员方内部的民意压力机制。那就是,如果成员方不履行契约义务,成员内部的公众是可以通过人民代表大会的质询和罢免等机制来强制的;如果缔约方是某一主管部门,则可以由本级人民政府迫使其履行义务,等等。

(二)加强地方立法和地方规章的制定和清理

对长三角经济一体化进程中的重要事项,应通过地方立法和制定规章来加以保障。当然,各省市的地方性法规和规章,应当保持一致。为了保证这种一致性,有关议案可以根据所缔结的行政契约、磋商结果、所沟通的信息或者咨询论证报告来拟定和提出。长三角16市并非都具有地方立法权和规章制定权,只有上海、无锡、宁波、苏州、杭州和南京6市才具有这项权力。为此,我们建议对于需要制定为地方性法规和规章的,可以由江苏制定只适用于属于长三角城市圈的城市(无锡、苏州、扬州、南京、南通、常州、镇江和泰州)的地方性法规和规章,由浙江省制定同样只适用于属于长三角城市圈的城市(台州、宁波、舟山、杭州、绍兴、湖州和嘉兴)的地方性法规和规章。一个法规或规章只适用于该行政区域的部分地区,在法理上是允许的,在我国的立法实践中也是有先例的。⑦同时,长三角两省一市及有立法权的各较大市,应按经济一体化和法制协调的要求,对以往的地方性法规和规章进行一次认真的清理,对不符合要求的依法予以废止或修改。在根据国家法律和行政法规清理本地方的法规和规章时,各地也应保持经常性的沟通,以便采取一致的行动,保证法制的协调。例如,上海为贯彻实施《行政许可法》,取消了101个行政审批项目。[48]上海方在拟取消和正式公布取消时,都应当及时通报给其他成员方,以便其他成员方作出相应的安排和清理。

(三)推进和扩大公众参与

长三角的经济一体化和法制协调,不仅仅是政府的事,更是长三角人大家的事。凡涉及大家的事都应让大家知道和参与,这是一个宪政原则。长三角各地政府,不能一厢情愿地推行经济一体化,在哪些方面、什么时候推行一体化,都应充分尊重民意。因此,行政契约的缔结,相关法规和规章的制定,有关重大措施的出台,都应事先公布方案,让大家充分了解,并应通过座谈会、论证会等形式广泛听取各界民众的意见,也可以根据《立法法》和《规章制定程序条例》的规定采取听证会的形式听取意见。其中,某些重大行政契约的缔结,还应根据宪法和地方组织法的规定,分别报经同级人大常委会批准。对那些约定某些事项需在契约生效后由人大制定为地方性法规的行政契约,更应报经同级人大常委会批准。

(四)加强和重视咨询评估工作

基于协调一致的目的,缔结行政契约,制定地方性法规和规章,以及采取重大行政措施,都需要有一个全面、综合考虑长三角各方利益和需要的方案。民间提出的一体化建议,也不必直接摆到有关政府部门的案头,可以先由某个组织整理、加工、审查、平衡或具体化。因此,我们有必要建立一个咨询评估机构来负责这项工作,如长三角一体化咨询评估中心等。该组织在性质上,宜确定为民间组织或公益事业法人。它的业务可以包括下列各项:

第一,接受各类联席会议办事机构和行业组织等的委托,拟定有关行政契约、地方性法规、规章或重大行政措施的建议案,向委托方报告。我们之所以称之为建议案,是因为立法动议和草案,以及行政措施草案,依法只能由法定主体提出,而不能由一个民间组织来提出。对行政契约的提议,现行法律上虽无规定,但从理论上说也应当有缔结主体来提出。该建议案经有关联席会议采纳、通过后,供各方作为拟定法规和规章草案的模范蓝本。

第二,接受各类联席会议办事机构或行业组织的委托,对特定类别的法制协调或实施效果进行科学评估,并向委托方提出评估报告。

第三,受理行业组织等提出的民间方案,并进行技术性处理和合理性、合法性评价,报有关联席会议办事机构。该组织不得拒绝受理,也不得拒绝报送,因为它仅仅是一个咨询评估的服务性机构,而不是一个权力机构。

第四,接受成员方或民间组织等公众关于某成员方违反行政契约的指控,开展调查研究,提出评价意见,报送联席会议办事机构。

第五,就有关长三角法制协调事项,自主开展独立研究。在上述思路中,我们之所以考虑该组织接受行业组织等公众的委托,是基于这样的认识:长三角经济一体化和法制协调的启动权,不应当为政府所垄断,而也应当为公众所拥有。当然,委托方应当向该组织支付项目咨询论证费用。

总之,本文认为,长三角的经济一体化需要法制的保障。要建立适应长三角经济一体化的法制平台,统一的法制是理想的,但要么是不现实的,要么就是不充分的。我们必须以长三角经济一体化,行政区划和利益主体不变,以及中央和地方的职责分工为前提,在国家统一法制的基础上谋求多元法制的协调。协调多元法制的机制,是现行的行政契约制度和磋商沟通机制。不断强化和完善这些机制,充分发挥其功能,是进一步推进长三角经济一体化的必然选择。