农村集体经济理论与政策问题

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一、关于合作经济认识的两个理论误区

发展农民的合作经济组织,已越来越成为人们的共识。然而,至今,对合作经济这样一个重大的理论问题在认识上仍然存在着很多“误区”。(一)第一个误区:把合作经济与集体经济简单地等同起来。长期以来,一种流行的观点认为,合作经济与集体经济的所指是一致的,合作经济就是集体经济,两者并无二致。在我们党和国家的政策语汇中,合作经济和集体经济始终同属一个概念,二者一直是互相替换使用的。1954年的《宪法》明确指出:“合作社经济是劳动群众集体所有制的社会主义经济,或者是劳动群众部分集体所有制的半社会主义经济”。在这以后修改的《宪法》,即1975年、1978年、1982年的《宪法》中,也都把合作经济称为集体所有制经济。许多人把合作经济与集体经济等同起来,他们的主要论据也大多来自我国农业合作化以来党和政府有关文件和法规中的表述。其实,合作经济与集体经济是内部构造具有实质区别的两个范畴。合作经济的本质是交易的联合,它承认私人产权;而传统集体经济的本质特征是财产的合并,它否认私人产权。马克思主义的经典作家曾使用过“集体所有制”这个概念。例如,马克思在1874～1875年初所写的《巴枯宁〈国家制度和无政府状态〉一书摘要》中,在驳斥巴枯宁编造的无产阶级在建立了自己的政权后要对农民实行奴役的谬论时说,那时无产阶级将以政府的身份采取措施,直接改善农民的状况,从而把他们吸引到革命方面来,“这些措施,一开始就应当促进土地私有制向集体所有制的过渡,让农民自己通过经济的道路来实现这种过渡;但是不能采取得罪农民的措施,例如宣布废除继承权或废除农民所有权。”①

马克思在这里提出的集体所有制,实质上是保留了“农民所有权”的,其涵义与后来在前苏联和我国所出现的集体所制是有重大区别的。列宁试图利用俄国特殊的社会条件全面推行一切生产资料公有、统一劳动、统一经营、统一分配的集体经济制度,但没有取得预期的结果,加上战争造成的破坏,被迫实行“退却”,其中实行新的合作社制度是一个重要内容。按照列宁的思想,在新的条件下,合作社不仅不去触动农民的私人财产权,甚至不去触及农民的私人生产和占有形式,而是在这个基础上建立专门做买卖的合作社,并借助于它,使分散的小农同集中的社会主义大工业联系起来。②集体所有制经济形成系统的理论,并变成全面的实践,是与斯大林联系在一起的。斯大林肯定社会主义阶段不可能立即建立起单一全社会公有制,在许多场合只能建立局部小范围内劳动群众的公有制。他把这种局部范围内劳动者公有制称之为集体所有制,给集体所有制概念赋于了特定的含义。依据这一理论,前苏联发动了集体化运动。所谓集体化,一是生产资料集体所有;二是生产资料共同占有、使用基础上的生产集中。它既包括了农业社会主义改造所要达到的目标,又包括了将小农纳入社会化大生产的目标,是社会主义合作化运动追求的唯一模式。

集体化在苏联的表现是在农业中全面建立了集体农庄。从历史上来看,中国农村财产制度的基本特点是私人所有制。新中国成立后,我国在农业社会主义改造初期,通过初级农业生产合作社这种形式,建立了私人所有、合作社占有的农村财产制度。在这种财产制度下,农民对土地、农具和其他生产资料的私人所有权是非常明确的,并且,农民据此可以从合社得到相应的股金收入。由于初级社规模较小,并且入社后继续保留农民的私人财产,因而,这种组织形式在当时受到了多数农民的拥护。如果当时将这种组织形式长期稳定下来,逐渐加以完善,是有利于保护和促进农村生产力发展的。然而,由于受前苏联集体农庄的影响,在初级社建立后不久,就急于全面向高级社过渡。高级社是我国传统集体经济的最初形态,其基本特征是:社员私有的土地、耕畜、大型农具等主要生产资料转化为无差别的集体所有,取消土地报酬,完全实行按劳分配(实际上是按工分配)。

它是1956年底在初级社的基础上普遍建立起来的。1958年,高级社又发展为,其生产资料实行单一的公社所有制。1962年又实行“三级所有,队为基础”的制度,实行了以生产队集体所有为基础的三级集体所有制度。这种集体经济制度一直延续到农村改革以前。在这种传统的集体经济制度下,农村集体财产的所有权和使用权是统一在一起的,农户不仅不是一个独立的财产主体,也不是一个独立的经营主体。农民既丧失了私人财产权,也丧失了独立经营权。实践证明,传统的集体经济制度在经济上没有合理性。因为,①经济组织的效率来自规模经济和专业化分工,在当时中国人多地少、土地资源紧张、农业生产技术落后的背景下,集体生产方式没有任何优势可言;②农业生产是一个生物学过程,离不开自然环境,生产的季节性和分散性造成集体经济组织内部对生产成员监督困难,社员出工不出力的现象更容易发生;③分配上的平均主义和国家下达过重的计划任务破坏了集体经济组织内部的激励机制;④社员退社和入社的自由被取消,既不利于农民利益的保护,也不利于组织内部的民主管理和监督。所以,传统的集体经济虽然为工业化提供了资本积累,但付出的代价也极为高昂。

它压制了农民生产积极性,造成农业生产效率长期低下,最终使工业化成了无源之水,整个国民经济长期处于停滞状态,已经到了崩溃的边缘。到1978年,农村大约有2.5人吃不饱肚子。事实证明,传统的集体经济只是一种乌托邦式的幻想。70年代末发源于极端贫困地区、80年代初迅速覆盖全国的以包干到户为主要形式的农村第一步改革,就其内容来讲,主要是传统集体经济内部经营形式的变革,即在坚持土地集体所有的前提下,由原来高度集中的统一经营方式,逐步改革为以农户家庭分散经营为主的经营方式,逐渐赋予农户相对独立的自主经营的权利。大包干以后,由于农户具有了积累的功能,虽然集体所有的产权制度没有发生变化,但农民逐渐在集体的公地上不断地积累起私有的财产。农村第一步改革的意义绝不仅限于赋予了农民相对独立的经营权利,它的更深层的意义在于使得农户逐渐成为一个相对独立的财产主体,从而初步塑造了农村财产主体多元化的格局。自1982年第一个中央1号文件以来,历次1号文件均用不同的政策语言对大包干形成的新的体制特征做过描述,直到1986年中央1号文件,则第一次正式提出了“统一经营与分散经营相结合的双层经营体制”这一说法。

中央的有关政策性文件把它界定为“家庭分散经营与集体统一经营的有机结合。”生产服务、管理协调、资产积累和资源开发四项基本职能,被界定为统一经营的内容。“双层经营”这种提法有它的不严谨之处,甚至在当时很有可能是一个妥协性的提法。自从使用这种提法后,对这个概念是否科学和准确的争议就没有停止过。少数人认为双层经营即是集体一层,个体农户一层。许多人认为农村双层经营体制是指在家庭承包制下农民的家庭承包经营和统一的社会化服务两个层次的结合。在农村经济向商品化、现代化转变的大背景下,农民的各种经营活动早已经突破了原来的界限,向更广阔的领域扩展。适应这种变化,拓展双层经营体制的内涵,把它界定为“家庭的分散经营与社会化服务组织的统一经营的有机结合”,可能更符合实际。不管对“双层经营”这种提法有什么分歧,“土地集体所有,农户承包经营”作为改革后新的经营体制的基本特征是没有争议的。

“土地集体所有,农户承包经营”事实上是农村集体经济的一种新的形式。在这种新体制下,农民获得了生产经营的自主权,农民积累起了私人的财产,虽然集体经济不像过去那么“纯”了,但它符合中国的实际,更符合广大农民的意愿。正是因为找到了这样一种实现形式,才使集体经济获得了新生,才给集体经济注入了活力,才提高了集体经济的效率。这种新的体制既不是过去的集体所有制,也不同于单纯的农民所有制,而是在保持土地公有权不变的条件下,承认并保留农民生产资料所有权。它是一种不完全的生产资料私有制和不完全的公有制相结合而形成的混合所有制。合作经济是一个全球性的概念和实践。1844年,世界上第一个合作社——英国罗虚代尔公平先锋社成立,提出了著名的“罗虚代尔合作原则”,成为后来公认的合作原则蓝本。在过去一个半世纪,虽然各国合作运动的背景不同,并形成了一些不同的合作学派,但世界各国在合作运动中所遵循一些基本原则则是相同的。国际合作社联盟1966年曾提出六条原则作为国际合作社运动的指南。这些原则得到各国的普遍认可①。它们是:①入社自由。任何人只要能从合作社的服务中获益并履行社员的义务、承担社员的责任,都可入社,不得有任何人为的限制及社会、政治和宗教上的歧视。②民主管理。合作社在决策上实行一人一票制,合作社成员有平等的投票权。③资本报酬适度。股金只能获得利息,不能分红,股金的利率必须受到严格的限制,不能超过市面上通行的普通利率。④盈余返还。合作社的盈余除了一部分用于合作社的发展和公共服务事业外,一部分要按社员与合作社的交易额的比例返还给社员。⑤

合作社的教育。合作社应对其成员、雇员及一般公众提供教育,使他们了解合作社在经济及民主方面的原则和活动方式。⑥合作社之间应加强合作。国际上的合作社可分为股份制合作社和非股份制合作社两种类型。股份制合作社是兼融传统合作社的基本原则及股份公司的某些机制而建立起来的一种经济组织,是对经典意义上的合作社的继承和发展。股份制合作社就其本质来讲,仍属合作经济的一个亚种,它同股份公司还存在一些明显的区别①:①股份公司对股份购买和购买额没有限制,而股份合作社对股份购买者和购买额都有所限制;②股份公司对股份分红没有限制,而股份合作社的股份分红比例要受到限制;③股份公司的股份可以自由转让,而股份合作社中这种转让受到限制;④股份公司以股定权,实行一股一票,股份合作社基本上仍是一人一票制;⑤股份公司中的所有者、经营者往往是分离的,而在股份合作社中则是统一的。为适应外部经济环境的变化,合作社内部制度安排的灵活性越来越大。以美国为例,美国农业部在定义农民合作社时,使用的四个主要标准是:①合作社必须是由使用者拥有的组织;②合作社在决策上实行一人一票制,年股份分红一般不应超过8%;③与非成员的业务不能超过与合作社成员的业务量;④合作社应按惠顾额向成员返还利润。为了适应与私人公司进行竞争的需要,一些合作社开始逐渐突破这些规定。例如,美国最大的合作社农地产业(FarmlandIndustry)1990年前实行一人一票制,其1400个基层合作社每个只有一票权。为了吸引基层合作社更多地参与到农地产业的经营中来,从1990年开始取消了“一人一票”制,开始根据每个合作社的惠顾额来确定每个合作社的投票份额。由于近10年来美国农场和合作社的数目在逐渐减少,规模却不断扩大,为了拓展业务范围,合作社与非成员的业务在稳步扩大。

农地产业目前与其成员的业务占2/3,而与非成员的业务占到了1/3。根据联邦政府规定,合作社与其成员之间贸易的业务免交所得税,而与非成员的业务要交纳所得税。像美国“收获联盟”这样的合作社,其组织方式更为灵活。任何农民只要与“收获联盟”做生意,即可成为“收获联盟”的成员,不需要交纳任何费用,也不需要向合作社投资入股。总的来看,传统的以自我服务为主的合作社,适应市场竞争不断加剧的压力,正在转向以开放型的经营服务为主,甚至逐步走向企业化、股份化。其主要表现是:合作社独立经营的倾向增强,一些合作社把本应返还给社员的收益截留下来,用以扩大资本;合作社逐渐与私人资本、垄断资本融合,购买私人企业、垄断企业的股票,或者对公司直接投资;合作社在某些适当的领域里采用股份公司的组织形式②。尽管世界各国合作社发展的实践正在突破传统合作社的一些公认原则,但合作社作为一种经济组织形式,其内在的制度结构与现代公司企业相比仍有着本质的区别。按照科斯等人的观点,所谓企业,是指这样一种制度,即人们以自愿谈判和自由交易的方式与别人达到合约安排,把若干资源的支配权委托给一个权威去行使。公司的股份制其本质特征是建立在利润意识基础上的资本联合。资本量是股份制的核心,不同的资本所有者联合的目的是追求资本盈利的最大化,而盈余的分配也取决于资本量的多寡。

合作社制度的本质特征是建立在合作意识基础上的交易的联合③。在合作社内部,起决定作用的并不是成员在合作社中的股金多少。合作社内部的制度安排排斥资本成为营运的主导力量,例如,合作社除了限制认股额外,对股金报酬——股息亦采取限制措施,多数情况下以定期存款利润作为上限。这就使得合作社的股金不具盈利性。在合作社中,起决定作用的是交易。合作社因社员交易而设立,其主要功能是为社员提供交易上的必要服务。交易额愈多,社员利用合作社的需要愈强,合作社就益发有其存在的价值。合作社的盈余,除了一小部分留作公共积累外,大部分要根据社员与合作社发生的交易额的多少进行分配。由于合作社的内部制度建立在交易的基础上,可以说,合作社作为一种经济组织方式,其本质特征就是交易的联合。而在我国,长期以来,理论界颇为流行的观点认为,合作经济是劳动者的联合,是劳动者自愿联合起来,共同占有生产资料,共同劳动,按劳分配的经济形式。

这实际上是把合作经济与集体经济等同了起来。事实上它们是两个反映不同本质内容的概念。集体经济是一种集体无差别占有生产资料的经济形式;而合作经济是承认其成员对生产资料占有的差别的。而且,在大多数类型的合作社中,盈余的分配并不是按劳分配,而是按社员的交易额返还给社员。中国合作化运动的最大失误就在于混淆了合作经济与集体经济的本质区别,把合作化运动的目标放在了加速集体化上。农民至今仍“谈合变色”,就源于此。用集体化代替合作化,也从根本上违背了马克思主义经典作家的合作制学说。马克思主义经典作家的合作制理论,主要不是解决私有制问题,而是解决改造小农问题。马克思主义经典作家都主张在引导农民发展合作制过程中,要充分尊重农民的财产权,并严格遵守自愿原则。恩格斯在其著名的《法德农民问题》中,系统地阐述了马克思主义关于合作制的理论。他说:“那么我们对待小农的态度是怎样的呢?在我们夺得国家权力的那一天,我们应该怎样对待他们呢?”“当我们掌握了国家权力的时候,我们绝不会用暴力去剥夺小农(不论有无报偿,都是一样),像我们将不得不如此对待大土地占有者那样。我们对于小农的任务,首先是把他们的私人生产和私人占有变为合作社的生产和占有,但不是采用暴力,而是通过示范和为此提供社会帮助”①。恩格斯所推崇的丹麦社会党人所计划的合作社形式就是这样的。

在这里,农民“把自己的土地结合为一个大田庄,共同出力耕种,并按入股土地、预付资金和所出劳力的比例分配收入”②。1923年1月,列宁在病中口授了他著名的《论合作制》一文③,这篇文章总结了十月革命后合作制实践的经验和教训,郑重地提出了一些重要的原则和新的见解。在这篇文章中,列宁说:“实际上,在新经济政策时期,使俄国居民充分广泛而深入地合作化,这就是我们所需要的一切,因为现在我们已经找到了私人利益、私人买卖的利益与国家对这种利益的检查监督相结合的尺度,找到了使私人利益服从共同利益的尺度,而这是过去许许多多社会主义者解决不了的难题。”列宁在这篇文章里高度评价了合作社的重要意义,认为它是农民可以和容易接受的过渡到新制度去的中间环节。他还指出:尽量少卖弄聪明,尽量少耍花样,为过渡到社会主义,目前并不需要任何其他特别聪明的办法,合作制是足够的一切。列宁所设想的合作社形式与资本主义制度下的合作社形式几乎是一样的。社会主义国家在合作化运动中都没有遵守马克思主义经典作家关于尊重农民私人财产权和坚持自愿这两个原则,都犯了剥夺农民的错误。

正是因为这一失误,社会主义国家的合作化运动都走了弯路,付出了惨重的代价。(二)第二个误区:将发展合作经济主要归结为发展社区合作经济④。这种观点形成于80年代中后期,在过去十余年中一直很流行,并且对政策制定有着很重要的影响。所谓社区合作经济,实际上是理论上对制度瓦解以后所形成的“集体统一经营与农户分散经营相结合的双层经营体制”的另一个称谓。有的还把它称为“地区性合作经济组织”。我们前面已经指出,这种组织实质上是传统集体经济体制在农村改革后一种新的实现形式。用国际上通行的合作经济的基本原则来衡量,这种经济组织实际上并不是真正的合作经济组织。在这种体制下,除了土地集体所有以及集体统一提供部分服务外,一般来讲,集体并不承担农户家庭经营的风险。农户之间也没有在经营活动(特别交易领域)中实现新的联合。在多数情况下,集体与农户之间的联系纽带是很脆弱的。这种体制从本质上讲仍没有摆脱集体经济的范畴。80年代末,特别是90年代以来,一些地区把建立健全这种社区集体经济组织作为农村改革的重点来抓,有一些省份甚至已在村庄一级普遍建立了“村合作经济社”(俗称“挂牌子”)。

这种做法实质上是建立“全民社”,即社区内的成员都是天然的合作社的成员,农民只有入社的义务,但没有退社的权利。事实上,在一些已普遍建立了类似“村合作经济社”的地区,相当一部分只是挂了牌子而已,并没有多少真正的合作内容。毫无疑问,这种类型的“社区合作经济”的发展,主要还是行政干预的产物,而不是农民自愿选择的结果。若将此种合作作为我国合作经济发展的主体或重点,必然会严重束缚、甚至窒息我国合作经济事业的发展。因为这种做法并不是真正从农民对合作的需求出发来发展合作经济,并且也违背了合作经济所通行的自愿原则。社区合作组织,实际上称为“社区集体经济组织”更为贴切。在我国广大农村,社区集体经济组织与作为自治组织的村民委员会和作为政治组织的村党支部往往三位一体、干部交叉任职,它们在功能上有很大的重合,在实际运作上很难截然分开。①否认把社区合作作为今后我国合作经济发展的重点,并不是否定社区集体经济组织存在的必要性。我国农村土地集体所有的性质,决定了社区集体经济组织作为集体土地的所有者主体和集体土地的管理者,有其不可替代的作用;社区集体经济组织作为其他集体财产的所有者代表是不可替代的;社区集体组织作为社区内公共物品的主要提供者,其作用是不可替代的;社区集体组织作为国家基层政权机构的延伸和补充,对于沟通政府与农民的联系,完成政府赋予的社会经济目标,巩固农村基层政权等,其作用也是不可替代的。在市场经济条件下,社区集体经济组织仍有着很大的发展空间,它与发展合作经济是并行不悖的。在实践中,应明确的一个重大原则是,发展壮大社区集体经济,绝不是离开家庭承包制另搞一套,不能动摇家庭承包经营这个基础,不能剥夺农民的利益,侵犯农民的财产权利,而是要更好地发挥为家庭承包经营提供服务等职能。更为重要的是,社区集体经济组织要进一步深化改革,特别是要解决产权关系不清的问题,建立健全内部民主决策与管理制度,理顺与农民的权益关系。

二、走向新的合作

在我国,要解决农民一家一户分散经营进入市场难,保护自身利益难的问题,就必须大力发展农村新型的合作经济组织。这种新型合作组织所遵循的基本原则是:维护原有财产主体的利益,不“归大堆”;尊重农民的意愿和选择,农民入社退社自由,不搞强迫命令;坚持“民办、民管、民受益”,不搞行政干预;坚持以服务为宗旨,不以盈利为目的。这种新型的合作经济组织在实践中一般也称为“专业合作组织”,它大致可分为两类:一类是专业农协(包括专业技术协会、研究会),它是农民自发组织起来的,实行资金、技术、生产、供销等互助合作的组织。据农业部统计,1996年底,农民专业协会已发展到150万个,其中围绕“菜篮子”所兴办的协会占总数的25%;跨区域型专业协会达2000个;有10%以上的协会办有经济实体。另一类是合作基金会。农村合作基金会是社区集体经济组织和农户按照自愿互利的原则建立起来的,主要从事集体资金管理和融通活动的社区性资金互助合作组织。据农业部统计,到1996年底,全国共建立乡(镇)一级农村合作基金会2.1万个,占总乡(镇)数的47.6%;村一级农村合作基金会2.5万个,占总村数的3.4%。农村合作基金会共筹集资金1082.8亿元,其中村(社)集体资金211.5亿元,占总额的19.5%;农户股金644亿元,占总额的59.5%;代管资金157.1亿元,占总额的14.6%;农村合作基金会自有资金69.4亿元,占总额的6.4%。

虽然各种类型的专业合作组织的发展在为农民提供科技、信息、资金、物资和产品销售等服务,推进农业产业化经营,增加农民收入和提高农民组织化程度方面发挥了一定的作用,但不可否认,迄今为止,真正代表农民利益的新型合作经济并没有形成大的气候,其影响力还有限。目前,各种类型的专业合作组织普遍存在规模不大,发展速度不快,管理制度不健全,改组、解体过于频繁,稳定性较差等问题。据农业部称,目前全国各类专业合作组织中,管理制度健全的仅有10万个。80年代后期,学术界对于发展合作经济问题就有过一场激烈的争论。在争论中,一些学者就对全面发展合作经济提出疑问。例如,有的学者指出,对合作经济有兴趣的只是极小部分沿海发达地区和商品经济的触角已深入到农村经济的各个领域,同时存在着市场激烈竞争的地区。对于广大中部地区和西部地区,基本上还处于依靠家庭,利用血缘、地域、邻里等初级社会关系来完成相互之间的合作的阶段,目前还缺乏经济合作的动机,因而也缺乏合作的意识①。有的学者甚至认为,在农民的传统观念中,国家、政府是自己利益的天然代表,很少考虑在平行的谈判桌上要求自己独立的地位,中国普遍缺乏有效的合作组织资源,农民的合作意识不足②。

80年代后期,由于农业商品化程度不够高,农民对合作的需求还不是很强烈,农民可能还没有完全从“恐合症”中摆脱出来,因而用农民缺乏合作动机和意识来解释合作经济不能全面发展是有一定道理的。但是,进入90年代以来,随着农业商品化程度的提高,随着“卖难”和“买难”的加剧,以及因谈判地位不平等而造成的利益的大量流失,农民对合作的要求大大增强了,这时,再用农民合作动机和意识不足已难以解释新型合作经济发展的迟缓了。其实,新型合作经济难以获得全面发展,根本原因在于,由于没有完全冲破对合作经济的认识“误区”,政府一直没有形成明确的发展新型合作经济的政策思路,没有为新型合作经济的发展创造适宜的政策环境,特别是有关合作经济的法规建设严重滞后。从政府发展合作经济的思路来看,虽然有关政策性文件也提到要重视农村各类专业合作经济组织的发展,但政府政策的着力点仍是放在加强社区集体经济的建设上。

应该说,90年代以来,在建立健全社区集体经济组织方面取得了很大的成效。截止到1997年底,全国农村社区集体经济组织达233万多个(不含西藏,下同),其中,乡镇级3.6万多个,村级63万多个,组级167万多个,分别占乡镇、行政村和村民小组总数的80.5%、86%和31%。这些社区集体经济组织在生产服务、管理协调、资源开发、兴办企业、资产积累等方面发挥了重要作用,但不可否认,许多地区集体经济组织有名无实。作为全国农村合作经济的行政主管部门,农业部在一份报告中称,社区集体经济组织总体上存在着服务功能不强、积累功能弱化、封闭性强、合作属性较弱以及很难以独立市场主体的身份参与经济活动等一系列问题。虽然各地在建立健全社区集体经济组织的管理制度方面做了大量工作,但社区集体经济组织对农民没有产生足够的吸引力和凝聚力,既没有很好地发挥统一服务的职能,也没有给农民带来应有的经济实惠。1995年,集体经济总收入占农村经济收入的52.9%,比1990年上升14.4个百分点,但是,农民纯收入中来自集体经济收入的比重只占12.4%,比1990年只上升1.7个百分点。因而,农民对社区集体经济组织的发展热情不高。

这说明社区集体经济还没有找到有效的实现方式。从发展合作经济的政策思路来看,政府政策的另一个着力点是试图努力恢复供销社和信用社的合作经济属性。50年代农村信用合作社和供销合作社是采用吸收农民现金入股方式建立起来的。然而,农村信用社后来逐渐成为国家银行在农村的基层机构,农民入股资金所占比重已微不足道。农村供销合作社也被并为国营商业,长期不给予股金分红。早在80年代初,中央就从政策上明确提出要把供销社当作一种集体经济组织来对待,切实遵循合作社的原则,还社于民,提出恢复供销社“三性”(群众性、民主性、灵活性),核心思想就是试图把供销社办成农民自己的合作经济组织。然而,经过十余年的努力,直到90年代中期,虽然供销社在扩充股金方面有了一定进展,但把供销社改成农民合作经济组织的目标并没有达到,供销社在很大程度上依然是“官民不分,政企不分”。这时,政府依然没有放弃将供销社改为农民合作经济组织的目标。1995年中央、国务院专门作出了《关于深化供销合作社改革的决定》,提出农村供销社要努力恢复和加强组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性,真正办成农民群众的合作经济组织;发展社会化服务,努力成为农村的综合性服务组织;承担国家委托的经营任务,宣传、贯彻党和政府有关农村经济和社会发展的方针政策,成为党和国家联系农民的桥梁和纽带。

这个《决定》颁布以后,供销社改革的步伐加快,特别是走出了国营商业状态,在政策上和法律上明确了与国家的关系。但在向农民合作组织回归上依然未能取得较大进展。虽然名义上供销社有入股社员1.6亿户,占全国农户总数的80%,但农民入股资金只有100亿元,平均每户仅有60多元,而供销社自有资金高达708亿元。供销社并不按国际上通行的原则按交易额向社员返还盈余,资产收益也从不分配给农民社员,农民社员仅凭少量的股金取得相当于银行存款利息或略高的股息。农民作为供销社的合法所有者,所得到的产权收益微乎其微,实质上农民社员与供销社的关系已演变成买卖关系。全国现有3.2万个基层供销合作社,2300个县(市)联合社,28个省(自治区、直辖)联合社,干部职工580万人,固定资产583亿元,经营服务网点90多万个,其中大中型商场3000多家。可以说,供销社是我国发展农村合作经济的一种重要组织资源。山东省莱阳等地的经验表明,紧紧依托供销社,兴办新型农村合作社,将供销社与农民真正捆在一起,形成利益共同体,完全是有可能的。但是,把供销社作为农村新型合作经济发育的母体是很难行得通的。因为供销社经过几十年的发展,与农民已变成了“两张皮”。

供销社目前面临着“三个不承认”,即:农民不承认供销社是他们自己的组织;政府不承认供销社是官办的企业;供销社职工也不承认供销社是农民的组织。过去十余年的事实已经充分证明,试图把供销社在整体上改造为农民自己的新型合作组织的政策目标是根本无法实现的。既然如此,政府不妨适当对供销社体制改革的目标进行修正。有条件的供销社可以改造为农民的合作经济组织,而大多数供销社在改革目标上设定为盈利性的非合作制性质的企业组织可能更为恰当。供销社通过公司化、股份化和民营化改造,以非合作化性质的企业的身份,通过“公司+农户”的形式,与农户结成新型的农商关系,在我国农业发展中照样可以扮演一个很重要的角色①。农村信用社的改革也面临着与供销社同样的问题,这里就不讨论了。从合作经济发展的政策环境看,在宏观上存在着许多严重阻碍合作经济发展的因素。例如,粮、棉等大宗农产品一直保留着相当程度的部门垄断;许多主要的农业生产资料也由国家垄断经营。这就排除了农民合作组织合法涉足这些产品购销的可能。而国家对农村金融的控制更是严厉,农民合作金融组织的发展难以获得适宜的土壤。

从合作经济发展的法律环境看,中国迄今仍没有一部合作经济法规,在我国企业法人注册类型中没有合作经济的位置。由于合作经济的法律地位不明确,合作经济组织的经营活动得不到法律的有效保护,农民各种新型合作组织在实际运行中也遇到一些难以解决的政策问题,如登记、税收、贷款等等。许多农民对农业合作化运动中财产“归大堆”,个人利益被剥夺至今仍记忆犹新,说中国农民合作意识淡薄不是没有道理的。但只要我们通过示范,让农民看到新型合作经济的好处,农民的“恐合症”是完全可以消除的。只要我们在理论上彻底走出对合作经济的认识“误区”,加快农村市场化改革的进程,破除阻碍合作经济发展的政策壁垒,尽快制定合作经济法规,我国农村合作经济的发展就能步入健康、持续发展的轨道。