经济适用房的历史地位与改革方向

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一、经济适用房的发展回顾

新中国建立之初,曾有过“经济住宅”的提法,但这种经济住宅所具有的纯粹是经济学的和市场的含义。当时有的学者认为,美观、实用和坚固是住宅商品的三大要件,而房地产开发商要提供经济住宅就是要在成本造价尽可能低的情况下兼顾这三个方面。“住宅之外表,应有相当之美观,但不可过事装饰,费有用之金钱,于只为观瞻而无实用之外表。房间之大小及门窗之数目,以切合实用为要,不可过大或过多以致占地较广,造价较大而不经济。应选择相当之材料及造法,算定应用材料之大小,使适至安全限度,但不宜过于坚固,致造价太大而不经济。所谓经济者,并非造价低廉而不昂贵之谓,亦非材料高贵经久之谓。所谓经济住宅者,即以最低廉之价值,而得最合实用最坚固最美观之住宅。”①可见,这里的“经济住宅”,只是指开发商按市场要求而为收入较低的社会阶层提供的切合需要的住房商品,是住房市场细分和目标市场定位的范畴,不带任何住房公共政策和社会保障的内容。

在我国经济改革初期,邓小平同志就针对城镇居民住房难问题提出了允许居民自建住房及有关商品化改革设想。不过,在当时的情况下,由于经济发展水平、居民收入水平及承受能力、经济体制改革的进程安排等方面的因素制约,住房体制一时还不具备商品化、市场化的条件。1991年,国务院在《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》中提出,要“大力发展经济适用的商品房,优先解决无房户和住房困难户的住房问题”。在这里,我们可以第一次看到与现在的“经济适用房”相似的字眼,但是,这里所提到的“经济适用的商品房”仍纯粹是商品房的范畴,与后来的“经济适用房”仍有根本的不同。

1994年7月,在总结前期经验教训的基础上,国务院发出《关于深化城镇住房制度改革的决定》,确定了“建立与社会主义市场经济体制相适应的城镇住房制度,实现住房商品化、社会化”的住房制度改革目标,并且提出了以建立住房公积金制度为主,辅以提租和售房等改革措施。这个决定完善和规范了房改政策,基本上确定了存量住房的改革问题的原则,为全面建立城镇住房新体制奠定了基础。不过,这个《决定》也还没有提出经济适用房这种住房供应形式,而只是提出了要坚持住房商品化、社会化的改革目标。此后,1995年我国开始实行安居工程,与后来的经济适用房供应体制与很大的相似性,可以认为是经济适用房体制的前身。但是,这项政策实际上主要是从当时的宏观调控需要出发的,即通过扩大民用住宅建设规模达到消费积压钢材,而主要不是从住房体制改革的需要出发的。

1998年,国务院发出了我国住房体制改革的纲领性文件《关于进一步深化城镇住房制度改革,加快住房建设的通知》,该《通知》一方面根据住房体制改革的目标即住房商品化、社会化的要求决定停止住房实物分配,另一方面根据当时居民住房经济承受能力和心理承受能力的现实决定要建立以经济适用房为主体的多次层的住房供应体系:高收入者购买或租赁市场价商品住房,中低收入者购买经济适用住房,最低收入者租用政府或单位提供的廉租住房。根据国务院《通知》精神,建设部、国家计委、国土资源部、中国人民银行等相关部门于当年相继联合下发了《关于大力发展经济适用住房的若干意见》、《关于进一步加快经济适用住房建设有关问题的通知》、《经济适用住房开发贷款管理暂行规定》、《住房公积金管理条例》等规范性文件,明确了支持经济适用房建设的土地政策、货币信贷政策、税收政策、价格政策和房改政策。此后,各地陆续出台了关于经济适用住房的建设和销售管理办法,经济适用房正式成为我国住房供应体系中的一个重要组成部分。对于我国的经济适用房制度,有的学者早就指出:“经济适用房作为现阶段的国家住房建设政策,旨在通过某种政策倾斜,来达到扩大住房供给、调节房地产投资结构和启动市场有效需求的目的。它是基于我国目前特殊的房地产市场和住房市场发展阶段的一种政策选择。”①应当说,这种看法是富有真知灼见的。但是,从我们以上的回顾中可以看出,经济适用房的产生,其意义并非只在于调节投资结构和启动市场有效需求,而是始终具有改革与发展的双重目的。改革以来特别是在上个世纪最后十年的改革中政府方针政策的变化和调整更是清楚地表明:改革的目标是实现住房供给和分配的商品化、社会化,而经济适用房政策的推出正是在特定的条件下为了实现这一目标而采取的措施。经济适用房政策的推出是为改革和发展服务的,它并没有改变我国住房商品化、社会化这一住房体制改革的根本目标。

二、经济适用房政策的成就与问题分析

实际上,经济适用房政策推出以来,围绕它的争论实际上一直没有停止过。指责者称其在生产环节上导致双轨制和不公平竞争、在销售环节上形成了劫贫济富,没有达到扶助低收入者的目的。而拥护者则称颂其优化了投资结构、增加了住房有效供给、给中低收入者带来了切实的利益。以下,我们简要回顾这项政策所取得的成就,并以改进为目的而探讨它所存在的问题。

1•在政府有计划的安排下,经济适用房的大量入市有效地从整体上平抑了住房的价格。北京市是全国经济适用房建设规模最大的城市,其经济适用房对住房市场价格影响表现也较为突出。1998年10月始,市政府对经济适用房开发成本的控制即免收土地出让金和减免21项税费,以及对开发商利润率3%的控制,为降低经济适房的价格开辟了空间。从实际价格的比较来看,大多数经济适用房与相同地段、相近档次的商品住房市场价格相比,单价绝对差在500-1000元/平方米左右,相对差大致在15%-30%之间。如果考虑到经济适用房大多建设在远郊区外,而商品房大多集中在市区这一现实,前期大多数经济适用房的价格实际上只相当于商品房价格的1/2-1/3左右。正是这种现实的存在,使人们公认经济适用房是近年来带动京城房价下降的主要因素。

2•经济适用房政策的实施,使众多中低收入者圆了他们多年以来的住房梦。在1998年,我国决定终结旧住房体制时,大多数居民尚没有足够的财力购买价格居高的商品房。当时的商品房市场还只是面向极少数高收入者的,而市内售价5000元/平方米以下的商品房基本是空白。自1998年以来,经济适用房的建设规模一直在迅速扩大。以北京市为例,截至2002年,包括新开工的经济适用房项目数已达到32个,总建筑面积达到300万平方米,2003年以来,经济适用房更是“井喷上市”。这些经济适用房售价多在3000元/平方米左右,可以说是填补了低价商品房的空白。北京于2000年后平均家庭收入达到了2•5万元左,但即使在这个时期,按照3000元/平方米的经济适用房的售价衡量,购买一套80平方米左右的住房其房价收入比也还在1:10以上。按照长期以来流行的房价收入比应在1:3-1:6的标准来衡量,这样的房价仍还偏高,但它已经是大多数北京居民所能负担得起的了。只要到回龙观或天通苑附近看一下,人们就不由得想到杜甫喊出的由人们传颂了千年的名句:安得广厦千万间,大庇天下寒士俱欢颜,风雨不动安如山!不由得不感叹人们千年的梦想正初步成为现实。

3•在以上两方面之外,可能为人们忽视了的一点是,经济适用房政策的推出和实施,有力地推动了我国住房体制的改革和转轨,使我们得以告别旧体制并迈向新体制。我们在前面曾论述到,1991年和1994年的改革都曾明确地提到了住房的商品化、社会化的目标,但进展都不理想。只是1998年以后,我们才得以初步实现这一目标并沿着这一方向不断前进。这其中的原因是多方面的,但最主要的无疑是1998年前的改革缺少建立以经济适用房为主体的住房供应体制这样一个不可或缺的改革配套措施。只是由于配套的经济适用房政策,才保证了多数人在改革后可以经过努力而“买得起房”。我认为,关于经济适用房政策对1998年以来的住房体制改革的推动作用,无论怎样强调也不会过高。然而,在承认经济适用房具有这些历史功绩的同时,我们也应该根据条件的变化而思考:经济适用房除了具有这积极的一面外,是不是还存在着需要改进的缺陷?如果当初还不成熟的市场在满足中低收入家庭的住房需求上存在空白的话,它是否会一直不去填补这种空白?经济适用房体现了社会保障的原则,但它是否就一定是我国在较长的时期里实行住房社会保障的最佳形式?经济适用房作为配套措施有力地推进了住房体制的改革和转轨,但这种配套措施是不是一定要长期延续下去,它本身是不是会成为改革的对象?如果说这些都是较深层次的问题的话,那么,经济适用房的下列缺陷却是不难发现的。

1•经济适用房体制的运行实际上是以财政补贴为前提的。而无论是“以经济适用房为主的住房供应体系”,还是占城镇人口绝大多数的“中低收入者”受惠者范围,都决定了补贴的范围过于宽泛。以北京市为例,经济适用房的销售对象为年收入为0•5-6万元的家庭,其上限明显过高,完全可以纳入商品房的供给范围内,而下限则过低,低于最低收入保障线,买不起经济适用房。在如此宽泛的供应范围内,开发商事实上存在着把销售目标定位在中等收入家庭中收入偏高的那一部分人上的可能性。这必然导致了两方面的后果:其一,财政补贴部分地落到了收入较高者身上,降低了稀缺的补贴资源的使用效率,不符合建设经济适用房的目的和财政补贴的支付原则。其二,对于真正的商品房市场而言,财政补贴的不当接受者的存在导致了“挤出效应”,不利于商品房市场的健康发展①。

2•政策的调控成本高,政府调节市场的效率低。为了使政策优惠能切实落实到中低收入阶层身上,就需要从承建者开发商到消费者两方面都着手建立起严格的进入控制机制,控制经济适用房的受益面,避免不该享受财政补贴的阶层从中不当得益。这要求政府将政策调控的范围扩大到审查承建商资信、鉴别居民家庭收入层次、监督经济适用房的流通和分配等全程全方位的繁琐工作上。显然,政府的这些调控任务偏离了其正常的职能,也不利于市场机制的正常运行。在实际管理工作中,也有人认为:从长期看,市场住房供给的绝大部分不可能长期依靠政府扶持。经济适用房的建设属于半政府、半企业行为,形成与一般商品房相区别的两种体制,但若长期实行,则容易形成不公平竞争②。

3•经济适用房政策作为一种过渡性的安排,与改革的长远目标并不一致。在推出这项政策时,相对于原来的住房实物性分配而言,经济适用房尽管带有行政色彩,但本质上可以算作是一种商品房,因而这是一种本质的改革。而相对于商品化、社会化的改革目标而言,经济适用房却只能算是一种过渡措施。这是因为,按照当时的收入水平划分,商品房、经济适用房和廉租房的住房供应体系覆盖的人口范围大约分别是15%、80%和5%。而如果将80%的中低收入者和5%的最低收入者都纳入社会保障的范围,无疑是与商品化、社会化的改革目标存在矛盾的。在住房商品化、社会化供应的体制下,应该是85%的住房需求由市场解决,15%的住房需求通过社会保障政策来解决,而不是相反。从另一方面看,假如经济适用房面向80%的城镇居民,那么可以合理地推断,一般商品房就只能面向15%的少部分人了。也可以大体推断,未来住房建设所需土地的85%左右要通过划拨的方式提供。这既有悖于住房改革目标,也关闭了城市土地使用制度改革的出路,结果只能重回计划经济的老路。显然,按照改革的要求看,在较长时期里把经济适用房作为我国住房供应体系的主体是行不通的。

三、经济适用房政策的改革方向探讨

住房体制转轨五年来我国的住房市场的情况已发生了显著的变化,而这些变化已使得我们有可能重新审视并调整经济适用房政策。就经济发展而言,有两方面的情况是举足轻重的。一是随着经济的发展,从1998-2002年,我国城镇居民储蓄存款余额由53407亿元增加到86911亿元,增长了62•7%。同期城镇居民家庭人均可支配收入从5425元增长到7703元,提高了42%,城镇居民家庭恩格尔系数则从44•5%下降到37•7%。这些都意味着我国城镇居民对于住房商品的承受能力显著增强。二是住房商品市场情况有了很大的变化。1998年住房体制转轨时,在住房需求方面,中上等收入者的住房需求突然释放,而中下等收入者的住房需求则还因住房货币化刚起步而未能有效形成;在市场供给方面,面对突然释放出的高收入者的巨大需求,房地产开发商既没有必要也没有能力去满足那些低端的需求。经过三四年的发展变化,目前高收入者对高档商品房的累积需求已基本得到满足,以后的高档商品房市场将主要面对随经济发展新形成的增量需求。自2002年以来出现的高档商品房空置率上升的现象正是市场处于这种调整状态的反映。另一方面,随着中低等收入者购房能力的提高,商品房市场开始朝着面向大众消费者的方向变化。据《北京日报》报道,2002年底北京市5000元/平方米以下的在售中低价位楼盘已达到405个,其中,经济适用住房项目有27个。这种状况表明,中低价位的商品房市场正在形成。可以预见,在两年左右的时间内,低价商品房市场与经济适用房市场将会现实地形成竞争。届时,就没有必要甚至不应该继续大规模建设经济适用房了。

在政策层面上,国务院最近发出的《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》也为经济适用房政策的调整留出了空间。在此之前,经济适用房政策虽然遇到了各种各样阻力,但有关部门的态度很明确,就是“不讨论”。认为经济适用房是解决中低收入者买房的正确选择,也是必然选择,是新旧制度转换的一个重要手段。并且至少在2050年我国基本达到中等发达国家经济水平之前,经济适用住房的政策不能改变。在这种指导思想下,有关部门出台了许多围堵性质的政策,以期将高收入者排除在销售对象之外。与此相对照,许多地方则在“不讨论”的同时对当地的经济适用房政策进行了以放为主的调整,甚至以监管成本过高为由而放弃。条条与块块的不一致发展到了令人尴尬的境地。这次国务院的《通知》虽然仍谈到了经济适用房建设的问题,但并没有再继续坚持以它为住房供应体系的主体的提法。而是突出和强调“坚持住房市场化的基本方向,不断完善房地产市场体系,更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用”和“完善住房供应政策,调整住房供应结构,逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”。

由此,可以得出基本判断:经济适用房作为我国住房体制改革的阶段性的措施,已初步完成了它的历史使命。在下一步改革中,经济适用房政策在部分地区还有继续坚持的必要,但就全局而言,已不再是必须坚持的原则。随着客观条件的变化,经济适用房建设应逐步让位于普通的商品房市场。

第一,住房是不动产商品,并不是可以在全国范围内自由配置的资源。因此,经济适用房政策的调整应当坚持地方自主决策的原则。地方自主决策有两种含义:一是今后中央有关部委可以对落后地区进行财力支持,但不再下达具体的经济适用房投资建设计划,至于前期有关部委所作的一些有关经济适用房的规定,坚持经济适用房政策的地方仍可以参考。二是各个地方则按照本地实际需要自主决定是否安排及安排多少经济适用房建设。住房社会保障是政府的职责,如果地方决定不再安排经济适用房建设,它也应当采取别的措施达到社会保障的目的。中央政府虽然不再干预各地住房社会保障的具体事务,但却要把地方住房社会保障的落实情况作为考察地方工作成绩的依据,这样,地方的自主权是大了,但责任也重了。

第二,房价收入比特别高的地区仍可以安排经济适用房建设,但应研究建设规模。要坚持的原则是提倡大多数有能力的居民都从市场上去寻求解决方案,而不是依赖经济适用房。至于经济适房覆盖人口的比例,按照社会保障的本质要求看不宜过高,一般不应超过20%的水平,以不构成对不含补贴的商品房市场的冲击为限度。

第三,可以改变经济适用房的建设方式。一是经济适用房建设普遍采取招标制,选择有效率的企业承建,使低收入者真正享受到成本降低的利益。二是改变补贴的方式,改暗补为明补,改“补砖头”为“补人头”。具体而言,就是改变目前经济适用房土地无偿划拨的做法,将土地出让金按使用年限计算收取年租。住房销售可以完全放开,不再控制购房资格。同时,从在商品房开发中收取的土地出让金、年租和税费收入中,提取一定的比例作为专项基金,用于低收入者的住房补贴。这种补贴方式的好处是它可以直接转化为消费者的福利,而不会转化为生产者剩余或产生效益流失。如果受益者的收入提高到一定的水平,政府也可以适时停发这样的补贴,就是说,这种方式避免了补贴受益的固定化和永久化。这既有利于提高政府的调控效率,也有利于提高市场配置资源的效率。

第四,对前期售出的经济适用房也要相应进行政策调整。如果不作调整,仍将存在补贴受益固定化和永久化的问题。这不但对应享有住房社会保障的人来说是不公平的,还在很大程度上损坏了我们前期所推行的经济适用房政策的合理性。一般说来,可以参照上一种情况,在适当的时候收取土地年租,同时对购房者按收入情况核定和发放补贴。更一般地,这种方法还可以推广到售出的房改房上,从而根本改变只要不将住房出售就可以无偿使用国有土地的状况,实现土地使用权市场的并轨———都是有偿使用国有土地,区别只在若干年一次缴租还是按年缴租。