区域经济政府关系协调探析

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一

在现代经济发展中,一个区域的发展仅仅依靠自身内部资源与要素的投入产出循环是远远不够的,它必须借助于区域之间的互补和协作。这是因为:

第一,地区之间客观存在着因差异而产生的分工利益。区域经济学认为,由于“生产要素的不完全流动性、经济活动的不完全可分性、创新能力的部分排他性和竞争性、商品和劳务的不完全流动性”[1],区域之间的自然资源、人力资源、资金和技术等发展经济的基本要素上存在着不同程度的差异,在这种基础上形成了相当程度的区域分工,而建立在分工基础上的合作则是获得更大收益的必由之路[2],因此分工奠定了地区间经济联系的基础和前提。

第二,生产力具有一种内在的扩张力。当生产力发展到一定程度后,就会超出原有的地域范围向新的区域转移、扩展、延伸,在新的区域集中、发展起来。

第三,现代市场经济是开放型经济。由于比较利益的客观存在,区域间生产要素的自然流动是不以人的意志为转移的,因此市场经济的发展必然要冲破分散、狭隘和封闭的自然经济格局,在广阔的空间内相互往来和相互依赖;而现代交通和通讯手段又大大缩短了空间距离,便利了生产要素的流动,加深了相互依赖的程度。

第四,在加速率的作用下,技术的空间推移规模大大扩大,推移的速度大大加快,更新期大大缩短,协作越来越密切,这种技术的空间推移和协作更加深了经济上的相互依赖。

第五,地区间由资源共享决定的相互依存。由于不同地区往往共享同一种或几种资源,一地区资源的破坏不仅会造成本地区经济环境的恶化,也会造成相邻地区环境的恶化,联合是共同保护资源、保护环境的必然需要。因此各地区对共同的资源必须联合保卫,防止一地区对资源保护而另一些地区“搭便车”,也防止一地区对公共资源的掠夺式开采而刺激另一地区的如法炮制。这说明,在现代开放的市场经济条件下,各个地区的经济发展已经不能割断相互之间的依赖关系而独立存在和发展;每个地区都有自身的优势和劣势,而要发挥优势和克服劣势,就必须相互协调和合作。但是,区域经济学的研究表明,只有在理想状态下,各地区之间才能顺利展开广泛的交往与协作,最终实现各自的利益最大化。

在区域经济发展实践中,行为主体多元化带来的利益取向多元化使得各个利益主体之间既存在利益取向的一致性,也存在着利益取向的差异性。而利益主体对于自身利益最大化的关注以及“经济人”的有限理性、利益主体之间由于信息不对称等因素的影响,极有可能出现个体理性与集体理性的矛盾而导致利益主体之间合作的失败,在这种情况下,加强地方政府间关系的协调可以起到弥补“市场失灵”的效果。其必要性和理论依据在于:

1.公用地的灾难。1968年,英国科学家加雷特•哈丁在美国著名的《科学》杂志上发表了《公用地的悲剧》一文,这篇文章悲观地描述了理性地追求最大化利益的个体行为,是如何导致公共利益受损的恶果。[3]在这种情形下,一个群体的成员都要利用一项共有资源,若这一资源没有排他性的所有权,各个成员单独行动,就会导致这一资源的过度使用。哈丁的公用地悲剧现象,说明了在以追求最大化利益的个体之间,为实现公共利益而采取合作的集体行动是如何的困难。

2.集体行动的逻辑。1965年,美国著名经济学家曼库尔•奥尔森在《集体行动的逻辑》一书中,对流行的认为“集团利益的存在会促使集团成员为了追求共同利益而行动”的观点提出质疑,指出“实际上,除非一个集团中人数很少,或者除非存在强制或其他特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事,有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们的共同或集体利益”。[4]为什么会出现这样的情况呢?奥尔森认为关键在于因为具有公共物品特性的集团利益所引起的个体“搭便车”行为的问题上。一方面,由于公共物品消费的非排他性使得集团成员认为即使不为公共物品的生产和供应承担任何成本也照样可以享用,另一方面当集团成员越多,个体就会产生“有我没我影响不大”的消极心理,从而对公共物品的生产采取漠不关心的态度。在经济发展中,不同地区之间有时会共享一种或几种资源,如水资源、森林资源、矿产资源、生物资源等。当某一地区对共享资源实施保护时,由于它不能阻止其他地区享受该资源保护带来的效益,因此极易产生“搭便车”问题,从而使集体行动失效。中国民间广为流传的“一个和尚挑水喝,两个和尚抬水喝,三个和尚没有水喝”也正是对这一问题的形象说明。

3.囚徒博弈的困境。在有关博弈论的文献中,“囚徒的困境”博弈是一个经典的案例。囚犯的困境出于英国作家W•塔克的一篇小说,它所描述的是两个犯罪嫌疑人共同犯罪而被警方拘捕,但是警察却缺乏足够的证据指证他们所犯的罪行,能否对他们进行起诉,取决于他们的招供。所以如果两人都不招供,警方可能就会因为证据不足而不得不释放他们;如果其中一人招供而另一人不招供,招供者将获得从轻处罚而不招供者将从重处罚;如果两人都不招供,他们将会以较轻的妨碍公务罪受到处罚。警方为了防止两人互相串联,采取的策略是将他们分别关押,创造了一种相互隔绝的环境,然后对他们分别审讯。

最终结局是博弈双方都选择坦白策略,而这是最差的一种选择。这说明:当一个社会中每个个体都只是为自身利益打算时,即使大家都遵守社会规则,个体的行为是不一定符合集体的或社会的利益的,甚至也不一定真能实现个体的最大利益;本来区域间合作有利于避免有限资源的浪费和无序的市场竞争,有利于优势互补而实现更高收益,但是各地区的个体理性按市场法则所得到的结果却并不是经济的,有时会发生类似“囚徒困境”的情况。上述种种从理论上说明了政府间协调在社会经济发展中不仅是必需的,而且是十分重要的,放任自流并不是导致社会最大福利的最佳政策。

二

对于像中国这样的单一制国家而言,设立地方政府的主要目的在于更有效地行使政府职能。而地区的存在使其具有了对社会政治、经济、文化等发展的需要,地区经济发展尤其是地区财政收入最大化直接决定着地方政府的政绩,因此地方在经济发展方面的需要构成了地区利益的主要内容,地方政府成为地区利益的代表。但是,地方政府能否实现地区利益关键取决于地方政府干预经济的权限大小、职能定位和作用范围。在不同的中央与地方关系模式下,地方政府发挥的具体作用是大相径庭的。在传统的高度集中的计划经济体制下,实行以“条条”为主的集中统一管理体制,较少考虑地区优势和地方自主权的发挥,中央政府通过政治集权、行政集权和经济集权,使地方政府完全从属于中央政府,尽管其间有过一些调整,但在改革开放之前基本上维持了这种格局,这在很大程度上阻碍了横向的地方政府间关系的发展。而随着改革开放以后行政性分权的进行,中央政府与地方政府的关系发生了变化,这种分权部分地改变了地方政府的地位与利益取向。第一,决策分权允许地方政府在中央给定的约束线内发挥自主创造性,进行不同方式的政策试验;第二,财政分级核算、收入分成,使得地方政府在经济上有了追求经济绩效的动力。这两项变化,为地方政府带来了双重身份:一方面它是中央政府在一个地区的“人”,它要服从于中央政府的利益;另一方面,它在一定程度上又是一个地区的“所有者”,通过组织与运用经济资源可以增进自己的利益。在经济体制与政治体制改革进程中,地方政府不但获得了经济发展的自主权和主动权,而且由于地方政府官员的政绩日益与地方经济发展直接挂钩,因此地方政府作为一个相对独立的地区利益主体的角色日益凸显。这种利益主体的地位不仅体现在地方政府掌握的权力和承担的责任上,而且可以从地方政府在实际经济生活中几乎包罗万象的作用中找到佐证,这样就为地方政府间产生横向联系创造了有利条件。由于中央与地方的关系远未理顺,各级政府又没有实现由行政性分权向经济性分权的顺利过渡,因此随着地方分权过程中地方利益的凸显,使得各级地方政府“从‘型政权经营者’变成了‘谋利型政权经营者’”,[6]地方政府行为的短期性、[7]地区利益的膨胀导致了下述现象的产生:

1.上有政策、下有对策。在体制转轨时期,地方政府尽管没有合法的市场主体地位,却在相当程度上从传统的行政隶属关系下摆脱出来,成为事实上的经济主体。相对于以社会经济福利最大化为己任的中央政府而言,地方政府有其独立的利益考虑,而且由于行政性分权使地方政府掌握了可支配的资源与经济决策权(对国有资产存量与流量的支配权、对地方规范或非规范收入的支配和以行政或审批形式支配的社会经济资源)[8],具备了与中央政府讨价还价的能力。而由于在过渡时期特有的制度环境下,中央和地方的财权、事权范围并未得到清晰的划定,故二者的目标偏好和行为取向的差异往往导致双方在地方财政上缴比例、地区投资项目和产业布局、跨地区的企业兼并重组、地方经济增长规划等多个领域展开利益博弈。地方经济利益的独立化和日益强化,使得中央政府凭借行政权力主宰一切的状况受到很大的限制,往往呈现“上有政策而下有对策”的局面。地方政府与中央政府的博弈表现为:一是突出和强调本地区在全国经济发展格局中的地位,影响中央政府的发展战略决策,争取政策上的优惠;二是重视本地区社会经济发展战略的制定,积极向中央政府推荐项目;三是利用各种关系,“跑部钱进”;四是为了吸引中央投资,往往低估所申请和引进项目的投资成本,并承诺自行筹措较大份额的配套投资,待项目上马后,地方政府的投资又往往不能按时到位,迫使中央政府追加更多的投资。[9]这样,在地区经济发展和产业结构调整过程中,地方政府常常会制定与中央宏观经济政策相矛盾的地区经济发展政策,甚至为了局部利益而不惜牺牲整体利益。

2.“诸侯经济”。在体制转轨过程中,由于地方政府是地方经济社会发展的代言人,为了追求本地经济发展,地方政府必然会不惜一切代价乃至动用超经济手段来发展本地经济,主要表现为:(1)争项目、争投资、争政策。长期以来,我国的投资决策权主要集中于中央,而投资预算是随项目来安排的,因此各地区每年都会各尽所能,力求争取到更多的项目,并以此希望争取到中央更多的资金;优惠政策对地方政府来说也是一笔可观的稀缺性财富,这样就会导致越来越多的地区参与到向中央政府争政策的博弈行为中来。(2)地区分割与地区封锁。在地区间的分工协作过程中,由于各地的经济基础、技术条件、资源条件、环境状况存在较大差别,在竞争过程中一旦出现不利于地方利益的经济活动,自我保护就应运而生,随之而来的就是地区分割与地区封锁。各地区片面追求高速度、高产值、盲目上项目、铺摊子、重复建设、重复引进、重复投资,搞“小而全、大而全”,极力追求“自成体系、门类齐全”的封闭式经济体系,从而引发从重复建设→原料大战→市场封锁→价格大战的地区大战,[10]地区大战的后果是不仅造成地区经济损失,扰乱经济社会秩序,导致企业效率低下还会造成宏观经济波动和地区产业结构趋同,如我国现有24个省区将电子工业列为支柱产业,23个省市区将汽车工业列为支柱产业且重点又多在整车上,16个省市区将机械、化工列为支柱产业,14个省市区将冶金列为支柱产业,而最终又导致地区分工效益的丧失、资源和生产能力的浪费闲置和地区结构冲突激化。[11]

总而言之,地区利益的强化,首先对宏观经济协调发展形成了障碍并带来了经济效率的巨大损失,促成了经济周期效应、国民经济出现了增长过热和通货膨胀的特征、激化了资源短缺与生产能力过剩的矛盾、促成了区域割据和市场封锁;其次强化了地方政府的短期经济行为、阻碍了经济结构调整和增加了产业结构优化升级的困难,促使地方政府对中央宏观调控的抵制而导致中央政府的有关产业结构调整的政策难以达到预期的效果;最后使地方政府积极保护作为其主要财政来源的传统加工业,促成了地方政府行为扭曲现象的发生,使地方政府普遍对发展农业和基础工业缺乏热情。因此从经济社会发展的实践来看,完全寄希望于市场调节地区经济矛盾是无法奏效的,如果没有政府间关系的协调,上述种种只会愈演愈烈。

三

我国在《“十五”计划和2015年远景目标纲要》中强调了“统筹规划、因地制宜、发挥优势、分工合作、协调发展”的基本原则,这体现了强化区域优势以及实现区域经济优势互补的思想,主张各地区应该在国家规划和产业政策指导下,选择适合本地条件的发展重点和优势产业,避免地区间产业结构趋同,促进各地区经济在更高的起点上向前发展,积极推动地区间的优势互补、合理交换和经济联合。为实现这一目标,可以考虑采取以下对策:

1.改革中央与地方关系并强化中央政府的宏观调控能力。中央与地方关系陷入“公用地灾难”的重要原因在于中央与地方之间关系没有理顺。[12]所以要按照市场经济的原则来协调中央与地方关系,确定中央与地方的事权、财权界限,肯定地方政府作为独立利益主体的地位,以市场经济为导向,建立一套合理、实用的制度安排,按照中央适度集权、地方适度分权的原则,推动从行动性分权向经济性分权的顺利过渡,明确国有企业的产权,切断政府与企业之间经济上的血缘联系,实现中央与地方关系的法治化。[13]强调中央政府的协调作用,是因为中央政府可以作为超脱于地方政府间利益争端的公正裁判,从而在地方政府的博弈结构中充当信息沟通与冲突裁判的作用;而中央政府要扮演好这一新的角色,必须逐步调整既往的一些操作思路,使中央与地方的关系从传统的压力型体制转变为民主合作型体制。对此,首先要提高地方政府的公共利益观念,其次要在中央与地方之间建设一种制度化的“利益分享机制”和“利益补偿机制”。[14]在对中央与地方关系进行协调的同时,还必须利用中央政府的权威来消除来自地方的利益障碍,这就要强化中央政府的宏观调控能力。而要强化中央政府的宏观调控能力,就要加强中央政府的政治权威、提高中央政府的财政能力。[15]当然,强化中央政府的宏观调控能力,并非是对传统体制的简单“克隆”,重新回到非制度化的以中央与地方的讨价还价为特征的计划经济体制中,而是从弥补市场失灵的角度,在地方事务公共化的基础上强化中央政府在全局性公共事务方面的制度化权威。而只有强化了中央政府的宏观调控能力,才能保证中央政府对地方政府的监督约束,才能制定科学的区域发展战略和发展规划并有效组织实施,才能有效地利用相关政策杠杆来调控宏观经济健康运行,才能真正实现“弥补市场失灵”而不是导致“政府失败”。

2.促进地方政府间合作。新制度经济学认为,交易双方如果试图通过第三方的介入来协调彼此间关系,必然会使交易费用增加;而协调地方政府之间的利益关系,单纯寄希望于中央政府的宏观调控,不仅成本太高,也难以达到目标。其原因在于:一方面,中央政府鞭长莫及,无法处理全国各个地区多种利益矛盾;另一方面,既然中央政府已经把发展经济的权力下放到地方,加快经济发展就成为各级政府的中心任务,由此决定了地方政府在相当长一段时间内在资源配置中要发挥相当重要的作用。所以美国著名学者埃利诺•奥斯特罗姆指出,“我不同意如下的看法,即中央政府管理或私人产权是‘避免公用地灾难的唯一途径’”。埃利诺•奥斯特罗姆还通过实证研究,认为“在一定的自然条件下,面临公用地两难处境的人们,可以确定他们自己的体制安排,来改变他们所处的情况的结构”。[16]因此,促进地方政府间合作应该成为协调地方政府间利益矛盾、走出“公用地灾难”和“囚徒博弈困境”的必然选择。而实际上,由于资源禀赋等的差异,各地区之间客观上存在着通过互利合作而实现利益最大化的相互需要。只要能进行良好的信息沟通,建立双边或多边的协商机制,降低交易费用,在一个相对规模较小的组织中,实现集体行动应该是可能的。[17]从我国的发展实践来看,地方政府为了协调相互间关系,也往往倾向于加强横向合作与联系而实现利益最大化。早在20世纪5060年代,中央政府就组织过地区经济协作与对口支援活动,并为此而划分了六大经济协作区;改革开放以来,随着市场化改革的展开,地方政府之间建立的各种区域经济合作组织如雨后春笋般得到迅猛发展;[18]与之相应,党中央、国务院也加强了对区域经济合作的规范。国务院早在1986年就颁发了《关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》;1990年国务院又发出《关于打破地区间市场封锁,进一步搞活商品流通的通知》;总书记在党的十四大报告中要求“各地区都要从国家整体利益出发,树立全局观念,不应讲求自成体系,竭力避免不合理的重复引进,积极促进合理交换和联合协作,形成地区之间互惠互利的经济循环新格局”;朱基总理则在2001年4月21日签署第303号中华人民共和国国务院令,公布了《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》,并自公布之日起施行。这种以经济协作为基础的地方政府间横向合作,不仅有利于本地和本地区经济的发展,而且有利于减缓地区经济发展的不平衡,从而推动整个国民经济的发展。对此,有经济学者认为,“改革开放以来,中国各地区经济与整个国民经济之所以能够保持20多年的持续高速增长,是由于多种因素造成了经济激励的不断增加,尽管很难将这些因素的贡献离析出来,但在制度变迁过程中的区域经济合作组织所作出的贡献是毋庸质疑的”。[19]

3.推进市场经济发展。从体制上看,公用地灾难和囚徒困境形成的根本原因在于政府与市场之间的关系不清,政府的行政干预直接介入了市场主体的经济行为,从而使得市场主体的行为选择非理性化。从中国的发展实践来看,尽管市场化的改革已经取得了突出的进展,但是市场的力量仍不够强,不足以完全冲破行政力量对它的限制,经济活动仍在很大程度上以行政区域为单元,各行政区域之间的经济联系仍多少受到当地政府的制约。造成这种现状的原因在于市场经济发展的滞后,加之传统计划经济体制的遗留问题还远未解决。因此解决问题的根本出路在于理顺政府与市场的关系,推进市场经济的顺利发展。尽管从世界各国的发展经验来看,解决区域间经济发展的矛盾关系完全寄希望于市场型协调模式往往只能是适得其反,因而必须借助于政府干预型协调模式;[20]对于象中国这样的发展中国家以及市场经济发育尚处于幼稚阶段的现实国情,强化政府干预既是发展政府主导型市场经济的需要,也是弥补市场制度供给不足的一种必然选择。但是,经济学理论与社会经济发展实践均无可非议地说明:政府干预也存在着“政府失败”的危险,中国经济发展中的诸如“公用地灾难”、“囚徒困境”等也不同程度地反映出政府干预的失当。因此,既要解决存在的问题而又不陷入新的困境,其必然的选择就是加快市场经济成长的步伐,建立政府干预与市场协调之间的平衡关系;而且只有通过发展市场经济才能真正促进中央与地方关系的法治化,才能促进地方政府之间走向良性合作。