统筹城乡与经济社会协调发展

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一、1990年代以来,我国的城乡之间差距拉大

新中国成立至今,经过50多年的发展,我国工业化成绩斐然,农业也获得了较大发展,但从工农差距、城乡居民收入差距和社会发展差距等方面综合判断,我国城乡关系的失衡问题仍然十分突出。

(一)工农差距扩大,农业的弱质地位未能改变

我国长期以来以不平等交换体制为基础,通过“剪刀差”形式挤压农业、索取农业剩余,加快工业化进程和城市发展的做法,至今犹在。改革开放前20多年里,依靠它转移农村积累给工业和城市的规模估计在6000亿元—8000亿元之间。有专家估计,1990年代以来每年的工农产品价格剪刀差约为1000多亿元,总体上仍旧是农村背负城市,“以乡养城”。

(二)城乡经济差距扩大,农民仍是弱势群体

在收入方面,2002年,我国城镇居民人均可支配收入为7703元,农民人均纯收入仅为2475.6元,城乡收入差距进一步扩大为3.11倍,比1978年扩大了0.54倍,比1985年扩大了1.25倍,为改革开放以来的新高。如果把城市在养老、就业、医疗等方面福利性保障考虑在内,据测算,这方面的差距每年人均约3000多元,那么,我国城乡收入的实际差距为6倍左右。在消费方面,2002年,我国城镇居民人均消费品零售额是农村居民人均消费品零售额2.69倍。60.9%的农村人口消费品零售额只占36.7%,而39.1%的城镇居民却占据着63.3%的零售额。2002年,我国农村居民恩格尔系数为46.2%,刚刚进入总体小康阶段,但我国城镇早在1997年就达到了这一水平。在储蓄方面,2002年,我国城镇居民储蓄是农户储蓄4.65倍。60.1%的农村居民,占有的城乡居民储蓄存款总额仅有17.7%,而39.1%的城镇居民却占据着82.3%的储蓄存款总额。农村人均储蓄存款余额不到城镇居民的1/10,城乡居民人均储蓄差距悬殊。

(三)社会差距扩大,使农村成为落后地区

与城市相比,我国农村在社会保障、教育、医疗、环境等方面所享有的发展机会和政府福利,被边缘化的程度相当严重。在社会保障方面。近年来,农村社会保障(包括优抚救济、养老、医疗保险、福利等)每年约400多亿元,仅占GDP的0.5%左右,其中有2/3来自乡镇企业和农民个人自筹,基本上是农民自我保障。农村的社会保障覆盖率只有3%,城乡社会保障覆盖率的比例为22:1,城乡人均社会保障费的比例为24:1。据民政部统计,2002年,农村仅有404万人得到了低保,占应保人数的25%,城镇低保人数达到了2054万人,基本实现了应保尽保。在科教方面,据2000年第五次全国人口普查统计,农村人口中初中及以上文化程度占总人口的39.1%,远低于城市人口占65.4%的水平,小学文化程度占42.8%,15岁以上文盲率为8.3%,高于城市23.8%和4.0%的水平。2001年,农村人口小学文化程度占41.1%,较2000年下降了1.7个百分点,但仍比城市的19.7%高21.4个百分点,高中文化程度占5.22%,比城市的23.6%低18.4个百分点。农村人口文化科技素质低下,影响了农业新技术的推广和劳动生产率的提高。农村科技人员流失严重,在农业第一线的农技人员更少,平均每万名农业劳动力只拥有21人,与每万名职工拥有专业技术人员2800多人相差甚远。在医疗卫生方面,由于乡镇卫生院和村卫生室生存困难造成机构人员不稳定,农村基层卫生服务机构被严重削弱。在环境方面,八亿农民滞留农村,加剧了土地资源、能源缺乏与人口增长的矛盾。由于乱开滥垦超载过牧,我国90%的草地已经或正在退化;工业“三废”在农村扩散,以煤烟型为主的大气污染导致酸雨的覆盖面积占国土面积的30%,主要流域的水污染比较严重;我国人均耕地为0.11公顷,有1/5耕地受到污染。大量数据表明,在未来的较长时期内,农村自然生态环境仍将处于高污染、低控制阶段,导致农村经济的发展形势严峻。失衡的城乡关系不仅使农业是弱质产业、农民是弱势群体、农村为落后地区的格局得以强化,而且以牺牲社会公平为代价,影响社会稳定,对经济效率也带来负面影响,这种状况如果继续下去,必将破坏城乡协调发展机制,降低资源配置效率,制约先进生产力向农村的渗透,影响经济增长的速度和质量,加大社会稳定成本,最终影响全面小康建设及中国的现代化进程。

二、“三农”问题从根本上说是没有解决好城乡二元发展模式的改革问题

“三农”问题现已成为我国经济社会发展的“瓶颈”制约,并且折射出诸多的深层次的体制性矛盾和结构性矛盾。探其原因,既有机制性问题,也有体制性弊端,从根本上说是没有根除城乡二元经济制度结构。

(一)农村财政资金的多收少支

依然存在的工农产品剪刀差制度使农民仍承受着每年约1000亿元的“暗税”,再加上明的农业各税,近年来平均每年400多亿,工农关系因此长期处于扭曲状态。同时,财政用于农业支出的绝对数和占总支出的比重却很低。2001年财政用于支援农村生产和各项事业费为905.3亿元,占财政总支出的4.8%,仅比上年提高0.1个百分点。财政总支出2001年比上年增长18.7%,而支农支出仅增长2.1%。如果把农业基建、农业科技三项费用、救济费计算在内,2001年支出为1463亿元,占财政总支出的7.74%。如再把扶贫和农业政策性补贴计算在内,按此口径,2001年综合支出总额为2509.5亿元,占财政总支出的13.3%。各项对农业的支出都没有达到《农业法》规定“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入增长幅度”的要求。农村财政多收少支的直接后果就是公共产品和服务的城市占有。城市对教育、卫生、文化等资源的占用,无论在数量上还是在质量上,均大大优于农村。

(二)农村金融多存少贷

金融机构对农业和农村企业贷款所占比重较低,与农业的贡献不对称。改革开放前,金融部门的农业贷款占所有贷款的比重一直维持在13%左右,而1978年后一直维持在两位数以下,1998年以来徘徊在5%左右,对乡镇企业的贷款也一直保持在6%左右。2000年,全国金融机构各项贷款余额达99371亿元,而用于农业和乡镇企业的贷款余额仅占10%左右。目前,国内金融机构普遍存在着重吸储、轻放贷的现象,只要有足够的存款,上解到上级金融机构,就可以过上赢利的安稳日子。这种体制和做法,造成了金融机构从农村吸储多、放贷少,农村资金大量流向城市,农业和农民办的乡镇企业贷款十分困难。

(三)农村土地多征少补

随着国有土地使用制度改革的深人,城镇非农建设用地已从行政划拨全面转向市场化的出让,土地出让价格大幅飚升,但向农民集体征用土地的补偿办法和补偿标准仍停留在行政划拨年代,土地出让的价格远远高于对农民的补偿。这是改革开放以来出现的“以乡养城”的一种新形式,是政府筹集城镇建设资金的主要途径,也是当前农民利益流失最严重的一条渠道。目前,征地纠纷已成为当前农民信访最多的领域,尤其是在城镇边上的农村,大片土地被征用后,其补偿费根本不足以让“失地农民”在城镇创业和安居,成了影响社会稳定的一大隐患。

(四)歧视性的户籍制度和就业制度

目前,以歧视性户籍制度和就业制度为主要内容的城乡分割体制并没有彻底改变,由此造成的城乡“鸿沟”还没有完全消除,结构性偏差在继续维系。进入1990年代以来,随着城镇户籍管理制度的改革,以及城市用工制度的松动,农村大量劳动力开始进入城市打工,农民进城务工作为城市反哺农业的现实途径,对城乡经济发展意义重大。但这是一种体制外的、暂时的流动,他们的户口仍然在农村,也不纳入城市的就业管理。我国失业统计一直不包括农村人口就是一个有力说明。这种制度导致了农民与市民天生不平等,把广大农民禁锢在农村,享受不到公民应有的权利和待遇,失去了平等参与竞争的机会。总之,大量事实表明,一系列剥夺农业和农民、保护工业,限制农民、保护市民的不平等、不公正的二元经济制度结构,是统筹城乡经济社会发展的最大障碍。

三、城乡经济社会协调发展的国际经验值得借鉴

尽管各国工业化模式不尽相同,“三农”问题的表现形式、基本特征和应对措施也有很大区别,但世界多数国家的发展经验表明,在工业化进程中不失时机地统筹城乡社会经济的协调发展,以此缩小工农收入差异,解决“三农”问题,完成结构转变,是带有普遍性的发展规律。其中的一些成功经验和做法对我国统筹城乡经济社会发展不无启示和借鉴。

(一)处理好工业化发展阶段与反哺农业的关系

普遍的经验是,当一个国家人均GDP达到800—1000美元的水平时,即工业化进入中期阶段后,就进入了二元经济结构向一元经济结构转换过渡,工农、城乡关系开始改善的最重要阶段,在这一阶段,为确保农业积累不再为工业发展所吸取,农业与非农产业平等发展,不同国家往往从各自国情出发,采取相应的平衡发展措施,一般都是以工业反哺农业为主要手段。目前,从总体上看,我国依靠从农业提取积累来支持工业发展的历史阶段已经结束,这是人们的基本共识。因此,在共同农业政策方面,应保证农业不再被工业挤压,在体制上给农业再一次松梆,以求资源不再从农业和农村被剥夺而流出。

(二)处理好国家与农民的利益关系

农业与工业相比,由于受自然因素、技术因素和规模经济的影响,其生产率水平相对低下,对国民经济增长贡献较小。随之,农民无论在收入,还是社会地位上处于弱势地位,城镇化、非农化成为不可逆转的大势。因此,为了农业的持续发展、发挥农业的多功能作用、稳定农村,各国政府制定各种保护措施,千方百计维护农民和农村利益。比如澳大利亚以“均等化机制”实施有效的转移支付制度,平等公平地向经济不发达地区提供公共物品,缩小地区经济差距的经验;美国、日本的农产品价格支持、欧盟的农产品贸易保护政策及对农民的直接收入补贴政策等。

(三)处理好经济与社会协调发展的关系

按照“木桶效应”理论,未来我国经济社会发展和全面小康社会的实现,其限制必定来自城乡社会事业发展的相对落后,特别是农村社会事业的不发达。因此,处理好城乡经济与社会协调发展在实现城乡经济社会发展中至关重要。与我国情况最相近的就是韩国,他们实施农村“新村运动”的做法值得借鉴。

四、调整国民收入分配格局,在财政、金融、税收体制上采取突破性的举措

(一)调整农村财政政策

基本方向是明确公共财政职能,增加农村财政资金总量,转换运行机制。一是逐步将县以下以改善农民基本生产条件和生活质量为重点的中小型基础设施建设纳入各级政府基本建设投资的范畴。将国债资金政策的重点应由城市转向农村,并增加预算内财政支农资金比例。要尽快改变中小型基础设施主要依靠农民群众投资投劳的办法,逐步把县以下的中小型基础设施建设纳入各级政府基本建设投资的范畴。特别要重点支持与农业生产与农民增收关系密切的节水旱作农业、人畜饮水、乡村道路、农村水电、农村沼气、草场围栏、农机具更新等农村小型基础设施建设。二是加大“绿箱”支出,用足“黄箱”政策。“绿箱”重点用于农业基础设施建设,科研、教育和技术推广引进,调整过去以数量增长为中心的政策取向;“黄箱”补贴应继续对良种、化肥等农业生产资料和农业生产经营贷款实行优惠政策。三是加大支持多种所有制和多种经营形式的农业产业化龙头企业。

(二)建立规范的农业补贴制度

农业补贴是实施对农业支持与保护的主要政策工具。为增加农民收入、增强农业竞争力,必须改革近年来国家财政投入巨资用于粮棉等农产品流通环节补贴的做法,从价格补贴方式逐步转向对农民直接补贴方式,建立有效规范的农业补贴制度。主要途径有:逐步将粮食风险基金转为对农民收入的直接补贴;在主产区建立对农业生产者的生产性补贴;逐步将一部分农产品出口补贴转为对农民的直接收入补贴;继续加大对受灾地区农民的收入补贴;逐步增加对农民的生态环境补贴。

(三)调整农村金融政策

校正金融资源的城市偏向,要从规范农村金融政策入手,形成五方面的支持:一是通过直接或间接方式,保证县及县以下的邮政储蓄机构、信用社、其他商业银行从农村吸收的资金,要争取全额或绝大部分返还用于农村。二是国家在利率浮动幅度、再贷款、贴息、补亏、税收等方面支持商业金融机构发放农业贷款。三是在防范风险的前提下,根据农户需求,扩大农村金融服务范围,注意进行贷款品种和方式的创新。四是按照农村信用社改革方案,建立多元化的农村金融服务体系。五是适时将农业保险提上议程,建立符合我国国情的低成本、高效率的现代农业保险制度。

(四)调整农村税收政策

近年来,我国农村税费改革成效显著,但改革方案没有跳出“摊丁入亩”的框架,不是对商品征税,而是对土地征税。2003年全国税费改革后,如不继续深化改革,势必出现收费反弹。应考虑按市场经济原则进一步改革的方案,将对土地征税改为对农业商品征税。具体方案是对进入商品市场的农产品征收商品税,对农业生产者的生产所得征收所得税;并且按照国际惯例,对农产品和农业生产者给予一定的税收优惠。

五、建立完善城乡劳动力统一管理制度和土地征用市场化管理办法

(一)调整农村就业政策

调整农村就业政策的基本方向是实施城乡统筹就业政策,实现城乡间劳动力市场统一管理。实施城乡统筹就业战略,重点要实施就业政策和管理体制一体化的创新、劳动力资源配置市场化的创新和劳动就业的机会均等的制度创新。因此,需要对城市利益导向的国民经济分配格局和城乡关系进行重大调整。实施城乡统筹的就业政策,当务之急是要明确政府在促进农村劳动力转移方面负有重要职能和重大责任,从体制和机制上提出根本的解决办法,逐步建立和完善促进农村劳动力转移就业的五大体系,即建立农民工外出务工的管理和服务体系、农村劳动力流动监测体系、农村劳动力就业培训体系、农村劳动力转移输出的就业信息体系和建立维护农村劳动力合法权益的法律服务体系。为了从体制上根本解决农村劳动力无序流动的状况,建议设置管理全国农村劳动力转移就业工作的专门机构。其主要职能是加强对农村劳动力资源及转移就业的监测,指导农村劳动力的就业培训,提供比较准确的劳务信息,维护农民工的合法权益。

(二)调整土地征用政策

改革征地制度必须将健全法制放在首要位置,通过完善土地法规,规范政府行为,保障和维护农民权益。法律调整的基本框架:一是对“公共利益的需要”作出明确的司法解释。在这个前提下,缩小征地范围。二是要充分考虑农民对土地的权利和土地是农民的基本生产资料,以法律的形式确定给被征地农民以公平、合理的市价补偿。三是要明确政府对安置被征地农民的责任。要以法律的形式明确规定,将因国家征地失去土地的农民全部纳入当地的社会保障体系。在现有法律和政策的框架内,近期重点要考虑三方面政策:一是要大幅度提高国家征用耕地土地补偿费、安置费标准。二是对工商业等经营性建设用地,不再实行国家先征用、再出让的办法,而是在依法办理农用土地转为建设用地后,允许农村集体土地进入土地一级市场,允许土地的所有者以土地使用权入股、出租等方式直接参与土地开发。同时取消土地补偿费、安置补助费。三是对政府出让征用的农村集体土地获得的净收益,要规定一定比例投资农业,改善农业生产条件。