存款保险制度建设管理

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[内容提要]：金融业在现代市场经济体系中处于核心地位，金融体系的稳定关系到国家的经济发展，而作为金融安全网三大基本要素之一的存款保险制度的建立近年来也在理论界引起了广泛的关注和探讨。本文首先对我国目前的存款保险现状及其负面效应进行了分析，然后在对国外存款保险制度建立和发展经验借鉴的基础上，结合我国国情，对如何构建我国的存款保险制度提出了设想方案。

[关键词]：存款保险道德风险存款人利益

随着金融市场化步伐的加快，中国银行业多元化竞争格局的形成，金融业自身的经营风险在不断增加，近年来我国出现的一些金融机构的破产倒闭现象（“海南发展银行”“广东国际信托”“中农信”等），打破了银行不会破产的神话，给我们的经济和金融体系造成了较大危害。中国人民银行在2006年10月30日的《2006年中国金融稳定报告》明确指出，将加快存款保险制度建设，建立健全金融风险处置长效机制。

一、存款保险制度概述

存款保险制度是指为了维护存款人的利益和银行的稳健经营与安全，国家金融体制中设有负责存款保险的机构，凡吸收公众存款的银行强制或自愿地以缴纳存款保险金的方式投保，当投保银行出现信用危机，特别是发生挤兑时，由存款保险机构向其提供流动性资助或代替该破产机构在约定的限度内向存款者支付存款。

存款保险制度在提高公众对金融机构的信心、降低金融风险、维护金融安全等方面发挥着巨大作用。因此，存款保险制度和金融监管当局的审慎监管以及中央银行的最后贷款人功能被公认为金融安全网的三大基本要素。金融监管当局的金融监管是一种事前危机防范的手段,而存款保险制度则可以补充金融监管当局监管的不足，可把银行倒闭对社会的不良影响减少到最小。

由于世界各国的经济金融体制、经济发展水平和法律体系的不同，各国的存款保险制度存在一些差异，但是其基本目标却是相同的：（1）保护存款人的利益，尤其是保护小额存款人的利益；（2）设立对出现严重问题或面临倒闭的银行的合理处置程序；（3）提高公众对银行的信心，保证银行体系稳定。

二、我国存款保险现状及建立显性存款保险的必要性

1、我国存款保险的现状

我国虽然没有建立显性的存款保险制度，但一直实行了隐性的存款保险制度，存款人的风险在很大程度上得到国家信用的担保。这一存款保险方式在很长一段时间维持了我国居民对现有金融体系的信心，确保了整个金融体系的稳定，对经济的稳步增长起到了积极作用。但随着改革的逐步深入，隐性存款保险制度因其浓厚的行政色彩带来的负面效应也日益显现。

首先，在隐性存款保险制度下，银行的风险和收益不相配比，银行不用付出成本就可以得到国家帮助其处理经营风险的收益,这将使银行无视风险,而从事高风险业务,以期取得高额收益。并且，存款人因存在着政府会对其存款保护的预期，而放松对银行的监督，加大银行的道德风险。因而，现行的隐性存款保护方式破坏了金融领域活动参与者的风险承担机制，不利于整个金融体系的高效、稳健运行。

其次，在隐性存款保险制度下，由于信用担保是国家、政府提供的，且法律上也没有明确规定对存款人利益的保护规模，这就给予了政府一个相机抉择的空间。相对于小银行,国有大银行更有可能得到政府的扶持和救助。这样，存款者在选择存款银行的时候往往会注重银行的规模，这势必造成银行存款能力的不公平竞争，抑制了新兴中小金融机构的发展壮大。

第三，隐性存款保险制度加大了财政和中央银行负担，导致政府债务规模迅速扩大，影响人民银行发挥中央银行的职能。政府救助问题银行,通常的办法有二：一是用财政资金偿付公众存款。但财政资金承担着提供公共物品、增进社会福利的重要职责，以财政资金弥补银行的支付缺口无疑会加重财政负担。二是中央银行增加货币供应量偿还银行支付缺口。但这会造成货币超经济发行，容易导致通货膨胀，有悖于中央银行实行币值稳定和经济增长的货币目标。

因此，国家信用担保这一隐性的存款保险方式，扭曲了对经济主体的激励机制，阻碍了现代银行制度的建立，助长了银行间的不公平竞争态势。随着我国银行体系的改革和对外开放力度的加大，建立公开的、明晰的、设计合理的存款保险制度，对于保持金融体系的稳定有着积极的作用。在我国金融业深化和发展关键时刻，有必要借鉴西方发达国家成功的经验，结合我国具体情况，建立适合我国国情的存款保险制度，保护存款人利益，维护金融秩序，为我国经济的平稳发展创造一个良好的金融环境。

三、对我国存款保险制度框架的构建设想

1、保险机构的设置及职能

存款保险机构应是不以盈利为目的的专业性政策机构。从世界范围看，存款保险机构的组织模式有三种类型：一是政府出资建立，二是政府和银行共同出资建立，三是银行独自出资建立。我国的金融体制正处于改革时期，法律法规还不是很完善，许多金融机构的行为也不规范，这就决定了我国应在国务院的领导下，组建一个由人民银行负责，由政府、人民银行和金融机构共同出资的，非赢利性的存款保险机构，其业务活动接受人民银行和银监会的监督。这样既可以提高存款保险机构的信誉和实力，完善银行监管部门的监管工具，又可以进一步强化中央银行的宏观调控能力。

我国存款保险机构可采取复合职能模式，具备以下三个职能：(1)监管职能。存款保险机构应不定期的对各个投保银行进行检查，发现问题，提出应对措施，帮助其改善经营管理。(2)援助职能。对处于困境的银行，存款保险机构可以通过对其发放紧急贷款、购买其资本、或暂时接管等方法，帮助银行摆脱困境。(3)破产接管职能。对破产的投保银行，可以采取由存款保险机构直接现金兑付的形式给付存款人存款，或者出资支持经营良好的银行对破产机构兼并收购，从而使存款人的利益得到保护。

2、投保机构的范围

实施存款保险制度的国家大多数是以保险对象的确定以其所在空间地域为原则来界定投保机构的范围。按照这一原则，存款保险对象包括本国的银行及外国银行在本国的分支机构或附属机构，而不包括本国银行在国外的分支机构。我国国有商业银行虽然规模大，但是其资产质量低下，难以承担金融风险的冲击；区域性商业银行、城市商业银行及信用社规模小，经营风险十分巨大。因此存款保险对象应包括以上两大类金融机构。

3、投保标的

在我国建立存款保险制度初期，可以把存款保险范围限定为居民储蓄存款，其中包括活期与定期储蓄存款、定活两便存款和通知存款，这部分存款代表着大多数存款者的利益，是我国银行的主要负债，占银行全部存款负债的70%以上，对其实行了有效的保护，能维护公众对银行体系的信心，减轻倒闭银行的压力。至于各种形式的高息储蓄存款、大额可转让存单、企事业单位存款、同业存款以及财政性存款可暂时不纳入存款保险范围。今后随着存款保险公司理赔能力的增强，再将它们逐步归入保险范围，最后把保险范围扩大到国内金融机构所吸收的全部存款。

4、投保形式

存款保险一般有强制投保和自愿投保两种形式。强制投保的优点在于它能够使所有存款人都有可能获得一定金额的保护，其缺点是它剥夺了银行是否投保的选择权。自愿投保的缺点是容易导致逆向选择和道德风险，风险偏好型银行参保意愿会更强。对于我国而言，由于金融管理手段还不够健全，行业自律性比较差，如果采取自愿投保的方式，许多银行有可能为降低经营成本而不参加保险，那么存款保险制度就失去了意义。存款保险涉及到的社会公众面广，利益巨大，所以，有必要采取强制保险的方式，让所有吸收存款的境内金融机构都参加存款保险。

5、投保费率的选择

保险费率分为统一费率和差别费率两种。统一费率的优点是操作简便、易于实施，但因为其保费支付与投保银行资产风险相脱节，这种费率制容易导致银行追求高风险高收益，引发道德风险。差别费率的优点是将银行的投保成本同其资产风险状况相联系，能减少银行的逆向选择。但由于保险公司无法准确地把握投保银行面临的风险，这种方法的实务操作困难较大。

以我国目前的实际情况看，实现差别费率尚需一定的过渡时间，而比较可行的做法是先实行等级费率，依据金融机构的类型来确定其适用的保险费率。这种做法可以适当降低国有银行的投保成本，在一定程度上解决有关国有商业银行不愿投保的问题。而对于中小规模的金融机构，虽然保费率相对高些，但因为有了存款保险机构提供的信用担保，这些中小金融机构将可以吸收到更多的存款，因而对他们而言也是有利的。

6、保险程度

存款保险的赔偿有两种方式:全额保险和部分保险。全额保险的优点是公平、高效,其缺点是容易导致道德风险。部分保险有助于减少道德风险的发生,但在一定程度上仍然会造成银行的恐慌,因为未被保险的那部分存款还是容易会引发银行挤兑现象,不利于银行体系的稳定。

针对目前我国储蓄存款的现状，秉着保护小额存款、稳定金融市场的原则，我们可以采用部分保险、共同担保的方式保护中小储户的利益。我们需要设定一个有效保护小额存款者利益同时又不增加银行道德风险的最佳额度作为存款保险的最高全额赔付额。例如，如果将最高全额理赔度定为10万元，则在这一额度内给予100%的赔偿，超过10万的增加额按递减比例赔偿。这种全额赔付与部分赔付相结合的方式，既可保护广大中小储户的利益，又能促使存款大户监督银行经营,在一定程度上降低银行的道德风险，从外部督促银行业加强内部控制管理，增强银行的竞争力，促使其稳健经营。

7、保险方案的资金来源及运用

存款保险机构必须有足额的支付能力来维护其信誉，这就要求其有稳定充足的资金来源。我国的存款保险机构的资金来源可包括:(1)资本金。我国存款保险机构的注册资本金可通过股份形式筹集，包括:财政拨款、中央银行、发改委和所有投保金融机构按一定比例认购股份。(2)保费收入。这是存款保险机构最稳定的收入，也是保险基金的重要组成部分。保险费率应根据公平合理、共同分担的原则制定。(3)保险基金投资收益。为了保证保险基金的安全，其只能投资于风险小的项目，如国库券等。(4)特别融资。在存款保险公司遇到特别风险时，应赋予其向财政、中央银行或社会公众融资的权利，以保证其不至于因一时大量的存款赔偿支付而出现资金困难的状况。

存款保险公司的资金应主要应用在以下几个方面:(1)存款保险赔付；(2)对经营困难的投保银行提供资金支持；(3)投资低风险政府债券和金融债券。

8、法律体系建设

存款保险制度宜采取先立法后组建公司的实施顺序。先立法明确存款保险公司、银行及存款人之间的责任义务关系，再通过法律来保障和落实此项制度的顺利实施。存款保险公司法应包括：存款保险公司的基本运作程序、存款保险公司的组成和职能、投保范围和投保标的、存款保险费率和保险程度、问题金融机构的处置等内容。

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