西部农村金融体系发展
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西部地区农村金融机构覆盖率低、金融服务不充分，农村金融已成为金融业发展的致命“短板”。加快农村金融改革，完善农村金融体系，充分发挥商业性金融、政策性金融、合作性金融和其他金融组织的作用，对于缓解“三农”融资难，扎实推进社会主义新农村建设具有重要的理论和现实意义。
一、新农村建设对农村金融服务的新要求
新农村建设对金融机构提出了相应的要求：进一步加大支农资金整合力度，提高资金使用效率。金融机构要不断改善服务，加强对“三农”的支持。农村三个不同层次的经济主体，即农民、农村企业和农村基础设施建设项目，性质、经济实力、风险承受能力不同，对金融服务的需求自然差别很大。各个层次之间还是有较多的差异，需要金融机构进行深入分析，有针对性进行服务。
从农民这个层次来说，最大程度地满足农民的金融需求，促进农民增收，是农村金融体系的一大职能。实际上，农民本身也有不同的层次，按照其经济实力，可分为贫困型、温饱型和市场型。贫困型农民缺乏基本的生产和生活资金，有贷款的迫切需求，但无任何抵押质押能力，贷款风险极大，商业性金融机构不愿、也不敢发放贷款：温饱型农民已初步解决生活温饱问题，一般比较讲信誉，商业性金融机构对其小额贷款比较安全，贷款回收率较高；市场型农民指的是以市场为导向进行专业化生产经营的农民，一般有季节性的大额贷款需求，但由于缺乏商业贷款所要求的抵押担保品，加上贷款额度较大，因此风险也较大，商业银行对其贷款就比较谨慎，其贷款需求难以得到基本满足，此外这类农民对资金结算、汇兑甚至理财也有一定的需求。农村企业与市场型农民的金融需求有类似之处，但其资金需求相对更大，而且季节性特征不突出，见然有一定的贷款抵押物，但变现能力远远低于城市地区的中小企业，因此金融机构对其发放贷款特别谨慎，其资金短缺问题十分突出，严重阻碍了农村企业的发展壮大。农村基础设施建设是新农村建设的一项重要内容，但社会效益大而收益小，资金需求规模大，生产周期长，是典型的公共产品，但与城市基础设施相比，则缺乏政府财力的担保，收费权质押也难以实施，因而似乎难以直接获得金融机构的资金支持。
二、西部地区农村金融发展现状及其困境
（一）金融抑制现象严重，缺乏多样化竞争主体和有效竞争机制
目前，西部地区农村金融存在严重的金融抑制现象，主要是农村金融有效供给不足，不能满足农村经济发展和农业结构调整对金融服务的需求。尽管在西部地区农村个融市场上已经形成了农村信用社、农业银行、农业发展银行“三足鼎立”的局面，以及多种形式的非正规金融，但较强的趋同性使彼此之间并没有形成有效的竞争机制。对大部分西部地区农村而言，根本谈不上农村金融机构之间进行有效的竞争和提高金融服务质量与效率，在很大程度上造成了农村中小企业和广大农户担保难、贷款难，进而造成农村金融机构资产质量差，持续经营能力缺乏，以及金融创新和金融服务滞后。
（二）金融资源严重流失，大量流向城市和非农产业
当前，我国城乡金融发展严重不协调，西部地区农村资金的供给远远不能满足和适应农业和农村经济发展的实际需要，农村金融支农能力呈现弱化趋势。最显著的是，近期各商业金融机构大量撤并在西部地区农村的基层机构和减少涉农贷款。令人遗憾的是，在资金供给严重不足的前提下，仍然有大量的资金通过财税和金融渠道从农村流向城市、从农业流向非农产业（图1），而这种倾向在西部地区农村更是明显。从图中我们可以看出：1998年—2005年农村资金通过财税系统和金融系统流失34972亿元，平均每年达到4349亿元，平均每年以2371％的速度增长，数额之大，速度之快，令人震惊。然而，在城市里却是流动性泛滥，危机四伏，房地产价格节节攀升，固定资产投入大幅度上涨，严重影响了宏观经济的稳定性与微观经济的良性发展。
注：数据来源于中国农业部、财政部、国家统计局网站；财税系统净流出量＝财政支农－农业税收－级企税收；金融系统净流出量＝农村存款－农村贷款；合计净流出量＝财税系统净流出量＋金融系统净流出量。
（三）民间金融活跃，却缺乏必要的规范和保护
非正规金融是一种非制度化和非组织化的体系，适应于农村的、传统的、囚有的经济模式。西部地区农村民间借贷在活跃农村金融市场、扩大农户生产经营资金来源、促进农村个私经济发展等方面起到了积极作用，但也容易引发诸多问题：第一，民间借贷风险大，容易引发债务纠纷。第二，民间借贷利率较高，许多企业或个体户从民间所借资金利率水平一般都比较高，比银行同期利率高3至4倍，从而加重了个人和企业负担。第三，影响国家利率政策的实施。民间借贷利率是借贷双方根据资金的市场供求关系自发制定的，利率水平通常远比银行同期利率高，影响了国家利率政策的全面贯彻实施。由于民间金融潜藏着一定的金融风险，并出现许多金融诈骗、集资人携款潜逃案件，遗憾的是民间金融一直没有合法的地位，缺乏必要的规范和保护。
（四）农业风险经济补偿机制不健全
我国是世界上自然灾害最严重的国家之一，作为农业大国，每年约有0.3亿公顷农作物受灾，占全国农作物播种面积的1／4，成灾面积占受灾面积的比重在40％以上，西部地区的广大农村以山地、荒漠、戈壁等地形为主，自然环境更为恶劣，上述比例更是高企。显然，农业保险有巨大的潜在市场需求，对促进西部地区农业的持续健康发展具有举足轻重的意义。然而，农村经济风险补偿机制尚未健全，农业保险供给出现萎缩。目前，经济西部地区农业灾害损失主要依靠两种方式进行灾害救助，一是政府农业灾害救济，二是由中国人民保险公司与新疆兵团财产保险公司开办的农业保险。前者受到国家财力不足的限制，而且不利于充分调动农民参加投保的积极性，在很大程度上限制了农业保险业的健康发展；后者则由于缺乏相应政府补贴等政策支持，加之农业保险的高赔付率，这两家保险公司经营农业保险一直处于亏损状态。尽管最近已经筹建了一些涉农保险公司，为农民开发“一揽子”的保险保障产品等，但仍然远远不能满足西部地区农村经济发展和农业结构调整的巨大需求。
（五）农村金融宏观调控体系不健全，货币政策传导不畅
由于非正规金融市场活动的存在，造成大量资金体外循环，影响央行货币政策在西部地区农村的传导效果；同时，非正规金融市场活动在一定程度上扩大了货币供应量，而这一部分货币供应量又在中央银行的监控之外，且波动缺乏规律性，造成经济运行中实际货币供应量的波动也趋于加剧，这就增加了中央银行对实际货币供应量控制的难度。农村金融机构监管政策和货币政策不吻合，一定程度上制约了农村金融机构支农贷款的发放。此外，西部地区农村信用体系建设尤为滞后，信用信息分散闭塞，还没有形成统一全面、广覆盖的征信体系，农村金融机构很难了解掌握企业和个人的资信状况，既为农村金融机构防范信贷风险带来很大的困难，也为央行实现预期货币政策传导效果增加了一定的难度。
三、制约西部地区农村金融发展的瓶颈分析
（一）对农村金融在新农村建设中的地位和作用认识不足
长期以来，农村经济体制改革都是遵从政府主导型的强制性变迁，农村经济的投融资体制是在财政的拉动下，财政支农相对于金融支持处于强势地位。政府部门囿于传统计划经济思想，尚未真正认识到如何利用金融手段调配农村金融资源，尤其是在工业反哺农业、城市反哺农村阶段，对农村建设资金外流成因和回流机制的建立上缺乏系统的认识，有效的金融支持机制迟迟未启动。而农户、农业企业由于先天性的因素也更倾向于采取互助性、友情性、高利贷性质的民间借贷方式融通资金。西部地区农村经济的幼稚和不成熟产生的认识误差无疑给农村金融改革设置了根本性的障碍。
（二）城乡二元经济差距与农村经济自身缺乏足够的吸引力
由于农业产业经济的脆弱性，极容易受到市场波动和自然灾害的双重影响，在西部地区，每年都有大量的旱灾、洪灾、台风、冷冻灾等，这导致其区别于其他行业所特有的弱质性和高风险性。在市场经济条件下，包括农业银行等各金融机构大都是以经济利益最大化为经营目标，力图获得更多的存贷差，降低金融风险，对放款、投资等业务不断加强管理组合，对风险人、收益小的农村贷款尽力避免发放甚至不发放，客观上形成农村资金只存不贷，从而导致大量农村资金外流。而乡镇企业、农村第三产业、外商直接投资对涉农项目也是慎之又慎，尽量减少投资风险，这也造成了农村资金的外流。另外，山于长期以来实施的工业化、城市化发展战略使城市的基础设施建设水平远远超过农村，城乡差距日愈突出，西部地区农村的交通运输、通讯网络、医疗设施、教育水平明显滞后于城市。这种差别形成后，“马太效应”便开始发挥作用，在高利润和良好外境的影响和市场机制的引导下，使新增的金融资本源源不断地流向城市，也使得原来在西部地区农村的存量资本大量流向城市和非农产业。
（三）政府职能尚未实现真正转变
综观改革开放的成就，西部地区农村的政治体制改革远落后于经济体制改革，政府职能尚未能实现根本性的转变。从总体上说，政府职能仍未从根本上实现转变，远不能适应新农村建设的要求：第一，政府对企业的管理理念还没有完全转变，不能适应市场经济主体多元化、经济结构网络化和经济发展国际化的需要；第二，政府公共服务职能还没有充分发挥，特别是对公平制度的供给还不充分，尤其是农村基层政府体现得更为明显；第三，在投资领域对非公有经济还有一些限制，尤其是对民间资本进入农村金融行业的限制，不利于市场经济主体的公平竞争；第四，政府行政垄断在某些领域依然存在，行政审批制度较多；第五，一些部门和地方政府出于部门利益、地方利益，对金融企业进行不适当的行政干预，角色“越位”和“错位”现象并存。
（四）农村金融体系构建的历史性因素
在四部地区，农村余融体系的构建，一直是处于混乱状态的。从单一的农业银行到农业银行、农业发展银行、农村信用合作社、农村商业（合作）银行并存的局面，并没有真正实现金融机构的多元化。农业银行已经完全商业化了，却仍然受累于政策性业务；农业发展银行没有实现设立时的制度设计，业务单一，已呈现萎缩、功能弱化的趋势；而农村信用合作社曾经作为农业银行的附庸，直至今日仍然没有完全具备合作金融的基本特征，在经营管理上无法实现金融企业的基本要求，从而滋生了入量的金融风险；作为农村金融体系的怪胎——邮政储蓄机构，成为农村资金的“抽水机”，在功能上与服务新农村建设背道而驰；长期以来，农村地区缺乏农业保险、租赁、信托等业务，金融服务需求受到严重抑制，农村货币市场、资本市场的建设基本上属于真空状态。因此，西部地区农村金融体系远没有达到新农村建设的基本要求，迫切需要实质性改革。
四、重构西部地区农村金融体系的目标与战略性措施
（一）重构西部地区农村金融体系的目标
中国加入WTO已经五年多了，WTO的过渡期已经结束，外资金融机构正如潮水般涌入神州大地，我国的金融体系正面临前所未有的机遇和挑战。重构农村金融应该遵循金融发展的客观规律，从区域实际出发，建立以商业性金融为主导，政策性金融、合作性金融和民间金融等多种形式的金融机构并存、合理分工协作、功能互补的混合型的农村金融体系。按照这一改革目标要求，应该包含四个层次的内容：一是转变政府职能，放弃对农村金融企业的具体组织和参与，着力完善农村金融法律环境、规范金融市场等方面；二是构建以合作金融为基础、商业性金融和政策性金融分工协作的混合型金融体系；三是坚持商业原则与市场运作，提高农村金融体系的综合效能；四是支持农村非正规金融的发展，提高农村金融体系的整体绩效水平。
（二）重构西部地区农村金融体系的战略性措施
1、以商业金融为主导，充分发展农村商业金融
（1）深化农村信用社改革，使之有条件地转化为农村社区银行。首先是根据不同地区的实际情况，因地制宜构造农村信用社产权结构和组织形式，但不能偏离服务“三农”的方向。在经济落后适合合作金融发展的地区，特别是中西部地区，应坚持合作制的原则对农村信用社进行规范，恢复其“三性”。要增强农村信用社的金融功能，发挥其特有的制度优势，以满足农村弱势群体的融资要求，从而实现商业金融与合作金融的共存共荣，相互补充，共同发展。
（2）加快推进中国农业银行股份制改革，继续促进农村经济发展。“整体改制，择机上市”的股份制改革比较稳妥，也符合实际，但还要一个过程。整体改制不仅符合世界银行业发展的大趋势，也有利于保持农行固有的规模经济和沟通城乡、系统联动的优势。在尊重西部地区农村金融体系现实格局的前提下，应充分发挥农行在县城商业金融的基础作用，坚持农业银行的商业化改革方向，并通过改革进一步拓宽和增强农行的支农功能，巩固已取得的商业化改革成果，使其经营决策和金融服务贴近基层、贴近农村，切实提高农业银行对农业产业化、农村基础设施和农村城镇化建设的信贷支持质量和效益，加强对县域经济的金融服务。
（3）加快组建邮储银行的步伐。邮储银行将成立，将根本改变西部地区农村邮政储蓄目前只存款不贷款的局面，农村邮政储蓄回流农村、为农村经济服务。新组建的中国邮政储蓄银行应在保留利用邮政网络基础功能的基础上，充分发挥其网络优势，完善城乡金融服务功能，以零售业务和中间业务为主，与其他商业银行形成良好的互补关系，为新农村建设注入“血液”，支持社会主义新农村建设。
（4）建立农村金融机构存款保险制度。西部农村地区目前还没有存款保险制度，一直由国家承担隐性担保。在金融市场逐步开放，所有制和产权制度日益多元化的背景下，加快建立存款保险制度显得尤为迫切，运用存款保险机制对有问题农村金融机构采取及时监测和早期纠正措施，促进农村金融机构规范继康发展。
2.加快农业发展银行转型
笔者认为，农业发展银行应当转变为面向农业、农村、农民的综合性开发银行，健全和完善其政策性金融功能。在加强粮油贷款营销和管理的同时，开办农村综合开发、农村基本建设和扶贫等贷款业务。把西部地区农村基础设施建设、农业产业化等纳入支持范围，增加支持农业和农村发展的中长期贷款等开发性余融业务。同时，应采取有效措施将开发性金融推进到“县域经济”、“三农”和中小企业领域，使开发性金融更多地参与农村道路、电力等。
3、规范和发展非正规金融
非正规金融，具有其独特的优势，即制度优势、信息优势、成本优势、速度优势，使其与正视金融形成了强烈的互补效应，有力地促进了民营经济与中小企业的发展，成为西部地区金融体系中不可或缺的组成部分。国家要尽快制定《民间借贷法》等法律法规，明确其借贷最高额、利率，要求借贷双方向税务部门纳税、到公证机关进行公证，并对高额暴利行为予以打击、取缔，将这一传统的民间金融纳入法制化轨道，从而有效地弥补正式金融所留下的空白点，并促使正式金融功能的回归与强化，最终提高西部地区农村金融资源的配置效率。
4、建立农业保险制度和农业贷款收益补偿机制。
一是建立健全农业保险制度。具体操作上可考虑：由中国农业发展银行履行农业政策性保险经营的职能，实现政策性银行混业经营，主要负责再保险经营业务。农业政策性保险业务的经营主体是社会上现有的商业性保险公司、不同性质的经济组织。以商业化、社会化保险公司和经济组织经营为主，以农业政策性保险公司直接经营为辅，实现政策性业务、市场化运作、多元化经营。二是完善农业贷款收益补偿机制。深化利率管理制度改革，特别是应取消对种养业贷款的利率管制，与其他贷款利率同等浮动，甚至可以采用更优惠的利率政策，以充分调动金融机构放贷的积极性。同时为了降低种养业农户的负担，政府应当降低种养业贷款的实际利率水平，对种养业贷款实行补贴，或者减免一切税费。
5、发展多类型的小型农村金融机构
针对目前西部地区农村经济主体对信用资金的需求大多具有规模小、时间急、频率高的特点，笔者认为要建立多种小型农村金融机构，政府可提供优惠政策、担保机制等服务来促进西部地区农村金融的发展。金融管理部门应尽快制定管理办法，就其设立、运作、监管、市场退出等问题做出具体、明确的规定，促使这类金融机构的发展驶入快车道。
首先，成立小额贷款组织，即由自然人、企业法人或社团法人发起改立的，以自负盈亏、财务上可持续为原则的商业性小额贷款公司。其股东人数不超过5人，不得吸收任何形式的存款，不得搞变相集资。资金运用主要限定在对农民、个体经营者和微小企业发放小额贷款，贷款利率不得违反国家有大限制高利贷的规定，立足服务“三农”，为四部地区农村金融提供正常的投资渠道。其次，建立农业信贷担保公司。由于一些农业项目风险局，一些农民又缺少抵押，导致银行不愿意贷款给农民，造成很多农民贷款困难，影响了农业发展。西部地区各级政府可利用中央及上级政府拨给的转移支付资金或扶贫资金中的一部分成立县乡（镇）两级农业信贷担保基金，专人负责，专款专用，为农民提供贷款担保。
6、构造农村金融体系运行的良好环境
笔者认为，最重要的两个工作是：一是加快推进农村利率市场化进程，促进农村经济资源优化配置。要根据西部地区农村市场经济发展的客观需要，放松利率管制，进一步扩大存贷款利率浮动范围，实现利率在宏观调控下的市场化，促进西部地区农村金融市场上资金实现最优配置。二是着力优化信用环境，完善农村信用约束和失信惩罚机制。一方面，结合目前创建文明村镇活动，进一步完善西部地区农村中小企业、农户信用体系建设，规范农户信用等级评审和贷款证便用制度，并建立、完善中小企业、农户的贷款抵押担保机制，针对中小企业、农户的实际情况实行多种抵押担保办法，探索实行动产质押、仓单质押、权益质押等担保形式，从而增强金融机构抵御信用风险的能力。另一方面，工商、税收、金融、司法、新闻媒体等有关部门要联手打击逃废债务行为，运用行政、经济、法律等多种手段对失信者进行严厉惩罚，为西部地区农村信用体系建设创造良好的外部环境。
