地方政府债券风险

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内容摘要:地方政府债券存在偿还风险、宏观调控风险、政治风险。政府信息不对称、财政分权不彻底、地方利益驱动、不合理的政绩评价机制等是风险的主要成因。本文认为地方政府债券风险的防范应着眼于公民权利表达、社会评价、地方债信息披露、财政分权的政府自我约束、权力对地方政府发债行为的制约、权利对地方政府发债行为的监督等机制的建立。

关键词:地方政府债券债券风险风险防范

地方政府债券,简言之,就是由地方政府发行的债券,可分为收益债券和一般责任债券两大类。收益债券是以所建项目本身收益担保偿还的债券;一般责任债券是用地方税收担保偿还的债券。地方政府发行债券有很多优点,如可以弥补地方财政收支缺口、降低地方政府的隐性债务风险、让资金运用更有效率等。地方政府债券虽然有以上一些优点,但能否在我国发行在学术界存在很大争议。反对者的主要理由是我国的财政体制和政治体制尚不能有效控制风险的发生。本文认为为保持国民经济稳定增长,发挥地方债的积极作用,应当赋予地方政府发债权,但必须采取适当措施防范风险。地方债发行风险的预防、控制,不仅是其能够发行的必要条件,也是其能高效使用的保证。

地方政府发行债券的风险

(一)偿还风险

地方政府债券被称为“银边证券”,信用度很高,一般不会出现无人购买的现象,但地方政府债券同公司债券一样存在偿还风险。以项目效益担保的地方债存在难以预测的决策风险。世界经济形势变化、国家宏观政策调整、决策人员知识结构缺陷和经验不足都可能导致决策失败。因此即使地方政府在发债前进行了科学的可行性论证,对风险有充分的认识并采取了有效措施,也不能在绝对意义上消除风险。以税收担保的地方债也存在偿还风险。地方财政收入不足是地方政府发行债券的原因之一,以这样的财政收入担保地方政府债券的偿还,本身就是存在风险的。目前我国地方政府没有根据本地的实际情况选择地方税税种、税率的权力,也就不能通过调整税种、税率拓宽财源,这必然会影响地方政府财政收入的稳定性。地方政府以不稳定的财源担保债券发行,给债券的偿还带来了风险。

(二)宏观调控风险

研究认为,发行地方债引起的宏观调控风险主要表现在以下几个方面:一是地方债的发行可能引起通货膨胀。地方债的发行意味着投资规模的扩大,投资规模的扩大加速了资金流动,货币流动性的提升和增大货币发行量一样,都会导致通货膨胀。二是地方债的发行将会冲击证券市场。地方政府债券将会从其它证券市场吸引资金,直接导致这些证券市场的价格波动。三是实施地方债有可能加剧地区间的不平衡。经济发达地区的财政信用状况相对于内陆地区要好得多,发达地区更容易获得发行资格。在都有资格发行时,更好的财政信用状况会吸引不发达地区的资金流向发达地区。四是不利于产业结构的调整。在没有赋予地方政府发债权时,地方政府就设法通过集资、迫使银行贷款等手段为项目融资,从而造成全国各地严重的乱上项目、重复建设的情况。如果允许地方政府发债,在地方政府职能没有完全转换的情况下,乱上项目、重复建设可能会变得更严重。

(三)政治风险

以上所有风险都有可能导致政治风险。一旦让地方发行债券,各地可能会一哄而上,竞相举债,结果导致地方债务危机;许多地方政府近年来实际上早已大量负债,如果允许地方政府在“欠债不还”的同时正式展开融资,就可能出现政府失信;不论什么原因,只要政府不能偿还到期债券的本息,都会导致公众对政府的信任危机;当因为投资过热引起通货膨胀,人们生活水平下降时,民怨随即产生;地区差异的扩大和资金运用效率低下同样也会引发社会公众不满;如果运用资金去搞“政绩工程”,不能真正改善民生,也可能激化地方政府与人民的矛盾。

地方政府债券的风险成因分析

(一)信息不对称引起的决策偏差

政府决策的目的是要解决社会公共问题,满足公众需要,而公众利益往往分散、复杂,政府难以完全掌握对决策有用的信息。此外,因为信息时效性很强,信息的利用要做到随机应变,这对于任何人、任何机构来说都难以做到完美无缺。因此无论是中央政府还是地方政府的决策都存在信息不对称情况。中央政府对地方债的发行额度、期限、利率等的控制需要掌握足够的信息才能决定,因为信息不充足,控制难以到位。地方政府的决策还受到国家政策、市场变化的影响,当国内宏观经济政策变化时,建设项目可能不符合产业政策而难以获得政策的持续支持;当国际市场变化时,项目所需设备的采购价格可能会大幅上升而增加建设成本。

(二)财政分权不彻底助长地方对中央的依赖心理

我国中央政府与地方政府在行政体制上存在着“父与子”的关系,地方政府对中央政府的依赖性很强。中央与地方财权、事权的错位增强了地方政府对中央政府的财政依赖。一方面,中央政府把财权高度集中,在税收分享上降低了地方政府所能取得的比重;另一方面,中央把更多的事权层层下放给地方,地方政府收支严重失衡。为均衡地方政府收支,中央通过财政转移支付向地方政府提供资金支持。在财政分权不彻底的情况下,地方政府发行债券难以破除地方政府对中央财政的依赖心理,这也将成为地方政府要求中央政府承担债券偿还“兜底”责任的借口。

(三)地方利益诱发地方政府的发债冲动

在社会主义市场经济体制中,地方政府成为具有独立经济利益的主体之一。由于市场和资源有限,各地方为了推动本地区经济快速发展,具有争取更大公共项目投资、获得更多资源的冲动,在与中央的决策发生冲突时,会做出不利于宏观经济的决策。如果赋予地方政府的发债权,在地方利益驱动下,重复建设和盲目投资难以避免。

(四)不合理的政绩评价机制导致“政绩工程”

地方政府发债权使地方政府融资更为方便,也可能催生更多的“政绩工程”。由于项目缺乏科学决策,仅凭个人意志拍板,不顾财力民力,必然带来一系列的不良后果,尤其是前建后拆、前拆后建的现象较为普遍,结果是社会资源浪费严重,引起群众不满。

地方政府债券风险防范机制构建

(一)公民权利表达机制

在地方政府发行债券过程中,应建立公民权利表达机制,这不仅便于政府收集决策信息,而且能保证决策符合人民的根本利益。因此建设项目要向社会公布,让社会公众发表意见和建议,同时建立听证制度。听证制度是一种让社会公共利益得到有效保护的制度。它通过吸纳各方利益的代表参与社会公共事务,协调各方利益,使公共决策更加合理,有利于缓和社会矛盾,保持社会稳定。

(二)政府信用社会评价机制

社会评价机构利用专业优势搜集、整理、分析地方政府的财务及资信状况,向社会和投资者提供与债券发行有关的信息,既弥补了地方政府自身决策不足,又增加了债券发行的透明度,促进了约束与监督机制的形成。评价效果的优劣主要取决于评价机构的独立性程度,只有独立才能保证评价结果的公正。评价结果的公正性是地方政府债券管理制度成功实施的保证。本文认为,在不影响国家主权的情况下,中央政府可批准一些国际知名评估机构在我国从事地方政府的信用评估活动。

(三)地方债信息披露制度

地方债信息披露制度对地方政府债券的安全运行起到积极的约束作用,它不仅可以约束政府的非理性发债行为,还是中央政府宏观调控的依据和发挥人民监督作用的前提。发行公开原则应成为政府发行债券所遵循的基本准则之一,地方政府在发行债券时,必须按规定将债券发行情况及其财务经营状况等向社会公布。我国的地方债信息披露内容除政府财政收支信息、建设项目本身信息外,债券的批文、规模、用途、期限、利率、偿还保证、发行程序、风险提示也应公布。其中风险提示也是对投资者的一种教育方式,让投资者明白地方债也有偿还风险,激励他们加强对资金使用的监督。

(四)政府自我约束机制

合理的财政分权不仅是地方债券发行的前提,也是约束政府行为的手段。一旦明确地方政府对债券债务独立承担责任,地方政府也就明确了“应做什么”和“怎么做”,这在一定程度上能排除中央政府承担发债“兜底”责任的可能。因此,建立地方债制度必须深化财政体制改革。一是合理确定地方政府的财权与事权,进一步完善财政体制。除尽快完善转移支付制度外,应进一步明确划分中央与地方的事权和支出边界,做到谁受益,谁支出,消除地方政府对中央财政的依赖心理。二是赋予地方政府一定的税收立法权,适当给予地方政府制定税种、选择税率的权力,增加地方财政收入的确定性,增强地方政府的偿债能力。

(五)权力对地方政府发债行为的制约机制

孟德斯鸠认为,从事政治的人都有无限扩大权力的欲望,一切有权力的人都容易滥用权力;为了防止权力的滥用,就必须以权力约束权力。除了要完善政府绩效评价和监督体系,防止地方政府超越自己的经济实力大搞“政绩工程”外,中央政府对地方政府的发债行为要适当控制和协调。一是实行集中统一的地方债管理体制。地方债发行的规模、用途、期限、利率决定权等都应由中央掌握。由于地方政府非理性投资比较突出,为稳妥起见,建议暂限于省级政府以及特大城市政府有权发行地方债,资金使用范围应仅限于公用基础设施建设。二是协调地区间的利益关系。贫困地区的经济和社会发展水平偏低,偿债能力较差,按照统一的评价标准,贫困地区能够发行债券的可能性不大。为了缩小地区差距,必须充分协调好地方利益关系,以公正、合理原则为基础在不同地方之间分配发债额度。为了提高贫困地区的偿债能力,中央政府要提供必要的政策扶持,如政策性贷款,免征或减征地方债券收益所得税等。三是强化审计监督。对发债项目的收支进行审计不但可以提高融资的使用效率,而且可以明确政府的债务责任,防止前建后拆、前拆后建现象的发生。

(六)权利对地方政府发债行为的制约机制

社会契约论者认为,国家和政府是公众自然权利让渡的产物,人民是主权者。如果没有人民运用民主权利对权力的约束,各种权力的执掌者很有可能实行不当联合,因此还要实施“以权利约束权力”。来自债权人和人民对政府权力的制约是防止地方发债权异化的关键。一是加强对债权人的保护。对权利的保护即是对权力的制约。最重要的是防止政府利用手中权力强行摊派或变相摊派债券,侵犯债权人的选择权。二是建立社会公众监督机制。除了继续在现有法律框架内完善人民的批评、建议、控告、检举权利实现机制外,可尝试建立公益诉讼制度。公益诉讼是解决“公地悲剧”的一种诉讼手段。只要地方政府的行为损害了社会公共利益,即使没有直接损害某一公民的利益,该公民也可以以原告身份起诉地方政府。把地方政府的发债行为置于人民的监督之下,可以规范地方政府发债权的行使。

参考文献:

1.马红漫.中国发行地方政府债券的先决条件研究[J].特区经济,2008

2.刘华等.我国地方政府发债的可行性思考[J].财贸经济,2003