全球化背景下金融监管

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摘要

金融是现代经济的核心，金融业是经营货币的特殊行业，这一性质和特点决定了金融业是高风险的特殊行业，因此，金融业的监管问题在世界各国日益引起广泛的关注。金融监管是政府监管当局以及金融业的行业自律组织对金融机构的所有金融活动进行管理和监督的一系列行为和制度的总和。本文阐述了金融监管概念。同时应注意到，金融全球化给世界各国的金融监管带来严峻的挑战，为应付共同面临的各种具体问题和风险，金融监管当局之间的国际合作也要不断加强。加入WTO，我国进入金融开放的新阶段，这无疑是向我国与传统的政府控制下的封闭型金融市场相适应的金融监管制度提出了挑战。面对这一挑战，尽快完成我国金融监管制度的科学化和与国际接轨是本文着重要讨论的问题。面对加入WTO对我国银行监管法制的宏观影响，在如何结合我国金融业监管的实际情况，走出一条最适应本国的金融监管之路的问题上，加强对我国银行外部监管法律制度和内控制度的完善显得尤为重要。总之，在金融全球化背景趋势下，加强有效的金融监管，对于防范金融风险，保障国家金融安全具有极其重要的战略意义。

关键词:全球化；金融监管

ABSTRACT

Asaspecialindustryexclusivelydealingwithmoney,thefinancialindustryisinevitablyofhighrisks.Becauseofthis,financialsupervision,whichcoversaseriesofactivitiesandsystemstakenbygovernmentsandself-disciplinedorganizationstoregulateandsupervisefinancialinstitutesandactivities,hasbeenincreasinglyreceivingattentionallovertheworld.Thispaperintroducedbasictheoriessothatthesignificanceoffinancialsupervisioncanbeunderstood.Inviewoffinancialglobalizationwhichraisedseriouschallengesinthefinancialsupervisionofallnations,thispaperemphasizestoanalyzethelegislativeresponseofsomecountriestotheAsianFinancialCrisisandthefeaturesandtendencyoftheinternationallegislationinfinancialsupervisioninthehopeofbeinghelpfulinourcountry''''sefforttoenhancesupervisionlegislation,toguardoffinancialrisksandtoprotectfinancialsafety.InviewoftheenteringofourcountryintoWTOwhichbroughtusontoanewstageoffinancialopeningandposedchallengesonourfinancialsupervisionsystemsdesignedtofittotheenclosedfinancialmarketcontrolledbygovernment,howtostreamlineourcountry''''ssupervisionsystemsandmakeitkeepintrackoftheinternationaltrendisthehighlightsofthispaper.Lastbutnotleast,thispapermakessomeexplorationinhowtoenhancetheoutsidesupervisionandinsidecontrolofallbanksinourcountry.Tosumup,underthebackgroundoffinancialglobalization,toimproveourcountry''''slegalsystemconcerningenhancingeffectivefinancialsupervision,guardingoffinancialrisksandprotectingnationalfinancialsafetyisofgreatstrategicsignificance

KeyWords:Globalization;Financialsupervision

一、我国金融监管的发展历程

（一）金融监管的概念

金融监管是一国政府监管当局对金融机构实施的监督和业务管制，包括市场准入、业务范围及特定业务管制、风险控制、内部控制、市场退出等诸方面的立法和执法实践。其目的在于依法维护金融市场公开、公平、有序竞争，保护存款人（投资人）的利益，维护公众对金融体系的信心，促进金融体系的效率，控制金融体系的整体风险。

（二）我国金融业监管法律制度的发展

中国人民银行成立以后，我国的金融监管经历了三个不同阶段:一是传统计划经济时期（1948-1978年）。与这一时期的金融运行主要靠国家编制计划的高度集中统一的计划金融体制相适应，虽然要对计划的执行进行必要的检查，但现代意义上的金融监督管理既无必要也不可能。二是中国人民银行统一监管时期（1978-1992年）。在这一时期，恢复和成立了四大专业银行，新型的商业银行和金融机构开始设立和发展，中国人民银行设立了金融管理机构，开始行使中央银行职能。三是分业监管时期（1992年至今）。1992年10月中国证监会成立，1995年《中国人民银行法》颁布，明确了中国人民银行依法进行金触监管的权力和责任；随后，《商业银行法》和《保险法》颁布，从法律上明确了分业经营和分业监管的体制。1998年11月，中国保监会正式成立。2003年4月，全国人大通过了设立中国银行业监督管理委员会的决定，原由中国人民银行对银行业、信托业、融资租赁业、财务公司、信用合作社等进行监管的职能由中国银监会行使。2003年12月27日，第十届全国人大常委会第六次会议通过了《银行业监督管理法》。至此，我国金融业分业经营、分业监管体制的新格局最终形成。

现行的分业经营与分业监管的体制也可能面临新的问题:（1）如何处理制定实施货币政策与金融监管的关系。中央银行制定和实施货币政策离不开对金融机构的经营行为、财务状况和风险控制情况的了解和掌握，而这些信息的主要来源则为监管当局对金融机构的现场检查与非现场检查。因此，如何协调处理好中央银行与金融监管部门之间的关系是法律面临的一个问题。（2）如何处理好中国银监会、中国证监会和中国保监会的分工与配合的问题。随着金融创新以及金融控股公司的出现，不同种类的金融机构之间业务相互交叉、渗透，金融业混业经营将成为一种趋势。业务经营交叉的出现，既可能导致监管重复，也可能出现监管缺位，这同样需要法律应有相应的机制加以调整。从长远看，随着我国金融体制改革的深入和金融企业竞争实力的增强，统一的金融监管体制即由综合性金融监管机构对不同的金融业实行统一监管终会成为现实。

二、加入WTO对我国金融监管法制的影响

加入WTO以后，为了贯彻WTO金融自由化和金融国际化的精神，我国银行业对外开放的广度、深度和速度将是以往任何时候都不可比拟的，由此而带来的银行业的竞争之激烈也将是前所未有的，同时银行业的开放格局必将比过去有质的飞跃，这将对我国金融体系和金融运行产生深刻的影响。相应地，加入WTO对我国现行的金融监管法制尤其是银行监管法制提出了重大的挑战，如何完善我国现行银行监管法制实属我国当前乃至今后长时期金融工作的重中之重。充分认识到我国现行的金融监管法制将会因加入WTO而受到哪些方面的影响，我们应该如何克服这些消极影响，对我国金融监管立法、执法和司法工作无疑具有重要意义。在此，主要选取了金融监管法制中最为重要的部分即银行监管法制作为探讨的对象。

（一）金融创新对分业经营体制和金融监管体制的挑战

近年来，我国银行的金融业务已经显示出十分活跃的态势，特别是银行的中间业务和零售业务不断得到拓展，涌现出大量新兴的金融业务，例如一卡通、银证通、电话银行、理财咨询、消费贷款、教育助学贷款、网络银行等等。在我国加入WTO之后，银行的金融创新得到进一步发展，因为首先是外资银行的大量涌入，会引发新一轮银行业的竞争，金融创新是各家银行在竞争中获胜的一大法宝，尤其是西方发达国家的商业银行已经普遍发展成为混业经营体制下的“金融百货公司”，金融业务和品种十分丰富，具有金融创新的经验和潜力，中资银行要想提高自身的竞争力，必然要在借鉴外资银行金融创新经验的基础上进行自己的业务创新和管理创新；其次，我国的金融监管部门出于提高我国银行业服务水平和国际竞争力的需要，在政策上鼓励银行进行业务创新。最后，现代计算机和通信技术的高度发达为金融创新提供了强大的技术支持，为银行业降低经营成本提供了可能。银行业的金融创新必然要求突破分业经营体制对银行业务发展所设置的重要限制，从国外银行业发展的经验来看，金融创新的完成必须依赖于混业经营体制，只有在混业经营体制下，银行业才有可能通过向证券业、保险业渗透，通过将不同的金融工具进行优化组合，才能创造出新的金融产品和金融工具。而我国金融立法一直将我国商业银行的经营体制定位于分业经营，这无疑阻碍了我国银行业的金融创新。当我国银行面临外资银行强大的竞争压力时并在自身利益要求的驱使下，无疑会通过金融产品创新或组织机构创新的方式绕开分业经营体制的限制，这又将导致我国立法所确立的分业经营体制名不副实。这表明，加入WTO之后，金融创新的趋势对我国商业银行分业经营体制构成了严重的挑战。

退一步来说，即使我国在加入WTO之后不久的将来会废除现行的分业经营体制，而是实行国际上流行的混业经营体制，但是这又会给我国现行的金融监管体制构成强大的威胁和挑战。在混业经营体制下，究竟采取何种监管体制，是采取统一监管体制，还是采取分业监管体制，还是采取不完全的统一监管体制，从各国的经验来看，并没有一种体制被证明是适合于所有国家的金融监管。我国银监会从立法上确立了中国人民银行、证监会、保监会三足鼎立、协调监管的监管体制，这种监管体制是建立在金融业分业经营的基础之上的，它无法适应混业经营的实际，因此，我国现行的金融监管体制必然受到严重挑战，必须根据我国金融业的实际发展情况、金融监管机构之间的职能协调以及我国的金融监管水平和监管能力等等因素来确立我国的金融监管体制。

（二）对我国银行监管理念的挑战

金融监管一方面有利于减少金融体系的风险，维护金融业的稳定和安全，另一方面如果监管不当或者监管过度，反而会破坏金融机构的竞争力，降低金融体系的效率，从而增加金融业的运行成本。而且在设计银行监管的制度框架时要保持适当的平衡是十分困难的，松弛的监管会使资金从谨慎承担风险的领域转移到过分冒险的领域；过于严格的银行监管，可能会促进资金流向监管相对较为宽松的非银行金融部门。

从1929-1933年经济危机之后的“严格监管”到20世纪70年代以来的“金融自由化”改革，国际银行业的监管经历了一个大规模放松管制的过程。在这一过程中，各国监管当局逐渐认识到金融监管与金融业的效率以及金融安全与金融竞争之间的关系，开始转变了监管理念，即不再完全以限制竞争、维护金融稳定作为监管的指导思想，而是适当考虑监管的成本即金融监管对金融业效率及竞争力的提高所带来的负面影响，将二者进行平衡，来确立银行监管的指导思想。尤其是近几年来，各国金融监管当局越来越重视监管成本与金融业的效率和竞争力问题，并将其明确列为监管的一项重要原则。如英国《金融服务现代化法》提出的“好监管”六原则，就充分考虑到了金融监管与监管的成本和金融业的效率之间的关系。该法还强调指出，金融服务局在推出任何监管法规和指南时必须同时公布对它的成本收益分析，以证明该项措施对金融业影响的收益大于成本。美国1999年11月通过的《金融服务现代化法》更是宜布废除了实施了60多年的分业经营体制，其根本的原因就是，分业经营体制严重损害了金融业的效率和竞争力，尤其是在金融国际化的大背景下，不利于美国银行国际竞争力的培养和提高。由此可见，各主要国家金融监管的理念转向了在金融监管与金融自由、金融安全与金融效率之间进行充分平衡的理念。监管当局在制定和实施监管政策、措施的过程中越来越关注监管中竞争与安全、效率与成本这一矛盾的统一关系，对可能给竞争、效率和金融创新所造成的影响，进行利弊分析和权衡，采取灵活的监管政策和手段，并不断进行监管创新，以在稳定的前提下创造有利于竞争和金融创新的外部环境，达到安全与效率的最佳平衡。

综观我国近年来金融监管的实践，加强金融监管，防范金融风险在我国得到了前所未有的重视。2002年2月5日召开的全国金融工作会议，更是明确地指出:“加强监管是金融工作的重中之重。加强金融监管，防范金融风险，保持金融稳定，是顺利推进金融改革和发展的基础，是贯彻实行国家宏观调控政策的必要条件，是维护国家经济安全的重要保证”。这一金融监管的价值取向对我国金融业发展之初，金融业自律监管尚未完善成熟，金融秩序还未真正健全的情况下，无疑对于确保我国金融安全，维护社会经济稳定具有十分重要的意义。但是，加入WTO以后，这一监管理念受到金融业实践的挑战，因为，这一监管理念对金融业的效率问题有所忽视。在监管实践中，为防范风险而采取的一些直接的行政性控制手段损害了商业银行的创造力和竞争力，某些监管立法也明显束缚了金融机构的创新能力和竞争能力，如过于严格的分业经营规则、新业务的审批制度和某些过于细致和呆板的管理规定，结果是防范风险的力度加大了，但金融效率降低了。我国03年出台的《银监法》将银行监管的目标规定为在促进银行业合法稳健运行，维护公众对银行业的信心的同时，保护银行业公平竞争，提高银行业竞争能力，并将依法、公开、公正和效率原则全面提出来作为银行业监管的最基本的原则，也强调通过提高监管的有效性来促进金融业的稳健发展。

（三）对我国金融监管方式的挑战

监管理念的转变真正实现有赖于监管方式的改变，1988年巴塞尔协议标志着银行业的监管方式从传统的合规性监管转向了风险性监管。此后，各国监管当局通过对银行的资本充足率、流动性、贷款集中度等要求设立一些科学的指标强制银行达到，以此来实现防范风险的目的，但是，这一阶段的风险监管仍有其局限性，即主要局限于对银行的资产及其业务进行静态的风险监管，仍具有“合规性”的色彩。

近年来，在金融自由化和国际化的影响下，各国监管机构逐渐认识到这种合规性监管的局限性，也认识到监管不是万能的，即使监管体制相当完善，也无法保证不会有金融机构倒闭破产，因此，监管当局的目标不是消除风险，而应该是通过健全的法规体系，促使金融机构审慎经营，杜绝过度的冒险行为，将风险控制在合理的可承受的范围内。正是在这种观念的支配下，国际银行监管方式出现了新的变化，即从过去静态的合规性监管转向了动态的风险监管，监管当局的主要任务是审查银行风险管理体系包括风险模型是否合理、完善和有效，是否建立了及时、准确的度量、监测和控制，是否有充足的资本金来抵御银行面临的风险，以及是否建立了完善的内控机制，包括内部和外部审计制度。这种动态的风险监管方式所关注的是银行如何度量和管理风险及其管理能力，而不是其业务和风险水平是否符合事先规定的随时可能过时的量化标准，其中对银行内部模型管理的认可和通过审查模型来实施监管，代表了随着银行管理方式的变革在监管方式上的重大转变。

随着监管方式的重大改变，各国监管者实施监管时比过去更具有灵活性，监管当局制定的监管法律和政策更强调其指导性，主要表现为对银行的风险管理系统进行检查和评价，检查的主要内容包括风险管理政策和程序的完善性和实施情况、风险识别、度量、监测和控制的有效性、内控机制的充分性、系统假设的合理性以及信息系统和风险报告的准确和可靠性等等。监管者制定和实施这些风险管理的法律和政策时，一个重要的考虑是通过提供适当的激励机制，促使银行建立完善的风险管理制度，同时不超出其资本金允许的范围过度承担风险，但不能因此而损害银行开展业务的效率和竞争力，也不能破坏其自身进行风险管理的激励机制和银行之间公平竞争的环境。

我国的银行监管目前还处在从传统的合规性监管向静态的风险监管过渡的过程中，而且风险监管主要局限于信用风险和流动性风险，对市场风险和操作性风险的关注还很不够，即使是信用风险的管理水平也还处于初级水平，8%的最低资本充足率要求并没有得到执行，只有个别商业银行建立了初级的内部评级系统，离巴塞尔新资本协议的要求还有很大的差距；另外，商业银行严重缺乏风险管理意识和激励机制，尚未建立基本的风险管理体系，监管当局也没有制定监管方面的指导性意见，风险管理模型的运用不论对商业银行还是监管当局都还只停留在表面的认识阶段。由此可见，我国现阶段的银行监管方式必须随着加入WTO以后国际银行监管方式的转变而改变。我国《银监法》己经从立法上体现了监管方式从合规监管向风险监管的转变，规定了对银行业金融机构的业务活动及风险状况的非现场监督与现场检查，规定了金融监管评级体系和风险预警机制，还规定了突发事件报告责任制度与突发事件处置制度。这些新的规定都表明我国银行业监管当局在监管理念与方式上的巨大转变，但要将这些转变落到实处，还需要一系列的配套条件。

（四）对我国金融监管透明度的挑战

透明度指可获得、看到和理解现行条件、决策和行动信息的过程。透明度通过保证市场参与者有充分的信息，判断风险和区别比较不同公司和国家的情况，有助于资源的有效分配。而且，透明度有助于通报市场预期，从而在不稳定时期帮助稳定市场，提高政策的有效性。在国际金融体系中，应对三种参与者即私人部门、国家当局和国际金融机构的透明度要求加以区分，但是，任何一方的决策都将受到其他两方面的决策或预计决策的影响。GATS和WTO的《全球金融服务贸易协定》主要是对各成员方政府的透明度要求作出了规定。而巴塞尔新资本协议则对作为私人部门的银行的透明度提出了具体的要求。

巴塞尔委员会提出，有效的公众信息披露会保障市场参与者了解、判断某一家银行的资本充足情况，从而决定是否与之交易，进而鼓励银行采取安全、稳健、高效率的经营模式。为此，2001年巴塞尔新资本协议从确保和强化资本充足率的角度，对为发挥市场约束作用而需要对哪些信息应予以披露提供了详细的指南。根据指南的规定，银行应该披露的信息内容包括:（1）资本结构。一家银行应当至少每年公布一次其资本构成和资本结构。包括:一级资本的数量，以及该一级资本中实收普通股股金、非累积性优先股股金、对附属机构的权益、新型资本票据等类别的具体数值。此外，还需要披露二级资本的数目与明细构成。针对近年来国际金融工具的创新相应增大，银行还需要披露其拥有的主要资本性金融工具的条件与状态，比如到期日、受偿优先序列、有无延缓付息、分约条款、合成或衍生资本工具的公允价格等。银行还应披露在对资产、负债、收入确认时所使用的会计方法。这对于公众

在评价有关披露的质量和可比性方面有重大意义。（2）风险状态。银行应当就其所面临的风险进行定性和定量的披露，相应的风险管理策略也应一并披露，具有可比性的往年数据也应提供，以便公众对风险趋势有所了解。应当披露的风险包括:信用风险、市场风险、操作风险与法律风险等。对于操作风险、法律风险也许难以定量，但是银行应当披露其检查、发现和处理风险因素内部程序和组织机构。（3）资本充足性。银行应当提供有关可能影响资本充足性的因素的分析，包括资本结构和关键比率的变化，长期资本规划，是否计划从资本市场融资，资本管理战略等。为了准确评估资本是否充分，文件建议采用“资本配置法”，即把总资本针对不同的客户、金融业务、行业或其他分类标准，加以匹配，从而可以明确地反映某一具体类型的银行业务活动所需要的资本是否充足以及风险回报情况如何。

GATS和WTO《金融服务贸易协定》中有关透明性原则的规定，是我国加入WTO以后必须履行的一项普遍性义务，而巴塞尔新资本协议尽管对我国监管当局和银行业并不具有强制约束力，但是，它提供的银行监管的科学标准却足以引起包括我国在内的任何一个需要完善银行监管法制的国家的高度重视。而且事实上，我国银监法的条文设计大量借鉴了巴塞尔银行监管委员会有效银行监管所提出的银行监管最佳做法。

根据WTO关于透明度原则的规定，我国金融监管当局必须将所有有关金融服务贸易的法律、法规和政策以及某些信息公开披露，这就要求行使经济调控和管理职能的政府必须做到将涉及金融业的立法和重大政策变动预先公示给市场参与者，这必须以完善健全的金融法体系作为前提，所以，完善我国的金融法律体系是履行WTO透明度原则的首要任务。根据巴塞尔新资本协议关于信息披露的要求，必须使在金融活动中发挥关键作用的各类金融机构按照国际会计准则，向监管当局报告真实的数据，这就要求我国按照国际惯例建立健全银行监管信息披露制度。我国银监法已明确要求监管机构公开监督管理程序，增强监管工作透明度，接受社会公众的监管。银监法还规定了强制信息披露的监管措施，要求银监机构责令银行业金融机构按规定如实向社会公众披露财务会计报告，风险管理状况，董事和高级管理人员变更以及其它重大事项等信息。

除了完善我国金融法律体系之外，金融监管当局及时、全面和准确地公布宏观经济发展和宏观经济政策的信息，也是透明度原则对金融监管当局的基本要求。东南亚金融危机表明，关于储备、外债和金融部门健全性指标建设的缺乏是危机发生的一个原因。国际货币基金组织已经建立起一套宏观经济统计指标体系，包括适用于寻求进入国际资本市场的国家的数据特殊标准（SDDS）和适用于所有成员国的数据一般体系（GDDS）。这可以作为我国的有利借鉴。

（五）WTO对我国金融监管国际合作的影响

加入WTO以后，我国金融业融入金融全球化的国际潮流已是不可阻挡的趋势，中国银行业必须适应这个潮流，创造国际化条件并积极参与国际银行服务市场的竞争。另外，外资金融机构大量涌入必然加大我国金融监管的难度，尤其是在华外资银行的总行注册地在境外，很有可能由于其总行或设在其他国家的分支行的经营失误而负连带清偿责任，同时由于其跨国经营，也可出现营运资金不到位、结算不严，超范围经营、少缴漏缴法定存款准备命，超比例吸收存款等违法违规行为，单靠一国的监管往往难奏效，因此必须加强银行监管的国际合作，共同防范金融风险的发生。这就要求我国的银行监管机构应该提高适应这种开放经济的意识，利用开放式思维考虑银行监管问题，通过国际合作来加强银行业监管。尤其要作好下面几项工作:

第一，在我国的银行监管当局成立专门机构来加强国际银行监管合作工作。我国银监法规定由银监会负责开展与银行业监管有关的国际交流合作活动。

第二，加强同国际银行监管机构的合作。为了加强对跨国银行的监管，国际清算银行从20世纪70年代中期就开始对跨国银行监管的国际准则进行了探讨，先后通过了1975年12月的《巴塞尔条约》、1988年7月的《巴塞尔协议》和1997年9月的《巴塞尔核心原则》三个指导性文件以及其他一系列指导跨国银行监管的规则。其中，《巴塞尔条约》在成员方内部讨论实施，《巴塞尔核心原则》邀请了成员方之外的16个国家（包括中）参与讨论与制定，还征求了许多其他国家和跨国机构的意见，尽管它对各国监管当局和银行不具有强制执行力，但是由于其科学性与合理性，逐渐得到了各国银行监管当局的承认和效仿。我国银行监管机构必须加强同国际金融机构如世界银行、国际货币基金组织、国际清算银行等密切合作，积极参与国际金融领域的活动，提高监管水平。同时，按照“巴塞尔协议”要求，完善对跨国银行的监管。

第三，加强同其他国家监管机构的合作。无论是引进外资银行，还是中资银行在其他国家建立分支机构，按照“巴塞尔协议”有关文件的要求，需要中国的监管机构和其他国家的监管机构共同担负监管责任。为了保证监管质量，中国的国际化银行监管机构必须加强与其他国家监管机构的合作。作到:（1）互通信息，对两国共同监管的银行，双方要互通关于该银行经营状况的资料；（2）业务合作，在具体的日常监管或者现场核查中，无论中国人民银行作为东道国监管机构还是作为母国监管机构，都应该为对方提供必要的便利；（3）加强监管技术交流与合作。通过同其他国家监管机构交流监管技术，提高中国监管机构的监管水平。

第四，要加强对国际资本流动的管理，建立对国际短期资本流动进行监测管理的机制，争取更为充足的资金来源，以形成能够应付大规模资本流动和短期流动性危机的能力。

三、我国银行业监管法律制度的完善

现代金融监管理论与实践证明，一个完善健全的商业银行外部监管法律制度体系应该包括商业银行市场准入监管法律制度、商业银行业务经营监管法律制度以及商业银行市场退出监管法律制度三个组成部分。通过市场准入经营监管，使商业银行的数量、结构、规模、分布符合国家经济金融发展规划和市场需要；通过业务经营监管，使商业银行的业务运营的合规性、资本充足性、流动性、清偿性、资产质量、内部控制机制等影响金融风险的各项指标处于监管当局的监控之下，确保商业银行稳健经营，从而防范金融危机的发生；通过市场退出监管，一方面，有利于运用市场退出机制发挥金融市场优胜劣汰的作用，通过对出现经营危机的商业银行进行或兼并、或收购、或接管、或破产，促使商业银行强化风险意识、增强自我约束能力，从而促使其转向以安全性为主的谨慎经营，进而有利于防范和化解金融风险，维持整个金融业稳定和安全:另一方面市场退出机制也是对公众关于金融风险客观存在性的一种警示，使公众谨慎选择商业银行以保护自身利益。

（一）我国商业银行准入监管法律制度的完善

1.市场准入的立法原则

关于银行的市场准入，各国存在着不同的立法原则。一是自由主义。二是特许主义。每成立一个金融机构就须颁发一道特许状或特别法令。三是准则主义。即设立银行不需要报请有关机关批准，只要符合法律规定的成立条件即可申请注册。四是核准主义。这是指银行成立除具备法律所规定的条件之外，还需报请金融监管机关审核批准后，才能申请登记成立。

由于银行业是一个信用行业，这种信用是建立在人们对银行的信心基础之上的，信心的丧失必然导致行业的衰退。所以，加强对银行业的准入监管己成各国金融监管当局的共识。实行核准主义己经成为现代各国通行的做法。如我国《商业银行法》第8条规定:“设立商业银行，应当经中国人民银行审查批准。未经中国人民银行批准，任何单位和个人不得从事吸收公众存款等商业银行业务，任何单位不得在名称中使用银行字样”

各国银行法对银行市场准入的实质性条件都有严格的规定，主要包括以下几项：

第一，最低资本额的要求。资本对于银行是否稳健经营极为重要，适度资本除了用于抵补经营损失外，还可激励银行强化和改进各种风险的管理；反之，资本不足的银行往往会为了弥补损失，提高盈利水平，而孤注一掷地涉足高风险经营。所以各国监管当局都对银行的最低资本限额有严格的要求。最低资本限额要求是指银行的设立必须具有法定的最低资本额。这-最低资本额各国规定不尽一致。我国《商业银行法》第13条规定，设立商业银行、城市合作商业银行、农村合作商业银行的注册资本最低限额分别为10亿和500万元人民币。注册资本应当是实缴资本。

第二，合格的经理人员。一个值得信赖的、健全的、有声望的、有专业管理经验和竞争能力的职业经营管理层对银行的经营成败至关重要。我国《商业银行法》规定，设立商业银行，必须有具备任职专业知识和业务工作经验的董事长（行长）、总经理和其他高级管理人员。

第三，其他条件。如确属经济发展需要、符合法定的营业范围要求、有健全的组织机构、管理制度和章程，有符合要求的营业场所设施等。

2.银行业务范围监管法律制度

银行业务范围监管是指银行监管当局在允许商业银行经营什么种类的金融业务方面的管理活动，包括业务范围的分类，确定、停办以及对超范围经营的处罚等。

从世界范围来看，对商业银行业务范围的监管形成了两种不同类别的经营体制:一是以德国全能银行制度为代表的全能经营体制，又称为混业经营体制。银行可提供包括银行业务、证券、信托和保险业务在内的全方位金融服务。另一种模式是以美国20世纪30年代以来形成的银行业与证券业分离为代表的分业经营体制，即金融机构不能同时既经营银行业务，又经营证券业务、信托业务、保险业务或此三者之一。这种体制又称为分业经营体制。但随着金融创新、放松管制以及金融国际化、一体化的发展，混业经营体制己成为全球金融业发展的趋势，而分业经营体制则受到了严峻的挑战。

我国现行《商业银行法》、《保险法》、《证券法》以及其他金融立法都将我国商业银行的业务经营范围定位于分业经营。但不少学者认为实行混业经营是大势所趋，但要克服混业经营的弊端就必须加强监管。

（二）我国商业银行经营性监管法律制度的完善

1.我国商业银行资本充足性监管法律规则的完善

资本充足性监管又称银行资本适宜度监管，是指要求银行资产业务规模与其资本保持一定的比例关系。资本的作用在于作为一项缓冲器，能抵御意外的冲击，以使银行渡过危机。反之，当银行的损失超过其日常收益与自有资本的总量时，存款人的利益就会受到损失，商业银行也会因此而破产。所以确保商业银行的资本充足性具有十分重要的意义。

我国商业银行补充资本金的渠道过于狭窄，尚未建立起动态的能随时补充资本金的良好机制，商业银行在资本金管理的主动性和灵活性方面仍显得不足，一些商业银行的资本充足率仍然没有达到8%的最低要求。在1998年后，虽资本充足率有所增加，但由于资产扩张速度快，而效益却欠佳甚至亏损，几乎不可能用经营利润补充资本金，大量的呆账核销更是侵蚀了银行资本金的基础，从而使资本充足率又出现持续下降趋势。

提高资本充足率主要包含调整资产风险分布以减少风险资产总量和增加核心资本或附属资本以提高资本金总额这两大方面。因此要主要做好如下工作:一是积极拓展商业银行尤其是国有独资商业银行的资本补充渠道，建立完善的资本金补充机制；二是大力提高资产质量，降低风险资产的规模。就建立完善的资本金补充机制来说，首先是提高核心资本。具体途径包括:（1）财政资金注入增资方式。（2）国有商业银行上市募集资本金。（3）国有商业银行通过内部挖潜，提高财务效益，从利润中留存积累，通过法定程序转作资本金。其次是增加附属资本。在通过外部对资本金进行补充的同时，商业银行应努力降低风险资产，具体可通过以下途径:（1）适当控制信贷资产占总资产的比重。（2）有效控制不良贷款增量和化解处理不良贷款存量。

资本充足性监管的有效实施和发挥必须有相关的法律措施来配套和保障。中国人民银行是银行资本充足率的监管机关。为完善我国银行资本充足性监管法律规范，应加强资本充足性监管的专门法制建设。第一，通过国内立法，确保《巴塞尔协议》在我国的实施。第二，完善商业银行资本投入与注册资本监管的法律规范加强对注册资本的监管。第三，确立和完善有关资本金物化和价值评估的法律规范。第四，加强对违反资本充足性行为的打击力度。

2.我国商业银行流动性监管法律规则的完善

商业银行的流动性，是指银行以适当的价格获取可用资金以应付客户提存和满足随时可能发生的资金需要的能力。商业银行的流动性主要体现在资产和负债两个方面。资产流动性是指银行持有的资产在无损失状态下迅速变现的能力。负债流动性是指银行以较低成本随时获得所需资金的能力。

我国商业银行流动性风险主要表现在如下几个方面:（1）流动性缺口客观存在。（2）资本杠杆比率偏高。（3）资产形式单一，变现能力差。（4）信贷资产质量低，流动性差。（5）流动性负债比例上升，潜在风险加大。

目前我国人民银行对商业银行的流动性风险进行监管主要通过对以下5个指标的评价来实施:（1）存贷款比例指标。（2）中长期存贷款比例指标。（3）流动性资产负债比例指标。（4）备付金比例指标。（5）拆借资金比例指标。为完善我国商业银行流动性监管法律制度，第一，完善宏观体制是保证商业银行流动性的基础。（1）转变政府职能。（2）深化财税体制改革，解决“财政——银行——企业”间不合理的分配关系。（3）加快企业改革，规范企业行为，解决企业特别是国有企业经济效益下降的问题。（4）大力发展金融市场，完善有关机制，为保证商业银行的流动性创造良好的市场环境。第二，建立中央银行对商业银行流动性的监管机制。第三，在商业银行内部建立科学的流动性风险防范监控管理体系。

3.我国商业银行贷款集中度监管法律规则的完善

如果银行发放的贷款过于集中到少数借款人或特定行业部门，一旦借款人出了问题或特定行业、部门出现不景气趋势，将直接危及贷款的收回和银行资产的安全。实践证明，贷款的过分集中是世界上许多银行危机发生的经常原因。因此，限制风险集中、分散风险一直是各国金融监管机关审慎监管的重点。

在我国，商业银行贷款集中的趋势非常明显:（1）贷款由中小城市向中心城市、由中心城市的郊县向城区集中的趋势突出。（2）贷款向“大行业”集中的趋势明显。（3）信贷资源明显向优势大企业集中。《商业银行法》第39条明确规定，对同一借款人的贷款余额与商业银行资本余额的比例不得超过10%。《商业银行资产负债管理暂行监控指标》规定，对同一借款客户的贷款余额与银行资本余额的比例不得超过10%，同一借款客户是指任何一个自然人或任何一个法人；对最大10家客户发放的贷款总额与各项资本总额的比例不得超过50%。《外资金融机构管理条例》及其《实施细则》规定:外资金融机构对一个企业及其关联企业的放款，不得超过其资本的25%，但经中国人民银行批准的除外。

（三）我国金融机构市场退出监管法律制度的完善

近些年来，金融机构倒闭呈上升趋势。金融机构市场退出监管法律制度的建设更是引起了各国金融监管当局的关注。近年来，我国发生金融机构倒闭的事件也日趋增多，中国人民银行通过对部分管理差、风险大的金融机构采取了重组、注资等措施进行救助，对违法、违规、资不抵债的金融机构依法接管、关闭或破产的事实表明，我国己经正式启动了金融机构的市场退出机制。我国现行金融机构市场退出监管法律制度还仅仅是一个初步的框架。我国必须尽快完善我国金融市场退出监管法律制度，对金融机构市场退出的规范化操作提供法律依据。目前，我国关于金融机构市场退出的法律依据包括《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《证券法》、《外资金融机构管理条例》、《公司法》、《破产法》（试行）、《民事诉讼法》等。

这些法律对金融机构市场退出的主要方式如接管、解散、撤销（或关闭）、破产都有所规定。但还存在如下主要问题:1现行金融机构市场退出的法律制度不健全。首先，我国没有专门的关于金融机构市场退出的法律。其次，现行有关金融机构市场退出的规定大都过于粗略笼统、太原则，因而缺乏可操作性。其三，对西方国家广为流行的金融机构之间基于商业基础上的收购兼并等主动性市场退出方式，我国现行立法完全没有规定，这不仅妨碍我国金融机构依据发展和竞争的需要开展战略性重组，也不利于新兴金融机构通过收购兼并迅速扩大规模并壮大实力。其四，缺乏对有问题金融机构的主要负责人的法律责任追究制度。2缺乏市场退出的相应保障机制。缺乏存款保险制度、最后贷款人制度。

我国金融机构市场退出监管法律制度的完善：

1．完善金融机构市场退出监管法律体系

首先，应该对现行金融机构市场退出法律、法规进行普遍清理，消除各层次法律规范之间存在的法律冲突，以及各部法律法规之间的矛盾。其次，应重点制定我国金融机构市场退出监管方面的几个单行法规。具体包括:（1）制定《金融机构接管条例》。（2）制定《金融机构破产条例》。（3）制定《金融机构并购条例》。（4）制定《存款保险法》。（5）完善资产管理公司业务运作法律法规，确保资产管理公司对金融机构不良资产的收购和处理有健全的、具有操作性的法律法规可依。在制定完善这些法律法规的时候，尤其应注意以下几个问题:第一，对于金融机构市场退出法律制度的适用对象要谨慎把握，并非有问题的金融机构就必须适用市场退出。要区分根本性问题和一时的流动性风险。第二，在金融机构市场退出方式的选择上应该更多的选择购并等主动型方式，尽量避免使用破产等被动型方式。第三，建立健全金融机构市场退出法律责任追究制度，遏制道德风险。

2．加强金融监管部门在金融机构市场退出中的地位和作用。值得注意的是，金融监管当局作为行政机关，其对金融机构市场退出的干预应该较多地运用市场手段和法律手段，避免过度运用行政手段。

3．建立健全金融机构市场退出的保障制度。建立存款保险制度和最后贷款人制度。

（四）我国银行内控制度的完善

银行稳定经营有赖于金融监管当局的外部监管制度、商业银行内部控制制度的协调作用。银行的内控制度是防范银行风险和银行危机的基础性、根本性制度，是银行稳健经营的前提。

在内控制度的要素及内容方面，《加强金融机构内部控制的指导原则》主要强调组织结构控制、风险控制、会计控制、授权授信控制，其中对于风险控制，“指导原则”特别强调信贷风险控制、交易风险控制、计算机系统风险控制。内容如下:1组织结构控制。商业银行应建立起完善的法人治理结构，即按决策系统、执行系统、监督反馈系统相互制衡的原则进行内部控制组织结构的设置。2决策及高层管理人员控制。3业务控制。商业银行要在健全资本金制度、全面实行资产负债比例管理基础上，对包括本、外币在内的资金交易、证券交易、衍生工具交易等项表内表外业务，建立完善的内部监督与风险防范制度。4会计制度。5授权审批制度。6合规、合法与欺诈控制。

我国商业银行内控制度的完善，应着重从以下方面入手:

第一，提高资本充足率。资本充足性是商业银行稳健经营的根本前提，而我国商业银行、尤其是占主导地位的国有商业银行，由于历史的及现时的、政治的及经济的、宏观的及微观的原因，不良资产比重很高、规模巨大。为确保银行支付能力，防止可能的危机，应当结合商业银行股份制改造，尽快核销、处理呆坏账损失，补充资本金，使之符合《巴塞尔协议》及《核心原则》所规定的最低资本率要求，即全部资本金不低于全部加权风险资产的8%。核心资本不低于全部加权风险资产的4%。

第二，改革信贷资产分类方法。信贷资产是商业银行赢利性资产中的重要组成部分，信贷资产风险管理是商业银行内控制度的一项重要内容。

第三，完善贷款风险准备金制度。目前我国商业银行呆账准备金的计提和核销存在很大缺陷。完善我国商业银行贷款风险准备金制度，首先是要赋予商业银行充分的核销自主权；其次是商业银行既要按照贷款余额计提普通呆账准备金，又要按照贷款的风险程度计提特别呆账准备金，以保证贷款收益的确认和贷款损失的确认能够相互匹配。

第四，完善存款保护制度。在我国市场经济不断深化、国际化进程逐渐加速、金融市场竞争日趋激烈的条件下，存款保险制度构建，不仅是金融监管当局应该推动的一项银行监管保障措施，同时也应当成为商业银行内控制度建设的一项重要内容。

第五，完善我国的会计准则。应制定明确的会计准则以保证银行提供财务报表等有关信息内容清楚，具有可比性。要求会计准则应建立在国际通用的会计准则，特别是针对银行机构的有关准则上。

第六，完善综合并表控制制度。我国商业银行内部的综合并表控制体系应当包括:表内业务与表外业务（尤其是衍生工具交易）的综合控制；信贷业务与证券、信托、保险、租赁等业务的综合控制；国内业务与国际业务的综合控制；国内机构与国外分支机构及附属机构业务的综合控制。

第七，完善银行法人治理结构。我国商业银行股份公司制度的改革势在必行，因为它是实现有效公司治理结构的最佳途径。此外，就我国的国有商业银行而言，银行产权制度的完善，是国有商业银行内控制度建设和完善的前提。

四、小结

加入WTO后，中国进入了金融开放的新阶段，通过分析其对我国银行监管法制的宏观影响，对于我们应该如何应对这些影响，对我国金融监管立法、执法和司法工作无疑具有重要意义。另外，商业银行稳定经营有赖于金融监管当局的外部监管制度与银行内部控制制度的协调作用。从我国目前的情况来看，这两方面都存在诸多问题，因此金融监管当局应不断完善外部监管制度与银行内部控制制度，保证商业银行的稳健经营。

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