金融控股公司监管

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摘要:我国目前缺乏对金融控股公司的规范,各种形式的金融控股公司大都游离于监管视野之外,监管模式和监管思路已经产生了明显的滞后。本文着重分析我国金融控股公司发展和监管的现状,并就如何构建我国金融控股公司监管模式、杜绝监管盲区、有效地防范控制金融控股公司带来的风险提出建议。

关键词:金融控股公司;风险;挑战;监管

中图分类号:F830文献标识码:A文章编号:1006-1428(2006)04-0051-03

一、我国金融控股公司的监管挑战

尽管我国立法目前尚未对金融控股公司以明确定位,但我国事实上已存在各种形式的金融控股公司,一是以集团公司为主体的金融控股公司,其特点是母公司不再是经营机构,而只是一个纯粹的投资控股机构,全资或控股银行、信托、证券、保险以及各种实业公司,如中信控股、光大控股等。二是以金融机构为主体形成的金融控股公司,其特点是,母公司是主要经营某种金融业务的银行、信托、证券或保险公司,通过子公司或者直接由母公司参加另一种或多种金融业务,如中国银行的中银控股公司、中国建设银行的中国国际金融有限公司、中国工商银行的工商东亚金融控股公司等,三是以实业公司为主体形成的金融控股公司,其特点是,在金融机构增资扩股中,产业资本、民营资本投资控股银行、证券、保险等多类金融机构形成金融控股公司。由于企业集团对金融机构投资不受限制,这类金融控股公司发展较快,如宝钢、山东电力、海尔以及泛海系、爱建系、东方系、德隆系、万向系、希望系、金信系、农凯系在内的八大家族。

在对金融控股公司监管方面,我国目前实行金融业分业监管体制,由人民银行、银监会、证监会、保监会分别负责对银行业、证券业、保险业的监管,同时,为加强监管机构之间的沟通协调,银监会、证监会和保监会建立了监管联席会议机制。2003年9月召开的第一次联席会议初步建立了我国金融控股公司的监管架构,即按照分业监管、职责明确、合作有序、规则透明、讲求实效的原则,对金融控股公司内的相关机构和业务,按照业务性质实施分业监管;对金融控股公司的集团公司依据其主要业务性质,归属相应的监管机构负责监管。

但这种安排依然存在着较大的问题,存在监管空白和盲区。首先,尽管明确对金融控股公司的集团公司依据其主要业务性质归属相应的监管机构负责监管,但是对事实存在的以实业为主体的金融控股公司无法监管,造成监管盲区;对其他类金融控股公司监管中,在控股公司整体风险方面还缺少监管的法律依据和监管标准。其次,分业监管这些金融控股公司时会产生许多问题,如不同的子公司分属不同的监管部门,易出现重复监管;金融控股公司会利用自身业务的模糊界限在下属各子公司之间进行转移资产,以逃避不同监管主体的监管。再次,现有的监管机关只熟悉本行业的监管业务,难以承担对金融控股公司实施综合监管的职责。

对以集团公司为主体形成的金融控股公司,以中信为例,按照我国现在的监管模式,中信旗下分业经营的金融子公司各自接受现有的金融监管机构的监管,但中信控股公司不是一级被监管的机构。由于金融控股公司尚未有正式的法律地位,对其整体监管的法律依据和标准更是缺乏,如控股公司负责人往往是下属被控股金融子公司的实际掌门人,掌握了资金的调度权和日常经营决策权,但监管部门无法对其进行任职资格的监管,形成监管真空。在这种监管真空的情况下,金融控股公司的风险就不能被监管者和投资者所了解,其透明度也较差,而且也会出现资本重复计算、财务杠杆过高、内部交易等问题,集团的违规操作就可能无法纳入到金融监管者的管辖范围之内。另外,在这种分业监管的情况下,各监管机构缺乏协调,难以对金融控股公司整体进行评价,对其整体风险缺乏认识和控制。

对以实业为主体的金融控股公司,如德隆集团,其控股的金融子公司各自接受现有的金融监管机构如银监会、证监会、保监会等的相应监管,而对于集团本身,在目前的机构监管模式下,无法对其进行监管,造成严重的监管缺失和风险。德隆危机便是一个很好的例证。

二、建立我国金融控股公司监管制度的建议

(一)建立我国金融控股公司的立法

应建立一部专门规范金融控股公司的单独法规。但鉴于金融控股公司的单独立法要涉及相关法律的重大调整,因此可借鉴国际经验,如借鉴日本立法经验,先行设立特例法。即先将公司法、银行法、证券法、保险法等法规中的相关部分汇总修改,形成金融控股公司适用的法规《金融控股公司解禁整备法》。随着金融基本法及其他经济法律的修改,条件成熟后再制定《金融控股公司法》。这样不仅有助于节省立法成本,而且有助于金融控股公司立法与整个金融法律体系融合,减少法律制度的冲突,保障法律适用的公平。同时,也减轻对金融体制和金融法律体系的整体冲击,为实现平稳过渡创造良好的法律环境。

现阶段,建议先行制定金融控股公司管理条例,明确金融控股公司的地位和定义,从市场准入、业务范围、内部交易、审慎监管等方面进行规范,在一定程度上解决金融控股公司设立与经营的合法性问题,为依法监管提供依据。同时,修改和完善现行《商业银行法》、《证券法》、《保险法》、《公司法》等法律法规中限制金融控股公司发展的条款,促进金融控股公司的发展,在此基础上向制定《金融控股公司法》过渡。

(二)确立对我国金融控股公司的综合监管模式

目前国际上对金融控股公司的监管模式大致分为三种类型,第一种是牵头监管模式,即根据金融控股公司的特点,在多个监管机构中指定一家监管机构为牵头监管者,负责对金融控股公司进行整体监管,其他监管机构进行功能监管。如美国的伞型监管模式。第二种是统一监管模式(也称一体化监管模式),由一家金融监管机构负责监管整个金融业。如日本、英国等。第三种是分业监管模式,即对金融控股公司层面暂未监管,而是对控股公司内部各金融子公司进行分业监管。上述监管模式有各自的特点。一国金融监管模式的形成是政治、经济、金融、文化等多种因素共同决定的,很难说哪一种监管模式是最优的,而应根据自己国家的国情进行选择,才不失为明智之举。

首先,我国目前监督机制还不健全,实施统一监管所必要的一些信用制度、评估制度尚未建立。现有金融监管机构人员素质和监管手段跟不上统一监管的需要,金融业的发展、金融市场的完善程度与发达国家相比还有较大差距,作为被监管对象的金融业尚未达到能够适应统一监管的水平,因而在我国目前情况下,实行统一监管模式的时机尚未成熟。

其次,金融控股公司由于其特殊的组织结构和特点,同时具有多种金融功能的实现手段,而且金融控股公司的银行子公司、信托投资子公司、保险子公司或证券子公司也可能同时具有实现某种金融功能的手段,己很难用传统的纯粹的机构监管方式对金融创新下的金融控股公司实施监管了。金融业务创新使金融机构业务界限日趋模糊,在此情况下,传统的机构监管方式有可能出现监管空白。而采用功能监管方式,由于金融功能是相对稳定的,尽管金融功能实现方式互相组合、千变万化,但是只要金融监管方式随着其金融功能作出制度安排,就可以达到有效监管的目标。功能监管更能适应新形势下我国金融业发展对监管体制的要求,有利于我国金融产品的创新,更有效地防止金融风险的跨行业感染与积聚。

再次,在对金融控股公司进行功能监管的基础上,由于金融控股公司的整体的风险不可小视,必须明确对其的牵头监管者,负责对其整个公司层面的业务规范、风险控制,以保证金融控股公司以安全和健康的方式运行,防止其经营状况威胁到关联存款机构的生存。同时,负责牵头完善监管当局的相互沟通的机制、方式和内容,建立协调机制,避免监管重复和监管真空。

因此在对我国金融控股公司的监管模式选择上,可借鉴美国模式,采取机构监管和功能监管相结合的综合监管模式,即对金融控股公司层面上由牵头监管机构进行监管,对金融控股公司的金融子公司则由各监管机构进行功能监管。牵头监管机构可确立为中国人民银行。同时将我国金融监管当局已经建立的监管联席会议制制度化,进一步完善相互沟通的机制、方式和内容。协调各自对金融控股公司的监管举措,避免监管重复和监管真空。

随着我国金融控股公司综合经营和规模经营发展到一定程度,也随着我国金融监管当局的监管能力和金融法律发展到一定程度,可以在现实需要、理论认证充分的时机,将监管模式由牵头模式过渡到“一体化监管”,如英国、日本模式。

(三)明确对我国金融控股公司的监管重点

对金融控股公司的监管内容,应充分考虑金融控股公司的特殊风险,借鉴巴塞尔联合论坛《对金融控股集团的监管原则》及欧盟的最新指引,主要集中在以下方面:

1确立金融控股公司的市场准入与退出机制

应确定市场准入的标准和要求,如股东适格性、最低资本总额、资本充足率、资本流动性、治理结构及内部控制等。并建立市场退出机制,明确规定金融控股公司的变更、重组和终止事项、退出程序等,对母公司对子公司的援救行为作出一定的限制,并规定当子公司的危机可能殃及母公司、或海外子公司被当地政府收购时,应作破产处理。

2建立健全对金融控股公司的资本充足率监管制度

在对其下属各金融子公司本身的资本充足率进行监管的同时,对金融控股公司整体的资本充足率提出要求。一是要解决资本重复计算问题。在计算存款机构本身的资本充足率时,原则上应将其对控股公司内其他子公司的股权投资从其资本中扣除,并规定哪些投资应从核心资本中扣除,哪些应从附属资本中扣除;在计算整个金融控股公司资本充足率时,应在并表基础上进行,未并表子公司的投资应从总资本中扣除。二是应规定金融控股公司最低资本充足率,并对此作连续动态的监管。三是建立有效的对整个金融控股公司资本充足性的评估机制。

3严格规范金融控股公司内部交易

内部交易不仅是导致风险传递从而威胁存款机构安全的最重要因素,而且是引发利益冲突、产生道德风险的主要原因,因而必须对金融控股公司的内部交易严格规范,要对金融控股公司内部交易种类、交易条件等作出限制性规定,如对存款机构与关联企业之间交易的限制,以及对存款机构在与集团成员共享资源时可能产生的风险进行控制;对由利益冲突引发的道德风险的控制;对集团内部交易进行量上的限制。

4加强对金融控股公司风险集中度的控制

金融控股公司的整体风险并不是单个子公司风险的简单叠加,而是存在相互对冲和相互加大的效应,为了防止金融控股公司在总体上风险过度集中于某些特定交易对象、地区、部门和金融市场,应对其风险集中度进行控制,建立风险集中情况的分析和报告制度,要求金融控股公司按照同一国家、同一地区、同一业务、同一客户、同一币种、同一市场等进行风险集中度的测量。并对整个金融控股公司与集团外单一交易对象的总的交易金额进行控制,规定此类交易金额不得超过控股公司总资本一定比例,或超过一定比例时需向监管当局报告。同时建立内部防火墙,防止风险的过度聚集。

5建立防火墙制度,防范金融控股公司内部风险传递

金融控股公司内部错综复杂的资本结构、集团内部交易以及信息、商誉等的共享,极易导致集团内部的风险传递,并可能进而将风险蔓延至其他金融机构,影响金融稳定,损害公共利益。因此必须建立有效的防火墙制度,一是建立法人防火墙,设置独立法人实体从事不同金融业务的经营,以区隔各自风险传递。二是建立一般防火墙,如信息防火墙、人事防火墙、业务防火墙、资金防火墙制度等。在防火墙制度设计上,应结合我国目前金融机构风险管理水平较低的实际,以适度从严、着力于风险防范、分类设置和重点保护存款人和中小投资者权益为原则。

6建立金融控股公司高级管理人员任职资格审查制度

建议以“适当适宜原则”为基础,结合现有的金融机构高管人员任职资格制度和金融控股公司的特点,建立对金融控股公司高管人员的任职资格审查制度。要对金融控股公司及金融子公司的高管人员品行和任职资格进行审查,并对控股公司和子公司高管人员相互兼职加以适当的限制。同时对在不受监管的其他子公司的任职的、但同时对整个集团或受监管的公司的经营管理决策有重大影响的高管人员予以关注。

7建立金融控股公司信息披露制度

应建立规范的信息披露制度,以实现监管当局和外部利益关联者对其风险的监控。要确立信息披露的基本原则,即真实、准确、完整、及时。明确规定金融控股公司需要向监管当局报告的内容以及需要向公众披露的信息,如控股公司的组织结构和控股结构的变动、资本充足率及其计算方法、控股公司内部的相互支持、关联交易、担保、财务报表信息、审计报告等信息,并明确金融控股公司信息披露的义务,对不按规定进行信息披露或制造虚假信息的金融控股公司及其高管人员进行处罚,追究其相应的责任,并把信息披露是否真实作为考察金融控股公司信用等级的重要内容之一。