对外资银行监督体制
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[摘要]随着金融全球化的迅速发展，外资银行大量涌入，这对我国央行监管职能提出了更高要求。借鉴国外经验教训，联系我国实际情况，我们必须逐步缩小我国金融监管观念、标准和手段等方面与巴塞尔核心原则的差距，尽快提高我国央行的监管水平。
改革开放以来，外资银行在我国迅速发展，1994年底，约有来自33个国家和地区的跨国银行在我国20个城市设立了393家代表处，来自14个国家和地区的跨国银行在我国13个城市设立了118家机构；到1998年底，在华外资银行（不包括财务公司）已有166家，外国银行分行154家，中外合资银行7家，外国独资银行5家；2000年末，仅在沪外资金融机构就达到了53家，其中澳新银行、韩国产业银行、韩江银行、德意志银行等6家外资银行新驻浦东，外资银行发展之快，可见一斑。中国加入世贸组织后，将进一步开放金融市场，这对强化央行监督职能提出了更高要求。
一、我国对外资银行监督体制中存在的问题
（一）缺乏针对经济全球化而进行的开放监控的意识
中国过去的金融体系（主要指银行体系）是政府控制下的封闭型金融体系，整个金融服务业的市场是封闭的，资本的流入流出都需要专门的外汇管理部门审批。与这种封闭的银行体系相适应的宏观金融监控体制习惯于封闭经济也是正常的。而目前我国的金融服务市场正处在从封闭型走向开放的初期，金融监管者短期内很难树立起针对经济全球化和全球金融一体化而带来的风险的应有的警惕意识。现在外资银行要进来，金融监管当局首先必须实现意识的转变或者说思维方式的转变，才能适应这种任务和环境的改变。可以说，现实中银行监管部门的开放监控意识的淡漠是银行监管滞后的最大问题。
（二）中央银行的内部组织中没有专门成立对开放式金融进行监管的业务部门或机构
目前中央银行针对金融机构的监管是按照金融机构的类型设立的，对市场准入，业务、风险监督以及市场退出进行全面监管，打破了对一个法人机构的监管权力由多个部门分别行使的格局，实现了本币业务与外币业务，表内业务与表外业务的并表监管，有利于分清责任和义务。但是由于管理的面过于宽泛，而监管主体的知识、信息等往往难于深入下去，在银行国际化经营后，国际金融的技术性往往要求更高，此时，需要一个熟悉国际金融市场运作的专门的监管机构来统一行使对外资银行专门成立国际化监管司，可能更具有业务范围上的针对性，研究和解决问题能更透彻。
（三）中央银行缺乏针对开放的市场化的金融环境进行监管的经验
中央银行原先是在一个计划性很强的金融监管环境中进行宏观金融管理的，对开放式金融的监管缺乏经验。面对金融业逐渐开放和银行国际化的现实，需要它们重新适应，不断积累经验教训。
（四）宏观金融监控的基础设施不健全
巴塞尔监察委员会提出了五条“银行监管的先决条件”，即：1.稳健可持续的宏观经济政策；2.完善的公共金融基础设施；3.有效的市场约束；4.高效率解决银行问题的程序；5.提供适当的系统性保护（或者公共安全网）的机制。从我国的金融经济现实来看，与这五项先决条件尚有很大差距，至少是既不完善也不成熟。我们的金融监管内容，就要在推进金融监管的同时充分关注“先决条件”的状况和由基础条件的缺陷而可能出现的体制性和宏观性因素酿成的金融风险。
二、中央银行对外资银行实施监管的总体原则
（一）提高对开放后全球金融市场风险的认识
经济全球化和全球化金融一体化已经成为一股不可阻挡的时代潮流，不仅外国的银行要进来，中国的银行也要出去，同时，我国的银行监管当局更应该提高适应这种开放经济的认识，运用开放式思维来考虑银行的监管问题。具体要求：1.加强对金融开放后国际金融市场风险的研究，提高金融监管当局的风险意识；2.有组织地分析过去发生的全球银行危机的案例，提高银行监管当局的国际化风险监察能力，便于防患未然；3加强银行监管当局人员的国际培训，提高监管者的素质和水平。
（二）加强对外资银行监管的研究
1.在银行监管部门，建立和充实银行业风险及发展水平的分析小组，通过对外资银行监管报表及其他信息的分析，对整个银行业或银行体系的风险水平、主要问题、最新变化及发展趋势做出判断或评估，从而为制订监管法规和政策、实施现场检查和监管行动提供主要的依据；2.加强基础性研究工作，央行的研究局成立专门的课题组，负责对银行国际化的监管进行长期跟踪研究。同时，将外资银行的监管研究作为金融业改革和发展中的一个重要选题提交相关大学和重要的经济研究机构，以引导人们的兴趣。
（三）与金融开放互动
恰当的准入政策对银行业的谨慎经营和银行业的合理竞争来说是基本要素，更直接与监管水平相适应。准入政策不仅针对谨慎问题，还必须考虑到监管当局履行其职责的能力，就是要在鼓励竞争的目标和保持监管的有效性之间找到一个平衡。一般来说，发展中国家由于开放的需要，监管方式有一定弹性，但随着监管水平的不断提高这一状况将得到改变。
（四）提倡中外投资银行合作
我国B股、H股、红筹股、ADRS和各种国际债券的发行和承销主要都是采用中外投资银行合作的方式来完成的。这与我国较低的监管水平，较严格的限制措施是相适应的。
（五）促进金融监管的协调
监管规则和监管措施应该进行国际协调，这样不仅方便了联合监管以及各国监管者之间的信息共享，而且提高了监管效率，并可能给国内的监管规则和监管措施带来不断改进的压力，银行国际化经营容易在许多方面破坏各国谨慎监管的有效性，包括使用复杂的公司结构和离岸衍生工具来逃避国内的金融限制，这就使金融监管的国际协调变得越来越重要。
三、强化和完善对外资银行监管的几点具体措施
（一）逐步建立合规性监管与风险性监管相结合，以风险性监管为主导的监管体系
70年代以来，各国金融监管当局都加强了对银行业的风险性监管。而我国对外资银行的监管还停留在是否合法规的事后检查阶段，根本没有预防为主的风险性监管。建议制订全面系统的风险指标体系，将合规性检查与风险性监管相结合，以风险性监管为主导，对外资银行的业务活动进行全面检查和评估，以减少其对我国金融业和国民经济发展所带来的风险，保障我国金融体系的正常运行。
（二）建立日常报表分析、实地检查等多种监管方式相结合的监管制度
目前我国对外资银行的监管主要依赖日常报表分析，其他监管方式很少采用。今后除了应落实专门人员对外资银行进行日常报表分析以外，对报表中所发现的问题，还要根据实际需要及时进行重点实地检查。对一些规模较大的外资银行还可由人民银行总行或其分行派出常驻检查组，加强监督。
（三）建立强有力的监管机构
在西方发达国家，对外资银行一般实行国民待遇，因而在监管机构的设置上并不区分国内银行与外资银行。但这一模式只不过是正在或将要成为我国金融监管的方向。鉴于我国具体国情，在今后相当一段时间内，至少是5年内，我国对外资银行与国内银行仍需分开管理。对外资银行的集中管理，可以现有的人民银行“外资金融机构管理司”为基础，合并外汇管理局和稽核司从事外资金融机构监管的人员，组建“涉外金融机构管理司”作为我国负责外资银行监管的最高机构，对一些外资银行比较集中的城市，可在当地人民银行设立“涉外机构管理处”，对外资银行进行监管，并且这种监管应受人民银行总行直接领导，不受地方政府干预，以树立监管工作的权威性。
（四）完善外资银行监管的权威法规体系
我国至今未出台《外资银行法》，1994年实施的《外资金融机构管理条例》过于简化，并缺乏一些配套的具体规定，可操作性差。法规不完善，使某些外资金融机构有空可钻，加上对外资银行监管人才、监管手段均较欠缺，不利于对外资金融机构进行有效监管。因此，当务之急是要加紧制订加强外资银行的监管法规，加快监管人才的培训和监管手段的现代化。
（五）建立银行信用等级制度
具体可分为：1.在华业绩。用以评价外资银行对我国的贡献；2.遵守我国法规的记录。用以评价其经营的守法程度和相关风险；3.经营素质。用以评价外资银行的经营管理水平，内部管理质量和盈利能力。在实际操作中，将上述几方面的内容细分为多个指标，并规定相应权重和评分标准，由人民银行或专门的资信评估机构每年定期对各外资银行进行评分，根据得分高低将外资银行分成不同信用等级，并在全国性新闻媒体上公布，以充分调动其自觉性。这样不仅有利于我国外资银行体系的安全运转，而且也可以减轻监管机构的工作量，在一定程度上缓解当前外资银行监管力量不足的矛盾。
（六）建立定期外部审计制度
在金融监管体系较完善的国家或地区（如英国、香港），一般都要求外资银行聘用外部审计师，并定期公开其主要财务报告。借鉴这一做法，我国也应规定外资银行必须至少聘请一名当地人民银行认可的中国注册会计师，并在必要时可由人民银行另行指定有关机构对其进行审计后在指定的全国性报刊上予以公布，以使外资银行不仅接受政府金融机构的监管，同时也受到社会公众的监督。
（七）建立存款保险制度
我国银行业因各种原因积累的大量不良资产问题使银行潜伏了极大风险，促进国内金融机构提高竞争力和抗风险力，从而降低金融的系统性风险，这也是面对外资银行大量涌入的一个重要监管内容。
（八）完善监管程序，建立上诉制度
我国现行的《外资金融机构管理条例》第13条只规定了设立外资金融机构的申请在90天内未接到人行的正式申请表时，其申请即自动失效；对于外方申请者或外资银行不服各级人民银行的有关裁定时如何申诉并未明确规定，应明确其可以向人民法院上诉。这样一方面有利于保护外资银行合法权益，也有利于树立我国外资银行监管体系的良好国际形象。
