银行改革

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在市场经济的条件下保持稳定、高速的增长依赖健康有效的金融体系。由于银行体系在中国金融体系中的重要地位和它是否稳定对于整个国民经济稳定的决定性意义，我们把银行改革视为中国金融改革的重中之重。

一、银行体系的稳定与效率对于中国至关重要

1、信贷融资是现时和最近将来企业融资的主要形式

英美等发达国家的金融体系、尤其是它们所拥有的流动性极高的资本市场被许多的发展中国家看作本国金融体系发展的样板和目标，被倾注了很多的注意和热情。不过中国的现实情况是：信贷融资至今仍然是企业融资的主要的形式（见表1）。虽然这种融资格局使风险集中于银行，以致中央银行一再提出要“扩大直接融资的比重，促进有较多的储蓄资金转化为投资”[1][1]，但很难预期，这种以信贷融资作为企业融资、特别是大中型企业融资的主要渠道的格局在近期能够得到改变。

项目

表1：企业的融资结构（单位：亿元，％）

年份

融资

总额本外币贷款股票融资票据融资债券融资

新增额比重筹资额比重新增额比重新增额比重

1996115801114096.24253.7640.5-49-0.4

1997125831140090.6128510.2-25-0.2-77-0.6

1998128141152089.98406.52942.31601.3

1999120761072188.89417.82942.41021.0

2000158721288781.2210413.37985.0830.5

2001140161252489.411698.31761.31471.0

注：1．金融机构本外币贷款、票据融资和债券融资均指当年新增余额；

2．本外币股票融资额中含配股和可转换债券筹资；

3．商业汇票融资额＝新增银行承兑汇票期末未到期额－新增银行贴现期末余额，因为贴现作为间接融资已统计在金融机构贷款中；

4．外币按当年平均汇率折算成人民币；

5．2001年债券融资是债券发行额，余额尚未统计。

资料来源：中国人民银行调查统计司、货币政策司、中国证监会。

对于中国宜于选取什么样的金融模式，经济学家钱颖一和黄海洲在他们的论文《加入世贸组织后中国金融的稳定和发展》[2][2]一文中指出，目前世界上有三种流行的金融模式，这就是：（1）证券市场主导的美国模式；（2）银行主导的日、韩和欧陆模式；（3）企业自我融资和非正式融资主导的台湾模式。他们认为，中国需要采取通过上述三种渠道多元融资，适度超前和与国际接轨的金融发展道路。他们的分析是很有道理的。

2、保持银行业体系的稳定具有至关重要的意义

银行系统的稳定是金融稳定的核心，这本是从20世纪金融业研究得出的一项基本结论。从1929年开始的世界大危机到1997年东亚金融危机的历程我们都可以看到，正是银行业的危机破坏程度决定了金融危机的广度和深度。在30年代英国的大萧条、90年代日本的金融危机和从1997年开始的东亚金融危机中，大量银行因为传染性的挤提导致了支付体系的崩坏，大量投资项目的清算也受到致命的打击。而在美国1987年和2001年的股市崩盘中，却因为银行系统较少受到波及而使危机转为浅表并且得到了较快的恢复。

既然中国银行业在金融体系担负着较之发达国家更重要的角色，维护银行体系的稳定对于中国就更加具有重要意义，成为政府当务之急。

3、保持银行业稳定的主要措施

自从1997年东亚金融危机以及后来我国广信等金融机构破产事件以后，中国政府就把防止金融危机发生放到了议事日程上，陆续采取了一些防止金融风险、稳定银行业的措施。

（1）降低企业的负债率

目前我国企业特别是国有企业负债率仍然过高，要降低贷款拖欠率和减少潜在金融危机的破坏性。表2所列5000户工业企业资产负债率为60%左右。中国人民银行研究局的报告，全部国有企业帐面资产负债率为65%左右。如果剔除无效资产，则高达75%以上。

表2：5000户工业企业资产负债比率表（单位：%）

年份资产负债比率

199658．14

199760．66

199861．46

199958．09

200057．75

200158．39

注：2001年比率为11月底数据，其余各年为年底数据。

资料来源：《人民银行统计季报》2002年第1期

（2）减少银行不良债权和提高资本充足率。

东亚金融危机发生以后，中国采取了一系列措施来降低国有银行的不良债权占GDP的比例和提高它们的资本充足率。例如，1998年发行2700亿特别国债，用以充实国有银行的资本金；1999年陆续成立了信达等资产管理公司（AMCs），并在2000年剥离了14000亿元的银行不良债务。但是，四大国有商业银行中除中国银行外，都没有达到巴塞尔协议所要求的资本充足率（见表3）。

表3：2000年四大国有商业银行的资本充足率（%）

中国工商银行4.75

中国农业银行1.44

中国银行8.50

中国建设银行3.79

资料来源：各银行资产平衡表，2001

中国人民银行戴相龙行长在2002年3月的“中国发展高层论坛”上宣布，2001年末中国国有商业银行不良债权为贷款余额的25.37%，照此推算，它们的不良债权总额约为2.29万亿元。

由此可见，降低不良债权和提高资本充足率的工作还应当加紧进行，其方法包括：①国家注入新的资本金；②再次剥离不良债权；③银行通过改善经营自行消化；④降低商业银行的营业税负担（目前法定税率为8%，其中3%为中央税收，财政部已经报请国务院批准从2001年开始每年减去其中的1个百分点。地方征收的5%，也应当逐步取消。），给银行消化不良资产以更大的余地。

（3）建立审慎财务制度，增加银行的呆帐准备金拨备和提高流动性比率

在全面推行贷款五级分类制的同时，采取按类别拨备呆帐准备金，例如，评为“可疑”级贷款的准备金为75%，评为“损失”级贷款的准备金率则为100%。

（4）减少银行对股市的风险暴露

最近几年中国的银行是支持股票市场上价格高涨的重要因素，但是银行业也因此越来越暴露在股市风险之下。尽管中央银行近来加强了对违规入市信贷资金的管理，但银行和企业的国有属性以及中国在执法力度上的不够可能使银行和股市的关系趋于复杂化。而且，银行对股市的风险暴露已经把银行、证券公司、国有企业以及炒股人的利益捆在了一起，所有这些人都想从高的股价中获利。这样的利益联盟便形成一股强大的社会力量。它不仅会增加金融体系脆弱性，也因此会妨碍政府实施有效的金融稳定政策。作为一项重要的方针，需要减少银行对股市及其他高风险金融工具的风险暴露。

此外，从今年6月起，各国有银行将按照国际惯例公开披露其财务信息。

二、我国以国有商业银行为主体的现有银行体系难以满足社会主义市场经济的需要

无论是从规模结构的角度，还是从所有制的角度来看，银行和非银行金融机构的所有制结构和规模结构都应当与工商企业的结构相对称。也就是说，民营小型企业，需要有民营的小型金融机构为之服务。在这方面，台湾采用非正规金融支撑最具活力的中小企业的经验可以作为佐证。目前，我国的现有银行体系仍然是以国有银行为主体；这种银行结构与已经初步建立多种所有制经济共同发展格局的企业结构之间存在着严重的不对称；而国有银行又因体制原因存在着种种缺陷；因而它难以满足社会主义市场经济的需要和作为发展中国家发展经济的需要。

1、银行结构与工商企业结构存在着严重的不对称现象

在计划制度下，我国实行单一银行制度，银行业是中国人民银行的一统天下。改革开放，特别是近十多年来，情况有了一些变化，例如，四大专业银行以外的股份制商业银行有所发展，从事存贷业务的信用社等非银行金融机构也艰难地保持自己的业务，但到目前为止，四家国有商业银行在整个银行体系中仍然占据着垄断地位，其市场份额仍然占绝大部分，资产和贷款份额均占到75%以上，存款份额亦占到70%左右。

1998年，中国城乡居民储蓄存款有36017.72亿元集中在四家国有商业银行，占同期全部金融机构城乡储蓄存款的67.44%。此外，四家国有商业银行在结算业务、外汇业务等方面也占有垄断优势。然而，尽管拥有这一切垄断优势，但国有商业银行创造出的利润份额却只占40%左右。（见表4）

表4：国有商业银行市场份额（1997~1999年）单位：%

资本金资产存款贷款利润

1997年64.3975.9969.8877.8445.35

1998年82.4575.6769.7277.4630.71

1999年83.6874.7170.6677.31---

说明：资本金份额=国有商业银行所有者权益占银行业总所有者权益的比重

资产份额=国有商业银行资产占银行业总资产的比重

存款份额=国有商业银行存款占银行业总存款的比重

贷款份额=国有商业银行贷款占银行业总贷款的比重

利润份额=国有商业银行利润占国有商业银行加股份制商业银行利润之和的比重

资料来源：《中国人民银行统计季报》2000年第1期。《中国金融年鉴》1998、1999；转引自李萱，《国有商业银行竞争力比较研究》，载《金融研究》2000年第9期。

2、国有银行存在着严重缺陷

首先，国有银行存在着严重的制度性缺陷：（1）“一股独占”，100%由政府拥有；（2）仍然保持准行政机构的性质，没有建立有效的治理结构；（3）业务工作往往被要求符合于行政目标；（4）在相当大的程度上采取所谓“官本位的激励方式”。

在这种情况下，国有银行必然存在效率低，盈利水平差，资产质量低下的突出缺点。

从国际排名看，根据英国《银行家》杂志对1998年世界前1000家大银行的评定。中国四大国有商业银行虽然一次资本和总资产的排名都在100名以内，经济效益指标的排名却甚为靠后，尤其是资产利润率指标的排名除建行为第612名，稍微靠前一点以外，其余三家均在第850名前后。（见表5）

表5国有商业银行各项指标情况及排名

银行名称指标工商银行中国银行建设银行农业银行

排名排名排名排名

一级资本(亿美元)222.136147.121859.886548.0288

总资产(亿美元)3912.13172990.07302031.16481900.9551

税前利润(亿美元)4.174.2512.150.95

实际利润增长率%14.1288-74.265520.1216-83.7666

资本利润率%2.58313.481521.22862.0840

资产利润率%0.118520.148440.606120.05875

说明：资本利润率=税前利润/年平均资本；

资产利润率=税前利润/年平均资产。

资料来源：TheBank，July1999；转引自李萱，《国有商业银行竞争力比较研究》，载《金融研究》2000年第9期。

从与国内其他商业银行的比较看，国有商业银行虽然处于垄断地位，其资产利润率、资本利润率、人均利润率等经营业绩指标都明显低于其他商业银行，而且呈现出逐年下降趋势（见表6）。

表6国有银行与其他商业银行盈利水平和经营业绩比较

序号项目1996年1997年1998年

国有

商业银行其他

商业银行国有

商业银行其他

商业银行国有

商业银行其他

商业银行

1税前利润（亿元）340.01141.94106.23239.6895.31114.84

2资产总额（亿元）59470.56673.372134.57781.182592.29525.3

3营业收入11414.12670.4810966.89700.894818.52641.1

4资本总额2010.4429.42028.3530.74368.7538.2

5资产利润率（%）（5=1/2）0.572.130.153.080.121.21

6银行利润率（%）（6=1/3）2.9821.170.9734.201.9817.91

7资本利润率（%）（7=1/4）16.9133.065.2445.162.1821.34

8总人数168683385505156354295537166778492034

9人均利润（亿元）（9=1/8）0.020.170.0070.250.0060.12

说明：我国国有商业银行和其他商业银行税率不同，因此本文利润指标均采用税前利润。

资料来源：《中国人民银行统计季报》2000—1。《中国金融年鉴》1998、1999；转引自李萱，《国有商业银行竞争力比较研究》，载《金融研究》2000年第9期。

从税前利润来看，1996年国有商业银行高于其他商业银行，但自1997年以来，国有商业银行低于其他商业银行；尽管近几年受经济不景气的影响，银行整体利润水平趋于下降，但国有商业银行下降得更快。从人均利润率看，虽然整体呈下降趋势，但国有商业银行明显快于其他商业银行，下降幅度远远大于其他商业银行，以上分析表明，国有商业银行的盈利能力低于其他商业银行，国有商业银行并不具有竞争优势。

除上述缺陷之外，国有商业银行还存在着：①人员素质差，冗员过多；②产品过于单一，服务质量低下；③风险控制能力差，信贷评估能力不足；④内控制度不完善，激励约束机制不健全；⑤会计制度不合理，信息披露制度不健全；以及⑥银行机关化，干部官僚化等重大缺陷。

3、贷款结构过分向国有企业倾斜

在银行体系中，在储蓄存款资金仍然主要集中在国有银行的同时，在贷款资金的投向上也主要投到国有企业，根据人民银行的调查统计大约占到70％，而非国有企业所能够得到的贷款十分有限。1999年，银行借给个体户和私营企业的贷款仅仅为580亿元，不到借出的全部短期贷款63890亿元的1%。这与私营经济的GDP产值占的13%完全不成比例[3][3]。银行资产结构和贷款结构中国有部门占75％，在贷款投向上国有部门占70％，这种金融结构现状，与目前我国各种经济成分在国民经济中所占比重正好相反。1999年，国有部门在工业总产值中所占比重仅为28.5％，在社会商品零售总额所占比重仅为24.3％。这种结构上的扭曲，必然导致金融资源的误配置和资金使用的低效率。（见表7）

表71999年各种经济成分在国民经济中所占比重（％）

工业总产值社会商品零售总额

国有28.524.3

集体38.518.2

私营33.051.5

资料来源：《中国统计年鉴》，2000

三、银行改革的主要任务

根据我国银行体系存在的问题，银行改革的主要任务可以概括为以下三个方面：

1、改革国有银行制度

我国四大国有银行目前存在的首要问题是产权关系不清，治理结构缺失。名义上，四大银行均为国有银行，但是所有者缺位问题十分突出。由于长期以来政府一直把国有银行当作行政机关对待，致使其不仅缺乏严格的董事会制度，甚至连银行行长的任免亦缺少规范的委托――程序。因此，如无行政上的压力，没有人会真正关心国有银行的资金风险和经济效益。

关于国有商业银行改革，目前中国政府已提出一项计划，拟用5年或者更长的时间，把四大国有银行改造成为“治理结构完善，运行机制健全，经营目标明确，财务状况良好，具有较强国际竞争力的大型现代商业银行”。改革的具体步骤分为三步，即：商业化经营、公司化和上市。根据中央银行戴相龙行长的最近讲话[4][4]，当前任务是要集中精力走出第一步，即按照国有独资公司的要求，建立起商业银行的基本经营管理制度，化解历史财务包袱。在此之后，再将有条件的银行改革成为国家控股的股份制商业银行。最后将符合上市条件的银行上市。

根据过去20年国有工商企业改革的经验，这一银行改革方案存在以下的问题：

第一，国有商业银行的商业化经营，自1993年11月以来已经提出多年，但是收效似乎并不显著。揆诸国有工商企业改革的经验，企业能否在保持国有独资和不进行股权多元化的情况下实现真正的商业化经营是值得怀疑的。依我看，应当把政府方案中第一和第二个步骤合并进行。

第二，分拆国有企业的优良资产通过公募或私募组成股份有限公司和上市交易，也是过去国有工商企业公司化改组的惯用方法。采用这种方法进行改组以后所形成的银行经营格局是：原来的全资国有银行（简称为总行）成为股份制上市银行的国有股股东（“国家授权投资机构”）同时直接管理未被剥离的存续银行的业务，然后逐步清理存续银行的不良资产，将有用的核心资产“装入”上市银行。这种做法的主要缺点是：（1）由以存续银行为经营实体的总行及其工作人员作为上市银行的控股股东和董事会的主要成员，容易形成对上市银行进一步改革和规范运作的制约力量。（2）上市银行在开展业务时必须利用国有商业银行原有的庞大业务网点和网络资源，不可避免地要发生复杂的关联交易和同业竞争问题。（3）有可能使国有商业银行的存续部分面临着更加经营压力。（4）使国有商业银行的整体改造成为一个极为漫长的过程。

针对这种情况，我认为我们应当选择整体改制的方式，而摒弃分拆上市的办法。

第三，目前存在着轻改制、重上市融资的风气，以为原来的国有银行或国有法人控股银行只要能够多少吸收一些中小股东成功上市，改善银行的经营和提高银行资产质量就会是顺理成章的事。然而根据国有工商企业改革的经验，如果仅仅着眼于融入补充资本金，这种期望很可能会落空。许多国有控股企业在包装上市以后，虽然“圈”了大量的钱，但是原有企业并没有经过脱胎换骨的改造，新的企业制度并未建立，机制并无改变，因而行为模式也依然故我，日后纷纷落马也就成为定局。汲取这种教训，我们应当把企业改制放到优先于上市融资的地位，为了造成企业制度的实质性转变，应当在组建股份有限公司时吸收有足够份量的中外民间企业、机构投资者和个人参股，在股权多元化的基础上完善公司治理结构。

2、大力发展民营金融机构是金融改革的重要一环

20多年来我国经济改革的经验表明，为了奠定市场经济的微观基础，除要对原有的国有企业进行改革，还要大力发展民营企业；不但后一方面较之前一方面更加事半功倍；而且如果没有后一方面的进展，前一方面改革所必须的外部竞争压力也无由形成。根据这种经验，我们必须对民营经济开放金融业，大力发展民营金融机构。在这方面的主要工作包括：

（1）股份制银行的进一步改革

自从1987年设立第一家股份制银行，或称非国有商业银行以来，这种银行已发展到11家。它们的经营状况较国有商业银行为佳，但是这些股份制银行早先都是由政府或国有企业筹建和控股，因此带有许多旧体制的特点。如今，它们都在进行重组上市的尝试。需要注意的是，这种重组应当以实现产权结构合理化和建立有效的公司治理为重点，而不能重蹈某些国企上市圈钱的覆辙。

（2）城市商业银行的进一步改革

在90年代末期的城市信用社改革中，大多数城市将信用社合并为城市商业银行。目前我国共有100家城市商业银行，其中较大的23家还被允许进入同业间短期拆借市场。但是，这些城市商业银行大多数存在产权不明晰、治理结构不健全和同当地政府关系过份密切等问题。针对这些问题，需要对它们进行商业化、公司化乃至民营化的改革，使之成为真正的金融企业。

（3）开放民营银行。金融业是否应当对民间资本开放，是我国经济界长期争论而没有达到共识的一个重要问题[5][5]。事实上，在中国已经加入WTO的情况下，对本土民间资本的开放不应当再成为问题。按照我国加入世贸组织的协议，加入五年后，外资银行将享有同中资银行同样的待遇。而根据2001年12月11日国家计委《关于促进和引导民间投资的若干意见》和同年12月3日国务院办公厅转发国家计委《“十五“期间加快发展服务业若干政策措施的意见》，“凡是鼓励和允许外商投资进入的领域，均应鼓励和允许民间投资进入”；国有经济比重比较高的金融、保险等行业也要逐步放宽对非国有经济的准入限制和扩大对外开放，使它们得到与国有经济同等待遇，在更广泛的领域参与金融业的发展。

3、发展民营金融组织，重建县域金融体系

在金融业主和借款人都面临很高的名誉风险的较小区域内，资本充足率高的私人金融机构往往有可能提供高质量的服务。而且由于这些民营小金融机构对当地的情况比较熟悉，能够以较低的信息成本保证资金运行的安全，因此民营金融机构的发展是发展对于整个国民经验至关重要的民营中小企业的重要前提。然而由于民营金融机构的发展受到种种限制，融资难成为制约中小企业和地方经济发展的主要瓶颈。在有些关闭不规范的投资基金、又没有采取替代办法的地区，县域金融体系甚至完全瘫痪，在这种情况下，中小企业融资难就成为克服困难和发展地方经济的一个十分突出的问题，必须采取有效措施加以解决。除前面已经讲到的开放民营银行外，还应当采取以下措施：

（1）重建信用合作体系。1999年以来有些地方进行了另一种建设县域金融的试验，这就是通过产权明晰、完善治理结构、加强内部管理等方面的规范化工作，将原有的信用社改造为整体素质高和防范金融风险能力强的金融实体。这里需要强调的是要成为真正民营的信用社。

（2）发展非正式金融业。在沿海民营经济发达的地区，通常存在较为发达的非正式金融活动，包括私人间借贷，“抬会”等等[6][6]。浙江民营企业之所以能够在本地和外地迅速发展，在一定程度上与浙江当地具有较为发达的非正式金融有直接的关系。对大多数地区而言，需要做三件事：（1）合法化；（2）规范化；

（3）加强信用体系建设。

[1][1]见中国人民银行货币政策委员会2002年第二季度例会新闻稿，2002年4月27日。

[2][2]原载《经济社会体制比较》2001年第5期。

[3][3]转引自李萱，《国有商业银行竞争力比较研究》，载《金融研究》2000年第9期。

[4][4]中国人民银行戴相龙行长在2002年3月的“中国发展高层论坛”上的讲话。

[5][5]支持开放民营银行的观点，可以参看徐滇庆主编：《金融改革路在何方》，北京大学出版社2002年版。

[6][6]见卢迈：《西部地区的民营部门的发展》（打印稿）。