养老保险体系

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[内容摘要]目前我国企业年金发展缓慢的原因主要在于基本养老保险从价值目标体系的确立到制度的安排及具体的操作都缺乏明确的指向，致使企业年金难以定位。有鉴于此，笔者分析了基本养老保险改革的基点，认为罗尔斯的社会正义理论对我国社会养老保障的建立具有指导意义；主张在现有基础上，将统帐结合中社会统筹部分与个人帐户部分分解，并发展成为普惠式国民年金与企业年金，这样企业年金从“小补充”将过渡到“大补充”。

[关键词]企业年金（Enterpriseannuity）；养老保险（Endowmentinsurance）；小补充（Minorsupplement）；大补充（Majorsupplement）

一、引言

我国在1991年就提出要建立基本养老保险、补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险体系。2000年12月，国务院在颁布的《国务院关于完善城镇社会保障体系的试点方案》中将“补充养老保险”更名为“企业年金”。

目前，我国的企业年金还很不发达。我国的企业年金可以分为行业企业年金、地方企业年金和工会、保险公司举办的企业年金。（1）行业企业年金。20世纪90年代初，伴随中国养老保险制度改革的步伐，电力、石油、邮电、铁道、交通、民航等11个行业的基本养老保险实行“行业统筹”，开始探索建立行业性企业年金计划。到2000年底，11个行业实行企业年金制度的达到4185家，参加职工396万人（占11个行业全部职工数量的39%）。当年年金收入56.3亿元，累计节余141.9亿元。（2）地方企业年金。2000年，全国建立企业年金的地方企业11832户，参加人数164.6万人，当年基金收入20.1亿元，累计节余42.6亿元。（3）工会系统在各地开展的职工互助养老保险。人数大致在200多万人，基金规模没有确切的统计。（4）一些商业保险公司承保的养老保险。因涉及商业秘密，具体的投保人数和基金总量目前还难以掌握。

从以上几个方面可以初步判断，全国参加补充养老保险的职工人数仅在800万人左右，积累基金在200亿元左右，大约只达到基本养老保险覆盖面的5%.

为什么企业年金的发展如此缓慢？笔者认为：关键在于中国现阶段正处于一个特别重要且意义特殊的社会经济转型时期，建立什么样的社会养老保险体系适应市场经济和时展的要求，在理论上争论纷纷，从价值目标体系的确立到制度的安排及具体的操作都缺乏明确的指向。

二、基本养老保险改革方向的认识基点

基本养老保险的改革方向不仅涉及到经济学的问题，更大程度上涉及到政治哲学问题。基本养老保险制度是政府对市场初次分配的结果进行纠正的重要工具，有利于促进社会公平。所以，在此我们先离开经济科学来探讨政治哲学：政府对经济不平等应该做些什么？

诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚。森教授将社会公正理论归纳为三派，即功利主义、自由至上主义和罗尔斯的正义理论。

功利主义是19世纪以来最有影响力的社会公正理论，其代表人物为边沁、马歇尔和庇古等人，传统的福利经济学和公共政策经济学很长时间内是以功利主义为基础的。功利主义原则依赖于效用，评价社会公正的标准是社会中个人福利总和的大小。在一个体现社会公正的社会中，其效用总和为最大，而在一个不公正的社会中，其效用总和明显低于应该达到的水平。

自由至上主义的代表人物是诺齐克和哈耶克等人，他们认为财产权等各项权利具有绝对优先的地位，人们行使这些权利而享有的“权益”不能因后果而被否定，不管后果多么糟糕。所谓社会公正不过是幻想而已，作为社会评判标准的唯一有价值的东西是法治所定义的正义。

美国哲学家约翰。罗尔斯的正义理论认为，在设计公共政策时，我们的目标应该是提高社会中最差的人的福利。通过富人的收入转移给穷人，社会增进了最不幸者的福利，但是最大化标准并不会导致一个完全平等的社会。如果政府努力使收入平等化了，人们就没有勤奋工作的动机，社会总收入将大大减少，而且最不幸的人的状况更为恶化。

罗尔斯的社会正义理论区分了基本的政治权力公平和经济方面对待差异的原则，对建立起社会价值体系的基点具有重要的积极意义，对我国养老保障体系的建立有一定的指导意义。

近十几年来，中国经济改革在取得令世界惊叹的持续高增长率的同时，也迅速走过了从全世界人均收入最为平均的国家到贫富差距超过中等水平国家的里程。十几年来，全国城镇的贫困人口急剧扩大，一种估计约有3000万人，贫困面达到城镇人口总数的8%；另一种估计为1500～1800万人左右。就基尼系数而言，根据世界银行的测算，1995年我国居民总体的基尼系数达到0.388，而按照中国人民大学社会学系的测算，1994年我国城镇居民的基尼系数为0.434，农村居民的基尼系数为0.411，居民总体的基尼系数已达到0445.另据国家统计局收入分配课题组对近年来我国居民收入情况进行的调查分析，全国居民基尼系数已经非常接近、甚至超越国际警戒标准，超过高收入国家90年代0.338的平均水平（见下表），与经济发达程度相似（人均GDP1000美元左右）的世界其他国家相比，也明显偏高。如果考虑现有调查样本中有些城镇特高收入户不在统计范围，则我国的基尼系数可能会更高。

尽管由于计算方法不同，不同部门计算的基尼系数结果差别较大，但有一点是共同的，就是我国基尼系数总体呈升高趋势，收入差距呈扩大趋势。收入差距扩大化问题确实已到了必须引起高度重视的阶段。

因此，根据正义理论，我国可建立救助型社会保障制度，把资金集中用于解决社会贫困阶层的问题，努力使那部分对于社会风险抵御能力不强的群体可以通过社会保险、社会福利项目计划得到支持而不致落入社会底层。这种救助型社会保障制度也是符合我国国情的。

中国国情的最明显特征是人口众多且快速老龄化。据统计资料，1999年2月，我国65岁以上的老年人的比重达到10.3%，正式进入老年型社会。老年人口快速老化和高龄化，是中国老年型社会的突出特点，据美国人口普查局的统计和预测，65岁以上的老年人的比重从7%上升到14%所经历的时间，法国115年，瑞典85年，美国66年，英国45年，日本30年，而我国大约只要25年。发达国家的人口老龄化是在人均国民收入较高水平情况下出现的，而我国在经济还不够发达的时期要解决比发达国家还严重的老龄化问题，这就使我国的社会养老保险承受严重的财务压力。

中国国情的另一个重要特征就是，我国处于经济体制转轨时期。伴随着国有企业的改革，部分国有企业破产、倒闭，企业所属的部分退休职工得不到养老保障；同时，非公有制经济的迅速发展，要求尽快把长期只适用于国有单位和部分集体企业的社会保险制度扩大覆盖范围。

中国国情的第三个重要特征是农村人口占总人口的70%以上。由于人口老龄化的趋势日益明显，随着计划生育政策的推广，家庭结构向四二一倒金字塔结构转变，传统的家庭养老模式难以为继，迫切需要建立社会养老保险制度，解决农村老年人生活问题和维护农村社会的安定，并为加快城市化进程创造条件。

三、中国基本养老保险制度存在的问题

（一）目标替代率为60%，但实际替代率高达80%，存在福利水平过高的现象，养老保险缴费率高达工资收入的24%，增加企业的劳动成本，降低企业产品的竞争力，也限制了企业年金发展的空间。如果就目前的状况而言，我国要发展的补充养老保险在现阶段只能是“小补充”。

（二）统筹帐户没有达到社会共济互助和收入再分配的目的。在覆盖面上，首先，一些弱势群体被排斥在基本养老保险之外，如一部分倒闭企业的退休职工、农民等。其次，养老保险制度不统一，造成“五个差别”：（1）离休和退休之间的待遇差别；（2）在机关退休和在企业退休以及在机关事业单位退休之间的待遇差别；（3）先退休和后退休之间的待遇差别；（4）在效益好的企业退休和在效益差的企业退休之间的待遇差别；（5）在行业企业退休和在地方企业退休之间的待遇差别。

（三）社会统筹与个人帐户因统帐一体造成“统账”不分，个人帐户空帐，事实上，不仅个人账户是空的，而且养老保险计划当年的收入也是人不敷出。如1997年的赤字约为70亿元，1998年为53亿元。现行制度能否保证退休者收入的充足性不确定，能否抵御人口老龄化的影响也具有较大的不确定性。

（四）养老保险管理体制不顺，管理责任不明，管理事权不分，社会化管理程度不高，社会统筹“条块分割”等，导致的直接后果是劳动力流动困难，养老基金难以在全国范围内进行调剂，从而不仅影响社会公平的实现，也阻碍资源配置效率提高。

（五）在劳动格局发生巨大变化的时期，现行统帐结合模式要么难以推进，要么成本高昂。照现有模式，今后25年基金缺口累计达1.8万亿左右，平均每年有700亿，如果将补缺口资金列入财政预算，每年要拿出5%的财政收入补缺口。

四、中国养老保险体系的重构及企业年金的定位

有鉴于此，笔者主张在现有基础上，将统帐结合中社会统筹部分与个人帐户部分分解，并发展成为普惠式国民年金与企业年金。

在这种制度架构中，普惠式的国民年金覆盖所有正规就业与非正规就业劳动者均以国税为基础，就像英国、丹麦和最近阿根廷的公共福利，不论收入多少，职工均获得基本的保障。其目标是某一贫困线上的最低生活标准，显著地体现出国家责任和社会公平属性，最终目标是发展成为全民化养老保险制度。也就是说，现有基本养老保险应在逐步扩大其覆盖面的同时降低其保障水平，保障水平降低后的空间由企业年金来加以弥补。

企业年金因为主要是雇主与劳动者分担缴费责任，从而主要面向所有正规就业劳动者，但不排斥非正规就业劳动者参加，它以按照工资的一定比例强制征缴养老保险费为基础，采取个人帐户式的完全积累财务机制，体现雇主责任与劳动者个人责任的结合。

但是所设计的企业年金不仅指现行的第二层次的企业自愿补充养老保险，还包含现行的第一层次的个人帐户，即将第一层次中的个人帐户分离出来，并入第二层次的企业年金。理由如下：

1.目前我国的养老保险模式中第一层次的个人帐户和第二层次的企业年金，在性质上存在一些类似的特征：（1）都具有强烈的私人所有的属性，都要求建立个人帐户；（2）都是实行基金积累制；（3）都具有保值增殖的强烈要求；（4）在国际养老保险体系中都居于第二层面。

2.合并之后有以下优点：（1）能减轻政府的责任。原基本养老保险层次养老保险替代率过高，政府作为直接责任人承担了较高的责任，并且制度运作成本较高，政府过多地介入养老保险基金的管理，在养老保险基金的运作中出现了“政府失灵”现象。而通过引进某种自主选择的机制鼓励人们从政府的基本养老保险中逐步退出，参加企业年金计划，让人们逐步运用市场机制而不是依靠政府去获取养老保障，这样既可以大大减轻政府的责任和负担，又可逐步转变养老保险机制。（2）降低整个社会的管理成本。原来的两套体系两套班子，现在可由一套人马运作，可减少运作的成本，政府也可退出养老保险基金的部分管理领域，主要从事监管工作。（3）有利于促进资本市场的发展。作为资本市场上的重要机构投资者，企业年金不仅通过多元化的投资运作实现自身的保值增值，而且由于其资金的特殊性，决定了资本市场需要开发出更多的适合于其进行投资的产品，提供特殊的投资服务业务。这就必然要引起资本市场自身结构的变化和调整，这样资本市场就在满足企业年金投资需要的过程中促进了自身的完善和发展。所以在条件成熟的情况下，我们可将现在个人帐户分离出来，并入企业年金，与国际模式接轨。根据现有政策规定，“企业缴纳基本养老保险费的比例一般不超过企业工资总额的20%（包括划入个人账户的部分）。个人缴纳基本养老保险费的比例，1997年不得低于本人缴费工资的4%，从1998年起每两年提高一个百分点，最终达到本人缴费工资的8%.按照个人缴费工资的11%为职工建立基本养老保险账户。个人缴费全部计入个人账户，其他部分从企业缴费中划入。”基本养老保险部分平均替代率为25%左右，个人帐户的替代率为35%左右。在此基础上，个人帐户加上原有企业年金方案设计方案中替代率20%左右，第二层次的企业年金的替代率达到55%的水平，从“小补充”变成“大补充”，成为养老保险制度三个层次中的主体部分。

具体操作方案可参考英国养老保险解约制度。英国养老保险第一层次由两部分组成：全民养老金计划和国家收入关联养老金计划。在20世纪80～90年代期间，英国保守党政府希望紧缩国家养老保障支出的负担，鼓励个人与企业退出国家收入关联养老金计划，建立企业年金计划。改革方案设计了两个选择：第一个选择是“保留在合约内”（contract-in），雇主和雇员要承担缴纳全额国家保险费的义务，有权享受1975年开始实行的国家收入关联年金。第二个选择是“雇主提供年金制度”。一个“被批准”的雇主提供的企业年金可以获得“解约”的权利，即不再享受国家收入关联年金。在这种情况下，雇主必须保证他所提供的“最低保障年金”至少与国家收入关联年金相同。对此，政府将给出一些税收优惠政策：如在缴费、基金的增值和企业年金的给付等方面享有一定的减税政策。我国养老保险体系改革也可遵循这一思路，给企业和职工提供选择权：保留原归属政府管理、政府承担责任的个人帐户或退出第一层次的个人帐户、建立企业年金。当然政府也应限定解约条件和给予解约的税收优惠政策。

但是，这仅仅是一个设想，这个设想的实现有赖于：（1）企业年金制度的进一步完善。完善有关企业年金计划的法律法规、管理体制、财税政策，并加强政府监管，防范可能发生的道德风险、基金破产的风险，保护职工的合法权益。（2）企业年金计划的运行取得实质性的成果，将带来良好的示范效应。在人们认识趋于一致的情况下，企业年金才可能由“小补充”过渡到“大补充”。（3）解决第一层次的个人帐户空帐问题，才能为企业和职工行使解约权，变第一层次的个人帐户为第二层次企业年金个人帐户创造条件。

主要参考文献：

[1]崔少敏，文武等。补充养老保险原理、运营与管理[M].北京：中国劳动保障出版社，2003.4.

[2]宋晓梧，张中俊。养老保险制度改革[M].北京：改革出版社，1997.3.

[3]黄贻芳。论中国养老社会保险的公平与效率[J].经济评论，2003（4）。