保险业改革产权制度创新

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[关键词]保险改革；产权制度；治理结构；股份制改造；剩余控股权；剩余控制权

[摘要]伴随着我国保险业的快速发展，保险业在市场转型过程中累积起来的各种矛盾和问题也逐渐显露。保险业存在的问题具有系统性，但核心问题是产权问题。产权制度最重要的作用在于减少不完全合同的不确定性，降低信息不对称的程度，减少逆选择和道德风险，增进社会和经济秩序，从而提高企业效率。中资保险公司产权制度创新的整体框架应为，通过股份制改革和上市，确立法人资产制度，实现产权主体多元化，同时创造一系列的条件，完善内部和外部治理机制，构建有效的公司治理结构，最终建成现代企业制度。

一、产权制度的相关理论

产权的含义，理论界给出了不同的解释。具体可以从以下六个方面来理解产权的内涵：（1）产权的载体，即“经济物品”或“资产”可以是有形的。（2）产权的归属和拥有必须通过一定的制度规则予以确认。（3）产权可以“用于交易或让人暂时使用其某些方面”，这表明产权是可以分离的。（4）产权清晰具有重要意义。（5）产权必须得到制度保障。（6）激励和约束是产权的基本功能。

产权理论认为，产权制度最重要的作用在于减少不完全合同的不确定性，降低信息不对称的程度，减少逆选择和道德风险，增进社会和经济秩序，从而提高企业效率。产权制度可以通过以下方式，提高企业效率。（1）构建良好的激励机制，提高经济行为主体的经营效率。（2）促使外部性内部化，提高资源配置效率。（3）可以减少不确定性，提高经济效率。

产权理论对保险业改革的指导意义在于，判断保险公司的产权结构是否合理，可以从三个方面衡量：（1）产权的“事实主体”是否明晰，产权到底被谁实施和控制。（2）产权的保护和维护机制是否健全，包括产权保护法律、公司治理结构、产权交易市场（如金融市场）是否完善。（3）能否形成有效的激励约束机制，与产权相对应的剩余索取权和剩余控制权的配置是否一致，即权利和义务是否一致。

二、我国保险业产权制度的变迁及其存在的问题

（一）我国保险业产权制度的变迁及特点

以1949年新中国成立为界，我国保险业产权制度的变革大致可以分为三个阶段：

第一阶段，从新中国成立到20世纪80年代末，保险业的产权制度是单一的国有所有制。

第二阶段，从20世纪80年代末到90年代中后期，保险业产权主体实现多元化，但产权性质仍比较单一。

第三阶段，从90年代中后期至今，保险业产权主体的多元化步伐加快，包括国家股、法人股、外资股、私人股的混合产权结构在保险业得到充分发展。这一阶段，国有保险公司的产权变革是一大亮点。从2002年开始，国有保险公司开始进行股份制改革，经国务院批准，中国人民保险公司、中国人寿保险公司、中国再保险公司都对保险主业进行了一步到位式的股份制改造，在国有资本控股的前提下，允许民营资本和外资投资参股。

我国保险业的产权制度变迁具有以下特点：

一是国有产权总体特征没有根本改变。国有保险公司产权结构是“公有金融产权结构”，这种产权结构的特征是，使用权、收益权和让度权名义上都属于国家，由国家占有，国家再按可接受的政治程序来决定谁可以使用或不能使用这些权利，但国家作为一个抽象的主体必须通过其主体，即政府来实现其产权要求。因此，产权的归属实际上是政府。政府对国有保险公司行使产权对应的相关权利时，又必须通过国有保险公司的各级分支机构作为机构来实现。股份制改造和上市之后，国有股权仍占绝对控股地位，“公有金融产权结构”的特征没有得到根本改变。

二是产权制度变迁朝着“混合所有制产权结构”方向发展，尤其是国内保险公司与国内外大型产业集团、大型金融机构集团实行交叉持股的方式，以此来提高实力，将成为我国保险业体制改革的一个动向。

三是产权制度的变迁与保险业的发展之间有很强的关联度，产权主体的多元化演进具有正的外部性，促进了保险业整体经营效率的提高。

四是从长期来看，国有产权制度的完善必须立足于我国保险业尚处于发展初级阶段的现实，不可能一蹴而就，在稳步推进的过程中，相关措施如法律法规和风险管控必须协调配套。

（二）我国保险业产权制度存在的问题

一是国有保险公司股权过于集中，产权主体之间力量对比失衡，不能形成有效的公司治理机制。国有保险公司是典型的委托—经营模式，这种模式需要委托者具有很强的约束能力，以及良好的市场约束机制。在我国，由于所有者“虚位”和多层次的委托—环节，资本市场还不成熟，没有建立起有效的产权交易市场、经理人市场以及完善的信用评级制度等原因，导致保险公司现有的内控制度不能对经理人形成有效的选择、激励与约束，容易诱致和孳生各种寻租、逆选择行为。国有保险公司成功地进行股份制改造和上市，初步实现了产权主体的多元化，但由于国有股仍占绝对控股地位，其他法人主体和散户投资者难以与之抗衡，使得国有保险公司建立有效的公司治理结构仍存在较大的难度。

二是股份制保险公司委托—问题突出，治理结构效率低下。我国现有的几家股份制保险公司虽然较国有独资保险公司较早实现了产权主体多元化，但是由于大股东多为国有企业，这种单一性质的产权结构影响了产权配置的效率。国有保险公司存在的许多问题，股份制保险公司同样存在。之所以产生这种与人们常识相违背的现象，关键在于没有形成有效的产权约束。即使股份制保险公司在产权主体数量上实现了多元化，但由于产权主体的性质过于单一，产权主体对经营者仍难以形成有效制约，实际上起不到股权分散应有的功能。如果单纯进行主体形式上的改造，而不注重产权主体之间能否形成有效的分权制衡机制，也无法达到改善保险公司治理结构的目标。

三、产权制度与我国保险业改革的内在逻辑联系

我国保险业存在的问题是系统性的，但核心问题是产权问题。

由于历史和体制的原因，较之西方发达国家，我国在经济改革中面临的产权问题更加突出，几乎所有的国有企业都概莫能外。产权制度的创新也是我国保险业改革过程中的应有之义。以我国保险业中存在的两大突出问题为例：

一是资本金普遍偏低，偿付能力缺口过高，偿付能力不足的压力依然很大。从国有保险公司的资本金充足率来说，实质是产权结构单一问题，由此决定着资本金的补充渠道单一。资本金的补充渠道主要有：一是所有者资本金的直接追加和新增所有者的投资；二是利润转新增资本金；三是财政无偿拨付；四是直接发行债券。国有保险公司的所有者拿不出钱来增加投入，盈利能力弱制约了利润转增资本的途径，保险公司发行债券弥补资本金还有严格的限制，财政也不可能直接拨付来补充国有保险公司的资本金。唯有通过股份制改革和上市这一条路来增加新的投资者，解决资本金不足的问题，这也是保险公司上市的初衷。较之国有商业银行，国有保险公司的资本缺口问题相对要小的多，但同样不容忽视。当前，国有保险公司实行股份制改造并成功上市，通过产权多元化解决资本金不足问题，已初步实现充实资本金目标。产权的变革初步解决了国有保险公司多年来悬而未决的问题，这也证明了产权多元化的积极意义。

二是保险公司粗放经营的局面依然没有改变，公司治理结构效率低下。保险公司的粗放经营和无序竞争问题，表面看是保险公司管理规章不科学、不合理，但深层原因还在于产权制度不合理。国有保险公司的产权主体虚置的现实，使得产权实际控制在公司的经理层手中。经理层一般面临双重经营目标：一是对国有资产保值增值负责，二是追求自身利益的最大化。在当前市场发育和规范程度较低的情况下，经理层的名义所得与企业的整体收益之间通常没有严格的相关关系，一般来说前者要远低于后者。当这两个目标发生冲突时，出于理性经济人的选择，经理层有很大的激励去实现自身利益最大化而不是国有资产保值增值。国家作为最大的股东，由于产权虚位而不能实施有效的制约。同时，由于信息不对称，经理层拥有更多的不为监管者所拥有的信息，经理层的逆选择行为往往很容易得逞。尤其在保险公司内部实行多级分层管理的情况下，这种信息不对称的程度将会放大，委托—问题的严重程度也会加深，逆选择的问题将无法避免。

随着我国对人世承诺的兑现，在有限的过渡期内，我国保险业只有采取一揽子改革措施，通过产权制度变迁，实质性地转换机制，才能将问题在潜伏状态中尽可能地解决，也才能承受住WTO的挑战。股份制改革和上市成功可以在一定程度上解决保险业资本金不足的问题，但产权有效配置的问题还没有得到完善的解决。产权的配置必须着眼于建立有效的公司治理结构，股份制改革和上市只是构建现代企业制度的第一步。我国保险公司在运行机制及其效率上的种种问题，必须通过产权的优化配置和组合，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，构建合理的公司治理结构，使保险公司成为资本充足、内控严密、运营安全、服务和效益良好的现代金融企业。

四、我国保险业产权制度创新的战略框架和实施策略

（一）我国保险业产权制度创新的整体框架

综上分析，可以梳理出我国保险业产权制度改革的思路。现代企业中，由于所有权和经营权的分离，形成事实上的委托—关系。信息不对称的客观存在和理性经济人的本能，使得人存在损害委托人利益的可能。为了实现所有者基于产权之上的利益，委托人必须通过产权的合理配置，激励和约束人的行为。由于明晰产权的成本太高和事实上的难度，委托人不可能对企业经营过程中的每一环节都进行确认，判断经营者的经营行为与股东利益最大化是否完全一致。因此，委托人可通过股份制和上市等有效途径，实现产权多元化，引进更有效率的监督者和监督机制，激励经理人朝着与委托人利益一致的方向努力，制约经理人的败德行为。问题在于，委托人和人对产权的剩余索取权和剩余控制权的争夺，是一个动态博弈过程，因此，必须建立有效的公司治理结构，以保证委托人在产权博弈过程中始终能处于有利地位。构建有效的公司治理结构至少要满足以下条件：公司股份的公开发行、自由流通和转让；充分竞争的经理人市场以及必要的政府监管和法律约束等。

遵循这个思路，中资保险公司产权制度创新的整体框架为：通过股份制改革和上市，确立法人资产制度，实现中资保险公司产权主体多元化，完善内部和外部治理机制，构建有效的公司治理结构，最终建成现代企业制度。

（二）我国保险业产权制度创新的实施策略

1.合理配置股权，优化产权结构。目前，国有保险公司中只剩下中华联合财产保险公司的股份制改革正在实施之中，还没有完成。由于制度变迁存在“路径依赖”，容易陷于“制度锁定”状态。简单地通过上市引入分散的股东无助于保险公司治理结构的完善。因此，保险业在产权制度改革中，关键不在于是否国家控股，而在于通过股份制改造，其他的投资主体能否形成对控股方的牵制力。由于分散股东存在“搭便车”的机会主义行为，以及国有股东产权主体虚置的天然缺陷，分散的散户投资人和国有法人主体并不能产生对国有控股方的实质性牵制作用。因而，在引入一般投资主体和国有法人投资主体的同时，可以考虑引入有经济实力且运作规范的民营投资主体及境外投资主体。

保险公司的股份制改造一定要注意合理配置股权，优化股权结构，以有利于股权的相对分散和形成多元产权主体制衡机制。这就要求做到以下两点：

（1）促进产权流通，合理配置股权。通过资本市场的有效调节和相关制度安排，促进国有股、法人股、个人股以及外资股进入国有保险公司，并根据实际情况对各种性质的股权比例做出安排。（2）切实加强股东大会的职能。股东大会作为公司的最高权力机关，具有选举董事会、监事会，审批董事会决议，决定公司的经营方针和投资计划，审批公司年度财务预算、分配方案等职能。以往这些职能由于股东大会被架空而得不到有效执行，以致公司治理结构严重失衡，“内部人控制”严重，今后在保险公司的法人治理结构中，必须切实加强股东大会的职能。

2.必要的外部约束条件。一是硬的市场约束。这就要求在市场机制既不受到行政干预，又不受到单个公司垄断的条件下，保险公司要按照利润最大化原则，对市场信息做出灵敏及时的反应，在市场竞争中发展壮大，而不可能再寄希望于通过垄断经营或不规范性经营等途径追求超额利润；二是硬的制度约束。只有完善相关的保险法律法规，建立起高效的保险监管体系制度，惩罚当事人的违法经营行为，才能真正确立包括国有保险公司在内的各家保险公司的法人地位，使各家公司以法人资产切实承担起自负盈亏的责任。同时必须制定保险公司的信息披露制度，以保证各家公司真实、准确、完整、及时地披露与公司有关的全部重大信息，包括公司治理结构状况、经营状况、所有权状况、财务真实性等信息，才能从根本上保证保险活动的透明度，促进保险公司诚信经营，充分发挥产权配置的积极作用。

3.合理设计利益相关者参与公司治理的激励机制。这套机制应着眼于激励利益相关者为公司长期绩效的提高而努力。当前在我国，许多利益主体不注重对自身利益的保护，这固然与市场经济意识薄弱、法律体系不完善有直接关系，但除此之外的一个重要原因却是缺乏对他们保护自身权益的有效激励。因此，必须提供一整套合理的激励机制，促使利益相关者实现相互制衡，充分履行各自的职责，才能够实现共同治理，推动公司长期绩效的提高。

4.培养职业保险企业家。职业保险企业家的素质对法人资产的高效率运营起着至关重要的作用。在法人资产制度下，企业家分为两类：一类是以董事身份出现的企业家。董事会一旦由股东大会选举产生后，他们就能独立行使法人财产权，追求资本增值和企业扩张，并承担相应的风险；另一类是以经理人员身份出现的企业家。他们在经营过程中实现自身人力资本价值最大化和个人货币收益的同时，使企业资产不断增值。职业企业家的形成必须通过市场的孕育与培养，而不能依靠行政指派，这本身也是产权制度不断完善的内在要求。