存款保险制度创建
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[关键词]存款保险；金融安全；保险基金；银行产权；信息披露；有效监管；最后贷款人
[摘要]银行是现代经济的核心。存款保险制度作为银行“安全网”的一个组成部分，在防止市场化改革后的银行业危机、保护小额存款人的利益、促进各银行间的公平竞争、促进金融法制建设、减轻政府负担等方面具有重要意义。为此，我国应尽快创建存款保险制度，其基本内容包括：机构设置和基金来源；参保主体和参保方式；保险范围及保险限额；保险费率；对问题银行的处理。根据我国的现状和相关的国际经验，我国存款保险制度的配套措施重点是：健全银行业产权法；完善银行的会计、审计和信息披露制度；强化职能部门对银行的有效监管；加强最后贷款人的制度建设。
一、创建我国存款保险制度的意义
存款保险制度是指根据公开实施的法律对面临支付危机或破产银行的存款人给予一定支付保障的制度。创建我国存款保险制度主要具有以下几项重大意义：
（一）防止市场化改革后的银行业危机
为繁荣市场经济并履行在WTO下的金融市场开放义务，我国的银行业必须进行市场化改革，由所有银行平等地进行市场竞争。这种竞争既能提高银行效率，也使金融风险因素的增多和因金融恐慌而产生银行挤兑的可能性加大。明确法定的存款保险制度不仅可以通过办理存款保险业务检查银行经营活动，对问题银行提出警告、加收保险费或必要时撤保等制裁方式加强事前危机防范工作，而且可以在银行破产倒闭时充作事后救助手段，有效地防止对其他良好银行的挤兑所引发的银行业危机。
（二）保护小额存款人的利益
小额存款对众多收入低的存款人保障基本生活、应付不时之需至关重要。这些小额存款人限于财力和技能难以对银行资产质量和复杂财务状况做出正确评价，因此让他们承担银行破产倒闭的损失很不公正且不利于社会稳定。存款保险制度至少保护众多小额存款人利益，免除他们监督和评估银行状况的困难性。
（三）促进各银行间的公平竞争
银行业最具效率的手段就是防止少数银行垄断并促进更多银行参与的公平竞争。存款是银行竞争的主要物质条件。目前不少存款人相信四大国有银行并向其转移存款。存款保险制度将有助于改变这种现状，提高其他银行与四大国有银行竞争的公平性，使我国人民能以更小的成本获得更好的金融服务。
（四）促进金融法制建设
我国缺乏完善的银行产权法、破产法、最后贷款人规则等必要的金融法规，致使我国银行长期普遍存在大量不良资产、全行业低效，一些腐败分子则更是利用权力劫掠银行财产。没有其他金融法制配套的存款保险制度只是将被保险的银行维护存款人信心的责任转嫁给了存款保险机构，使相当数量的银行从事高回报的高风险投资时不用担心失去存款来源，一旦投资成功则利润归己，失败了却仅损失少量自有资本而大部分损失主要归存款保险机构。如此下去立法者和政府将不得不面对弥补存款保险基金缺口的压力及纳税人的愤怒。因此存款保险制度会使立法者和政府为避免上述不利局面而更多地关注银行的稳健，积极进行金融立法和执法活动。
（五）减轻政府负担
目前我国的隐形存款保障制度因未能提供明确的处置依据而导致了一些银行问题越拖越恶化，加大了后来处理的经济成本。清晰规定存款保障范围、限额及对问题银行及时处置的存款保险制度不仅警醒成熟的银行大债权人施加市场纪律、减少银行资产损失，而且使国家只对明示保障范围内的存款具有担保支付责任。国家在该制度下实际所需注入的资金肯定比目前对所有存款人全额隐形担保所需的资金少得多。
二、我国存款保险制度的基本内容
（一）机构设置和基金来源
只有及时获得关于被保险银行完整准确的信息，存款保险机构才能制定和实施合理的政策和措施。这意味着存款保险机构必须拥有必要的银行监管职责。目前我国对单个银行的微观监管主要由银监会承担，我国的存款保险机构完全可以附设于银监会，由此可以便捷、低成本地获取银监会的监管信息并可以避免被保险银行不必要的负担。美英等国也是将存款保险机构和银行监管机构合二为一地设置，并使之与中央银行相互独立。
鉴于我国目前多数银行的财力，银监会下设的存款保险基金最初应由政府和参保银行共同出资，并利用定期收取的保费补充。基金应达到使公众感到可信的水平。经过一段时间运营后，如果基金充裕，政府可以将其在基金中的出资收回。其后如果基金仍很厚足，参保的银行可以抽回其出资或以出资抵交存款保险费。此外，当遇到紧急情况而使存款保险基金匮乏时，应允许存款保险机构以征收额外保费、通过合理条件向央行、财政部或资金市场借款等方式充实基金。
另一方面，除了借鉴英美模式在银监会下建立国家存款保险基金外，我国还可以参照德国模式，鼓励银行业协会建立类似于德国商业银行创办的民间性质的自愿制存款保险基金，对国家存款保险基金保障范围以外的存款给予保护。该自愿制基金的保障范围、限额等应由银行业协会根据本行业的具体情况自主确定。我国的这种双轨制不仅可以减轻国家存款保险基金的压力，而且可以进一步促进金融安全网的稳定。
（二）参保主体和参保方式
国家存款保险基金的参保主体可以是国内所有经法定许可办理存款业务的银行，包括本国银行、总部设在我国的外资与合资银行等。但是考虑到目前我国银监会尚不能有效监控外国银行总行的经营与风险状况，因此暂时可以不考虑赋予外国银行在我国分行的参保主体资格。同时由于无需保护外国居民，我国银行的离岸经营机构也可以排除在参保主体资格之外。为避免银行业的动荡、逆向选择及保护所有银行中小额存款人利益的需要，所有具有参保主体资格的银行都应强制性地参加国家存款保险基金下的存款保险。
（三）保险范围及保险限额
国家存款保险基金的保险范围应事前明确界定为在被保险银行定期和活期储蓄、支票及退休金等账户存款。国家存款保险基金也应当明确宣布保险除外范围，即明确宣布对银行间存款、内部人存款、通过被保险银行购买的股票和债券等不予以保障，促使这些存款人对银行施加有效的市场纪律。
世界银行的专家曾建议，对被保险银行每一存款人受保障存款的限额应规定为人均国民产值的1—2倍。但由于特殊情况，不少国家与该建议出入较多。Q）考虑到国家承受力、维护我国喜爱储蓄居民信心及防范道德风险的需要，国家存款保险基金下的保障限额可以定为人均国民产值的3—4倍或10万元人民币。对该限额内受保障存款可以给予100％的保护，或者变通地规定：6万元以内的受保障存款给予100％的保护，6—10万元以内的受保障存款给予80％的保护。
（四）保险费率
确定保险费率是一项专业技术性很强的工作，涉及到存款保险基金的目标水平、被保险银行的承受力和风险控制等问题。鉴于我国银行普遍存在风险资产较高、风险控制能力较差的实际情况，我国显然自始即应采取风险保险费率制以促使银行加强风险管理和稳健经营。具体办法是利用银监会等职能部门获得的关于被保险银行的资产负债、损益情况等重要信息及有关报表，借鉴美国等先进的银行评级体系、风险费率机制与《巴塞尔协议》的有关规定，按资本充足率、资产质量、管理、盈利状况及流动性对被保险银行进行调查评估和信用等级划分，并据此决定和实施差别的保险费率。不过，限于技术和经验，在存款保险制度建立之初，我国应实行较小的费率差别以免操作上的偏差太大。
（五）对问题银行的处理
对问题银行最快最低成本并有利于金融稳定的处理不仅可防止银行问题恶化，而且可以减少存款保险公司自身的损失。目前我国的《银行业监督管理法》在其第7章中对问题银行做出了“接管和中止”规定。如果设立附属于银监会的国家存款保险机构，则无需对该章进行任何修改，银监会只要将处理“接管和中止”的职责内部移交给存款保险机构即可。但是，上述法律“接管和中止”的规定过于简单和原则，并且未包含其他一些行之有效的处理手段。因此，我国应当制定更具体的可操作性细则，详细规定决定接管的质化和量化标准，接管过程中资金援助、合并承受、债务清偿的标准和程序。此外，有关细则还应规定国家存款保险机构对问题银行的其他处理权能，如对问题银行提出警告、责令停止或终止特别行为、更换及罢免董事、对不当行为加收保险费直至取消保险资格等。
三、建立我国存款保险制度的配套措施
（一）健全银行业产权法
产权包括各种生产要素的所有权、债权、股权和知识产权等各类财产权。根据主体的不同，产权可被划分为国有产权、集体产权、个体私有产权、外资产权、公私混合产权等多种形式。银行业产权法是关于银行产权的界定、运营、保护等法律规范的总称。
目前我国银行业的产权法很不完善，以至国有和股份制银行资产大量流失，不良资产长期超出世界平均水平数倍，资本充足率低下，负盈利能力或低盈利能力等。为防止存款保险制度的失败，我国应尽快通过健全产权法明晰银行自有产权概念，银行产权受到严格保护，银行的投资人拥有与其出资额相称的正当股权并受到严格保护，经营管理人员应对银行的投资人和债权人承担资产保值增值的诚信责任，银行的投资人应多元化及其股权交易自由化，特别应注意提高私有投资人的股权比例，从而促进他们对银行的经营施加市场纪律。
（二）完善银行的会计、审计和信息披露制度
会计是银行的基础性工作和第一监控环节，同时也是一项重要的综合性管理工作，涉及银行业务经营的各个方面。完善的银行会计和审计制度及相关信息披露规范可以确保银行会计和审计信息的真实和高质量，提高银行的经济管理能力和效率，并且也能为银行的投资人和债权人的决策和监督提供可靠依据，从而减轻存款保险基金的压力。
目前，由于银行会计、审计及其信息披露制度不健全，我国很多银行的会计和审计信息失真并缺乏可比性、各项损失准备不充分，信息披露广度严重不足。这种局面不仅不利于各银行之间的公平竞争，严重妨碍银行投资人和债权人施加市场纪律，而且给大量的违法犯罪行为造成可乘之机，造成大量银行资产流失并酝酿着严重的金融风险。因此，我国应配合存款保险制度的建设，加紧完善银行的会计、审计及信息披露制度。具体做法：1.专门制定包括表外业务在内有利于防范经营风险和适应现展要求的银行会计制度或准则；2.合理确认银行的资产价值，适当计提贷款呆账准备，并依法按时核销呆账，确保资产价值真实可靠，提高资产质量。3.确认和计量或有损失和预计负债，并充分记录各种担保业务、未决诉讼、贷款承诺、银行承兑汇票以及各种衍生金融工具等或有事项。4.编制和对外提供完整财务会计报告并确保该报告的真实。5.坚持和完善对银行重要岗位实行轮换和离岗经济责任审计制度。6.除因涉及国家机密、正当的商业秘密而依法不可披露之外，所有有关信息应当及时、充分地予以公开披露。7.依法严惩在会计、审计和信息披露方面的违法乱纪行为。
（三）强化职能部门对银行的有效监管
“有效监管”不仅意味着中国人民银行和银监会等职能监管部门要通过监管杜绝或减少银行管理不善、过度涉猎风险、内部交易、从事不安全交易之类违反法纪并可能给存款保险基金造成巨大损失的行为，而且也包含着监管部门应当避免无效甚至具有负作用的监管行为给银行造成额外负担或束缚其营利能力。
随着三部新银行法的出台，我国已经确立了有效监管的初步性法律框架。但是，有关职能部门还必须借鉴先进国家或地区的经验尽快制定和执行更透明的细则或指南，尤其要加快制定和执行包含以下内容的细则或指南：进一步明确中国人民银行和银监会等职能部门监管职责的分工、协作、为履行职责所涉信息和经验的全面和自由共享、依法保密及避免监管重复；实行银行严格的准人标准、存款准备金和资本充足率要求；规定对银行现场监管评估的具体程序、频率和目标；根据风险为本的监管原则确立持续的非现场评审的参与方、评审目标、事项、范围及对银行实行风险管理评级的依据和程序；合理认定贷款素质的贷款分类及其报告制度；有关档案管理制度以及违法违纪行为的举报查处制度等。
（四）加强最后贷款人制度建设
现实生活中常出现某家或某几家银行在遇到季节性或突发性现金需求冲击时因挤兑而头寸枯竭。个别或几家银行的挤兑又很容易导致更大范围公众心理上的恐慌。如果对此情形听之任之，则银行的破产概率将大大提高，再富足的存款保险机构也将难以招架。因此，成功的存款保险制度需要完善的最后贷款人制度与之配套，解决纯粹恐慌导致的银行短期支付危机以减轻存款保险机构的压力。
新修订的《中国人民银行法》第27条和第30条等也明确地规定中国人民银行为维护金融稳定、化解金融风险，有权行使有最后贷款人的手段。然而上述规定及其他有关规则过于原则和抽象，建立我国的的存款保险制度后显然应当加强最后贷款人制度方面的建设，使最后贷款人制度既能消除或抑制非理性集体金融恐慌传染导致的支付系统崩溃，又能避免通胀、货币贬值及来源于商业银行及其债权人的道德风险等负面问题。为此，我国应当严格最后贷款人的功能条件，即中国人民银行只能限额向那些具有偿债能力而暂时缺少以合理条件获得流动资金且一旦破产将会产生系统风险的银行提供最后贷款人的贷款，并且在提供贷款时附加交存合理的法定准备金、良好足够的抵押财产和适度的贷款利率或贴现率、将采取适当的纠正行动处理本身的流动资金问题以及限时还款等要求。至于对那些由于过度风险经营而资不抵债的银行不仅不提供最后贷款人的贷款，而且应尽快予以关闭以防问题的进一步恶化和存款保险机构的更大损失。
