社会养老保险城镇化

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建立适合农民工特点的社会养老保险制度，其目的在于通过提供一个有别于城镇职工社会保险制度的制度安排，逐步将农民工平稳地纳入社会保险制度体系，为城镇化的健康发展提供制度保障。摘要：城镇农民工是随着我国城乡经济体制改革的不断深化而产生和发展壮大的群体，是生活在城镇和农村之间的边缘人，具有流动性强、非正规就业多、自我保护能力差等特点。怎样将农民工平稳地纳入社会保险制度体系，为城镇化的健康发展提供制度保障，是我国急需解决的一大问题。

关键词：农民工；社会养老保险；城镇化

一、引言

农民工是从农民中率先分化出来，与土地保持着一定经济联系、从事非农业生产和经营、以工资收入为基本生活来源，并具有非城镇居民身份的非农化从业人员，是我国城镇化进程中形成的特殊社会群体。从人员构成来看，目前我国的农民工主要包括进城农民工和乡镇企业职工。其中，进城农民工约8600万人，乡镇企业职工约12800万人。

二、建立适合农民工特点的社会养老保险制度的必要性

（一）建立和谐社会的重要举措

建立农民工社会养老保险制度，是提高城镇化水平，转移农村人口，优化城乡结构，促进国民经济良性循环和社会协调发展的重要制度保证，是推进城乡先进生产力发展的重大举措。以现代社会保险制度代替传统的土地保障，解决农民工的后顾之忧，有助于城乡精神文明建设和城乡社会稳定，是先进文化发展的必然方向。根据农民工亦工亦农、工作流动性大、收入不稳定且偏低等特点，创造性的建立适合农民工特点的社会保险制度，将农民工纳入社会保障体系，是最大限度的维护农民工合法权益，满足农民工利益要求的具体体现。与此同时，建立农民工社会保险制度，也是建立公平市场竞争环境的内在要求。

（二）推进城镇化的需要

在城镇化进程中，农民工开始放弃农业生产活动，主要依靠工薪收入生活，一些人也不再具备从事农业劳动的意识和技能。

据王奋宇等人对北京、珠海、无锡三个城市农村流动人口即农民工的典型调查显示：已经有19％的农民工没有土地，完全放弃了对土地的依存；有46.8％的农民工即使没有失去土地承包权也会继续在外务工，也准备放弃对土地的依存；16.5％的农民工处于不确定状态，只有17.7％的农民工会选择回家务农。这就说明，有近70％的农民工已经做出了城镇化选择，若为其提供社会保障或提供一定的经济补偿，做出城镇化选择的比例还会大幅度提高。

正由于农民工没有纳入社会保险体系，在面临失业、工伤、疾病、年老丧失劳工能力等问题时，没有任何社会保障的农民工往往只能自找出路或被迫重新从事农业生产，加重农村失业和其他社会问题，并延缓城镇化进程。因此，将土地保障作为农民工的最后避难所，已面临各方面挑战，而建立农民工社会养老保险制度，则是推进城镇化最重要的制度保证，也是顺应城镇化发展趋势的战略举措。

（三）从根本上解决“三农问题”的需要

从土地的承载能力及农村各项事业的发展角度而言，我国现有农村土地难以为包括现有农民工在内的所有农村人口提供良好的保障，甚至无法保障全体农村人口的温饱问题。实施城镇化战略，减少农民，使大批农村劳动力主动放弃土地这一根本依托而走进城镇、走进工厂，通过建立适合农民工特点的社会养老保险制度，促进农民工率先完成从传统土地保障到现代社会保障的过度，解决农民工的后顾之忧，有利于加快城镇化和农村现代化进程，为有效解决“三农问题”创造宽松的环境。

（四）经济条件基本成熟

农民工一般有相对稳定和高于农业人口的工薪收入，具备了建立社会养老保险制度的经济可能性。而且，进城农民工与其建立劳动关系的企事业单位一般都已经纳入城镇社会保障体系，对社会保险有较高的认识。

从乡镇企业看，经过二十多年的发展，乡镇企业已经是“三分天下有其一”，许多乡镇企业在具备了一定实力后，也已着手考虑职工福利与保障问题，根据本地、本企业的实际制定了一些具体的保障措施，如对本企业职工建房、看病、子女上学等给予了一定数额的补助；对于在本企业工作达到一定年限，进入退休年龄的职工一次性或分月发放一定数额的退休金，或由企业出资为职工购买一定标准的商业养老保险，等等。这些措施对于保障本企业职工及其家庭的生活起到了较好的作用，然而由于其主要是在企业的范围内，因而只能称为企业福利，而非社会保险。但这些现象说明，许多乡镇企业已经具备建立社会保险制度的基本条件和愿望。缺少的是社会保险的制度安排，而将乡镇企业职工纳入社会保险体系，将给乡镇企业建立社会保险制度提供一个历史性的机遇，也可以为其实施产权制度等改革创造宽松的环境。

（五）政府的基本职责

目前，我国政府的工作重点已经开始由经济建设转向以社会保障制度为核心的制度建设。制度建设，特别是我国的社会保障制度建设，受到党和国家的高度重视，引起社会各个层面的密切关注，仅财政投入每年就达到数百亿元（2001年为508亿元）。但这是政府没有及时承担起社会保障制度建设责任而不得不承担财政责任的必然结果。农民工处于城镇化的最前沿，为农民工建立社会保险制度成本越早越低，若等到农民工成为我国城镇人口主体再建立社会保险（2012年农民工可能达到1.6亿人），其社会保险制度成本将更高。三、完善农民工社会养老保险制度的安排

（一）出台有关强制农民工社会养老保险的法律法规

把农民工真正纳入社会养老保险体系，必须通过立法来强制执行。同时，还应出台相关限制或取消农民工退保的政策。当农民工离开参保地返乡时，本人社会养老保险关系无法转移的，暂时封存其个人账户，保留其保险关系，待其达到最低领取养老金年龄时，其户籍所在地实行农村社会养老保险的，账户余额及对应的基础性养老金权益和基金转移至本人户籍所在地。到时仍未建立农村社会养老保险制度的，将个人账户余额一次性退还本人。

（三）改革户籍制度，放松对户口的管制

长期以来我国的城乡二元结构的存在，按照户籍来划分人与人之间界限，造成了进城务工人员在城市里务工而不能享有同城镇职工一样的养老保险制度。这不利于保护农民工的合法权益。另一方面，长期的户籍制度不利于劳动力的流动，不能实现劳动力资源的优化配置，阻碍经济发展。要实现由“农民”身份向“市民”身份的转变，进入城市的门槛应该降低，只要进城务工人员在所在城市具备一定的物业等资产，就可以申请加入所在城区。

（三）实施土地换保障，适当扶持农民工就业和参加社会养老保险

转让农村土地使用权的农民工，可直接参加养老保险，并根据农村土地使用权转让的不同形式和收益，折算为5年以上的个人账户积累额，促进农民工从传统土地保障到养老保险的平稳过渡。对土地使用权置换出的土地换保障资金，直接进入农民工的个人账户，既可增加农民工养老保险个人账户的积累，又可促进农村土地经营规模的扩大、加快城镇化进程。

（四）优先发展医疗和工伤保险

城市农民工目前最害怕的是生病和受伤。看病贵、住院贵、工伤没有医疗保障是困扰城市农民工的大问题。因此，目前城市农民工最需要的是医疗和工伤保险。

建立和完善城市农民工社会保障制度，应立足现实需要，分清轻重缓急，优先发展医疗和工伤保险。要结合城市农民工特点，综合考虑需要和可能，适当调整现行保障制度，要避免不切实际的大而全，要减轻缴费负担，简化办理手续，适当降低医保起付线标准。论文之日前通过的《深圳市劳务工医疗保险暂行办法》就受到了城市农民工和用人单位的普遍欢迎。该《办法》规定，劳务工只要每月缴纳4元钱，就可既保门诊费用，又保住院费用。这种“低交费，广覆盖，保基本”的“深圳模式”无疑值得各地借鉴。

（五）逐步推进，将社会养老保险费改为社会养老保险税

开征养老保险税替代现行的缴费制度，把养老保险费以法定税赋形式固定下来。征税的筹集方式是养老保险制度走向法制化的表现，现行的征缴社会养老保险费的办法是行政化工作方式的体现，不是依法治理。

采取征税的方式筹资，更具有强制性和规范性，可以减低管理成本，提高效率。这样一方面可以增加征收的力度，为社会养老保险全国统筹打下基础；另一方面社会养老保险费以国税形式征收，便于全国统一管理，有利于实现社会养老保险全国统筹；同时能够保证企业主组织广大农民工参加社会养老保险，按企业规模和招收农民工数量征收养老保险税，能促使企业主无条件为农民工缴纳养老保险费，并且做到企业公平负担，有利于公平竞争，有利于市场经济健康发展。

四、结论

养老保险是社会保障中的核心内容和生命工程，21世纪我国社会保障的重点就是要解决养老问题。转型期分析构建我国农村社会养老保险模式的途径是完善社会保障体系、维护农民合法权益的重要内容，也是促进社会主义市场经济发展、保持社会稳定的重要措施。农民工是一个权益容易受到侵害的弱势群体。只有给农民工以稳定的、可预期的社会养老保险制度才能有利于和谐社会的构建。如何具体又彻底解决广大农民的养老问题，对我国社会保障体系建设来说还是一个未解的重大课题，还需要继续进行研究、探索和指导。还需依靠全社会的力量共同努力，为建设社会主义现代化强国而发挥应有的作用，建成具有中国特色的农村社会养老保险体系。

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