证券法律责任制度

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[摘要]本文基于对我国证券法律责任制度设计和运行的基本条件和现实状况的认识和分析，提出了完善我国现行证券法律责任制度必须坚持的六项原则，即严格责任、强化监管的原则，催生和发展的原则，公正与发展相协调的原则，实体与程序并重的原则，强调民事责任的原则，强化个人责任的原则。以期能够构建起真正能够切实而有力地保障我国证券市场的有序化、规范化和持续健康发展的证券法律责任制度。

[关键词]证券法律责任制度基本原则、强化监管、催生发展、强调民事责任、强化个人责任

行之有效的证券法律责任制度，是促进我国证券市场健康、有序、快速成长的根本保障。我国设计上存在着严重的缺陷，使监管无力，违法违规行为大量发生。如何使我们的证券法律责任制度设计能够在现行的经济体下有效运行，成了完善我国证券市场法律制度建设的急需解决的问题之一。健全和完善证券法律责任制度是一项浩大而繁杂的系统工程，但科学、务实的指导原则是首先要解决的问题。本文将以维护公正的市场秩序和保护投资者利益为基本理念，以我国的具体实践为基础，结合国外的先进经验，提出完善我国现行证券法律责任制度必须坚持的六项基本原则。

一、严格责任、强化监管的原则。

严格责任、强化监管，主要包括三个方面的涵义：第一，基于市场主体各方利益协调平衡的公正原则，对于应当强制性要求承担的责任，必须通过立法予以明确设置，并有效实施监管，以保证法律责任制度有效实施；第二，对于设置责任过轻，侵权行为大量发生的，应当加重责任以有效平衡，并加强监管；第三，对于责任设置公平，但基于执法资源有限、执法不严、究责率低而造成实际利益不平衡的，应当通过加强执法、提高究责率，或者进一步加重责任设置以达到公平和平衡，并加强监管。

强调严格责任、强化监管原则是保证我国证券市场有序、规范发展不容置疑的选择：

1、严格责任、强化监管，是现实市场缺陷对强化政府干预的必然要求。市场缺陷包括理论市场缺陷和现实市场缺陷。理论市场缺陷理论是完全市场在发展过程中所存在的缺陷。该种理论支持了政府适当干预的合理性和必要性。而现实市场缺陷，是现实的市场存在的缺陷，它不仅包括理论市场存在的缺陷，而且还包括现实市场不完全所存在的缺陷。我国的现

实，正是处于这种理论市场缺陷和现实市场缺陷并存，现实市场缺陷还很严重的状态之中，市场中的卖方和买方之间力量不均衡、卖方的数量还不足以形成竞争、卖方和买方的素质还不足以自律，等等，使我国证券市场既不可能在自由中有序，也不可能在自由中发展。

中国证券市场的发展处于一个特殊的环境之中，它的特殊之处在于：第一，不能象英美等国从前的证券市场发展一样，可以在一个漫长的年代里自由式地发展；第二，不具备英美等国今天证券市场雄厚的基础条件，即发达的公司和富有的投资者群体。第三，中国证券市场的发展必须在尽可能短的时间内，能够建设得象英美等发达证券市场一样规范有序地发展。正是这种二难的处境和要求，中国证券市场没有大量的高质量的股份有限公司，没有大量理性的、高素质的、富有资金的中产阶级投资者，中国没有先进的金融监管经验和大量高素质的金融从业人员和金融工作队伍，中国没有长期证券市场发展和实践的经验，没有健全完善的金融、证券法制等，这些条件的约束使中国证券市场的发展不能由各要素自由地去撞击，而必须能动地协调各要素，强化政府监管，在不具备自然有序的条件下，实现能动地有序。正是现实市场缺陷与现实发展目标之间的冲突，使政府干预具有了更加充分的理由，使严格责任、强化监管成为谋求发展的必然要求。

2、严格责任、强化监管，是违法违规现象普遍的我国证券市场发展现实状况的必然选择。中国上市公司违法违规呈现上升趋势，1996年，中国证监会立案调查的违法违规案件达100多起，是1992年至1995年的5倍以上。进入1999年以来，查处的违法违规案件与日俱增，东方锅炉、大庆联谊、蓝田股份欺诈骗取上市资格；飞龙实业、中国高科、ST金帝、棱光实业年报中虚假陈述；ST琼华侨拒绝披露息露；成都联谊违规操作配股；北海银河故意拖延重大信息披露；中国轻骑、宁波华联、北大车行内幕交易非法获利等（1）。配股人见人怕，大股东圈钱，重配股不重效率，实配率越来越底，1999年实配率仅为46.44%，在130家实施配股的上市公司中，只有13家配股数量募足，最低实配率为6%（2）。这些众多的违法违规事件，只是冰山之一角。而对这些违法违规事件的处罚，如以往的琼民源、红光实业等事件中一样，在东方锅炉和大庆联谊事件中，除几个重要的涉案人员被绳之以法外，其他均以警告和罚款了结。而罚款的区区几万对于那些收入丰厚的违规违法者来说，不足以伤筋动骨，更何况有一些人是接了罚单，到公司即报销了。而对于公司的罚款，是广大股东的钱，更不会有人去心疼。

美国正是在1929年由证券市场引发的大萧条之后，才进入了证券监管的时代。当时的美国也是虚假陈述盛行，从发行公司到金融评论家，包括各种媒体和投资咨询公司等，都在欺诈投机、操纵市场、内幕交易普遍；银行资金大量违规进入市场，致使投机盛行，泡沫越吹越大。最终导致了美国1933年《证券法》等一系列监管立法的颂布。

违法违规行为的大量发生，与违法违规行为的查处力度不够、究责率底和责任轻是直接相关的。市场主体的行为选择，是与其自身利益直接相关的。正是违法违规有利可图，才有人敢于和愿意违法违规。而证券市场是个信心市场、前景市场，证券市场发展的根本动力在于投资者对于证券市场的信心。证券市场中充满了欺诈、虚假和操纵，没有公平和公正，证券市场的信心和前景就丧失了。因此，保证上市公司质量，严格证券市场各参与主体的责任，加强监管，是现实要求我们的唯一选择。

3、严格责任，强化责任意识，加强监管，也是世界各国证券市场监管的大势所趋。世界各国包括美、英、法、日等国的证券市场都比较发达，近几年来，各发达国家为了能够更多地吸引资金，激活经济，都不同程度地修改了证券方面的立法或制订新法。而这些修改的一个基本特征就是强化监管。如美国1996年修订了主要的证券法律，并制订了《1996年全国证券市场促进法》、日本在1996年对证券法律的改革等，都反映出了一种严格责任、强化监管，而放松管制、减少限制、降低成本的大趋势（3）。

我国证券市场的发展，不可能完全脱离世界资本市场，尤其是证券市场的发展而孤立存在，因此处于一种没有发达国家基础条件，但还不得不考虑当代世界证券市场发展模式和趋势的二难之中。我们不但要强调证券市场内涵和外延、容量和质量的发展，还必须大力调整经济和产业结构促进股份公司的发展，大力提高人民生活水平增加人民收入促进社会中产阶级的发展；既要要求上市公司质量的提高、证券公司服务水平的提高，还要促进投资者投资素质的提高和发展，等等。不仅是一种基础设施先进、从业人员素质提高等某一方面的问题，而是一种全方位、系统性的亟待提高。因此，我国证券市场的健康发展，更需要强调严格责任、强调政府依法监管与调控，从而有效促进协调、健康发展。

二、规范的催生相结合的原则。

证券市场的建设和发展，根本上是为了促进我国整个资本市场乃至金融市场的结构全面合理的调整和优化，为我国整个社会经济的良性和健康发展服务。而且就我国目前资金市场上银行间接融资与直接融资市场比例的严重失调，使我国银行业的压力和困难重重，也给国民经济结构调整和国有企业改革造成极大的压力。快速健康地发展我国证券市场，逐步扩大我国直接融资比例，为有效促进我国国民经济产业结构的调整，减小银行压力，化解金融风险，盘活国有企业的大量的存量资产，有着极为重要的现实意义。

面对现实的二难条件，设计一种能够适应发展需要而又现实可行的证券法律责任制度，必须避免一种因为相关的方面还不发达或制度还不健全就放弃努力的倾向；同时，必须正确认识，成熟的证券市场也有其发生、发展的过程，证券市场发展的各种相关因素处于一种持续不断的互动之中，虽然，有一些因素直接决定着证券市场的成长，但它们相互之间并不存在一种确定的先与后、因与果的关系，一方面的因素的良性发展和提高会促进其他方面因素的发展和提高。二难条件的环境从另一面成为促进我们的证券市场制度建设从各方面、多侧面地同步、协调发展的压力。而且，由于我国证券市场还处于一个发展初期，其流通容量在国民经济中所占的比重还非常小，不到7%，对于国民经济发展的影响还较小，有充分的空间和承受力允许在发展上可以比较大胆地试走新路。

因此，在证券法律责任制度的设计上，必须始终贯彻一个基本的原则，即全方位的催生发展的原则。每一项具体制度的设计，每一项法律责任的规定，都要充分考虑激活资本流动、健全资本市场，在条件允许的情况下要尽可能地催化证券市场创新、发展证券市场容量、提高证券市场质量。从基础设施、人员素质、专业人员的培养、投资者素质的提高、法律责任和法律程序的建设、专业服务机构质量的提高、信息披露与管理、税收减免、政策调整、纠纷解决等全方位地，为降低证券投资成本、提高证券投资效率、树立证券市场信用创造条件，从而积极有效地催化我国证券市场的快速健康发展。

三。公正与发展协调的原则。

公正、公开、公平的三公原则，是现代各国证券市场发展的基石。公正成为市场中最基本的价值追求，是市场经济社会中协调市场行为中卖方与买方之间的一个最基本的要求。没有公正，也就谈不上市场。但是，公正的观念和具体内容是一个发展变化的内容，它必须与一个确定的现实条件相适应。在证券市场上，公正原则要求的最基本内容，就是证券卖方与证券买方，即证券发行人和证券投资者之间的在法律权利义务设置上的对等和利益保护上的无倾向性。但是，由于证券市场过程中，卖方与买方二者势力发展总是处于一种不均衡的状态，而证券市场发展的要求却是二者相互依赖，因此，必然要根据证券市场发展状况的不同，为促进证券市场的发展而必须在利益的保护上有所倾向，从而有效促进二者的均衡发展，最终推动证券市场的发展。

我国证券市场的发展同样有这种公正与发展原则之间的协调问题。这种协调从我国证券市场的发展历程中也可看得很清楚：在我国证券市场发展的初期，政策倾于卖方市场；而现在买方利益频频受损，市场信心不足、前景难测，则必须强化买方利益保护。而且公正与发展之间存在着内在的统一性，因为没有发展，对双方利益都将是不利的。因此，证券法律责任制度的设计，必须坚持公正与发展相协调的原则。

四。实体与程序并重的原则。

实体与程序并重，是一个常识性、但又必须强调和坚持的原则。因为我国在证券法律责任立法方面也存在重实体轻程序的问题。无程序即无实体。没有明确、适当的法律程序的规定，实体上规定的权利、义务和责任，只能是一纸空文。没有法律程序的规定，就无法执行，而得不到执行的法律，不但起不到应有的作用，反而会降低法律的威信。如果法律对一种行为规定了法律责任，而无一定的、适当程序予以执行上的保证，法律责任就变成了空话。可执行的法律才是好法律，而没有程序保证的法律责任根本不可能有效执行。

香港证券及期货事务监察委员会首席律师邓尔邦曾说：我认为最主要的工作仍然是执行法律并适当地追究法律责任。这些法律都是为了规范市场的运作与其参与者，如果法律执行妥当，市场运作与参与者的行为便会自然达到理想的效果，因此，我国证券法律责任制度的设计必须坚持实体与程序并重的原则，以保证实体责任制度的设计能够有效而妥当地执行。尤其是加强监管程序立法，对于证券市场规范、有序发展有重要意义。

五、强调民事责任原则。

强调民事责任原则，是有法不依、违法不究、执法不严、执法违法情形比较严重、执法资源紧缺的我国证券市场现实的要求。因为民事责任保护的权利主体是市民社会的市民，他是自身利益的最佳判断者，使民事侵权行为被发现的可能性最高。因此，民事责任的健全对违法行为的减少有着至关重要的意义。公平有效地设置民事责任，才能调动投资者自身的积极性，去维护自身的利益，也才能调动广大投资者的积极监督，检举违法行为，发动证券市场上的人民战争，从形成证券市场上真正有人诉、有人赔，诉得起、赔得起（4）的高效、有力的执法局面，从而有效维护市场秩序，促进市场健康发展。投资者在美国证券市场中被称之为私人检察长。私人诉讼是美国证交会执法方面的关健。由于证交会财力人力有限，侦查和调查证券违法事例，经常仰赖私人提起诉讼。通过允许私人就其所受的侵害在法院提起诉讼，联邦法律和法规得以强制执行，又不必花费证交会或司法部起诉所需花费的大笔费用。美国1994年证交会提起的行政案件是268件，民事和刑事案件总和是229件，而全国各地由私人提出的联邦和州证券诉讼案件每年大约300件，比联邦行政诉讼或者刑事诉讼与民事诉讼的案件的件数还多（5）。这反映了投资者对自身利益的关心和维护，也有效解决无人诉的起诉主体缺位和证券市场违法行为查处力度不够、究责率低、执法资源缺乏的问题。我国证券法律责任立法方面最为薄弱的应属民事责任，使真正的权利主体缺位，使整个法律责任机制不能高效运行，发挥预防和矫正作用。

实践已经表明，我国证券立法中民事责任规定的不明确，使实践中许多违法行为中被侵害的广大投资者利不能得有效的保护。红光实业、琼民源、苏三山等事件无不如此。因此，必须强调民事责任立法，而且必须充分考虑证券市场上侵权行为发现难度大，侵权行为人确定困难，市场广阔造成投资者对有关信息获取困难等因素，对民事救济程序、举证责任、归责原则、救济成本承担等加以分析和研究，从而保证民事责任的规定能真正起到保护投资者利益的作用。

六、强化个人责任原则。

如果人人都是天使。我们就不需要政府，也不需要法律。法律责任制度设计，不能把人人都当作是天使。人都有追求自身利益的欲望，是自利的人，是自身利益的最忠诚的关注者，具有效用最大化的特性；而且，不是一切的人都是可以完全信赖的，总有一些人可能是不诚实的，他们可能会掩盖偏好、歪曲数据、故意混淆是非，欺诈性地追求自我利益，这被制度经济学称之为机会主义。由于机会主义者和非机会主义者在事前区分的成本很高，而且人的有限理性甚至使这种区分不可能，因此，为了避免机会主义的风险，市场主体只能一概地视他人都为机会主义者。同时，实际中一切的决策都是以个人决策为基础的，一切行为实际上都是个人的行为，一切的组织，诸如政党、社会、国家、人民、企业、等都不再被认为是象一个人一样地行动的集体，对社会单位的分析必须从其个体成员的地位和行为开始，这被制度经济学称之为方法论上的个人主义原则。

市场主体的机会主义特征和实际决策过程中的个人主义观点的科学性决定，对任何行为的分析，都必须坚持从行为主体中所包含的最小的决策单元，即具体的人去分析和把握，从主体行为中所内含的利益驱动去分析和把握。法律责任的分析，尤其是对非自然人主体行为的分析，必须从主体行为决策人的利益驱动机制上去考察，引导有益的利益机制，消除有害的利益机制。主要可采用三种做法：（1）对于违背应当遵守的一般的职业决策规则进行决策，给所代表的非自然人主体内部的非决策第三人导致利益损失的，由决策人赔偿或补偿；（2）对于决策给外部第三人造成损失的，如果这种损失不是因为决策者违背基本的职业判断规则，而是因为主观上的重大过失或故意而造成的，则由被人对外承担责任后，由被人根据决策者的过错对被人赔偿或补偿；并且，被人内部的任何其他非决策人都有权代替被人行使上述权利；被人的任何债权人，在债权不能有效得到清偿时，亦可行使上述权利。如果有必要加强对第三人的保护，则规定决策人与被人承担连带赔偿责任。其三，对于有共同利益的共同决策人之间，任何人都可以通过自己举证无过错而推卸责任，从而促成共同决策人之间既在合法共同利益的基础上的合作，又在非法行为决策上的相互制约。

实践说明，我国证券市场法律建设方面一个严重的问题就是法律没有足够的威慑力。其中，一方面是因为执法不严和处罚过轻的原因（6），而另一方面，更重要的原因就是从上市公司、证券公司到中介机构，以及投资者，都普遍存在着产权主体缺位、内部人控制严重，而处罚却往往只对机构不对个人，既便对个人有处罚，往往也只是轻描淡写，甚至以党纪、行政处分代替国法，接了罚单予以公款报销，有的处罚甚至只是调往彼处继续担任同级职务，责任旁货极为严重，这种状况必然造成大量的大胆违法违规者的产生，因此，研究和完善我国证券法律责任，强调化个人责任原则是极具现实意义的。

注释：

（1）《1999上市公司违规事件》，《南方周末》，1999年12月10日14版。

（2）《配股为什么人见人怕》，《南方周末》，2000年3月10日22版。

（3）于绪刚：《美国：＜1996年全国性证券市场促进法＞》、魏君贤：《日本：放松管制、加强监管》，《金融法苑＜证券法专刊＞》总12、13期合刊，法律出版社。

（4）参中国政法大学民商法博士研究生邱海洋在北京大学证券法专题讨论会上的发言。

（5）杰罗姆。柯恩：《美国证券监管制度中的证券法律责任简介》，中国证券监督管理委员会编：《证券立法国际研讨会》，法律出版1997年7月版，第368页。

（6）中国证券业协会：《面向二十一世纪的选择——中国证券公司发展战略研究》，经济科学出版社1999年11月版，第57页。