证券业监管体制改革

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一、中国证券市场的基本状况

10年来，中国证券市场在邓小平理论的指导下，按照党中央、国务院制定的“法制、监管、自律、规范”八字方针，证券市场从无到有，从小到大，从地区性市场迅速发展成为具有一定规模的全国性市场，取得了令世人瞩目的成就。

1、上市公司数量增加、结构有所改善。截至2000年底，中国境内上市公司达1088家。其中a股上市公司从1990年的13家增加到955家，b股上市公司114家。2000年，经过科技部和科学院认证的高科技企业和金融类企业发行上市，开始改变传统产业一统天下的局面，上市公司结构也正在发生积极的变化。境外上市公司52家，其中38家单独在香港上市，8家在香港和纽约同时上市，3家在香港和伦敦同时上市，1家在香港、纽约、伦敦同时上市，2家在纽约和新加坡上市。

2、市场规模迅速扩大，直接融资进一步增强。截止2000年底，我国境内上市公司公开发行股票3791.70亿股，市价总值达48090.9亿元，相当于gdp的57％。10年中，通过境内外证券市场累计筹资近10000亿元。其中，2000年境内筹资1541亿元，加上境外上市公司和红筹股筹资,我国上市公司当年筹资金额3249亿元,比上年增长130.3%。宝钢等特大型企业在上海证券交易所的顺利发行上市,表明我国证券市场承受大盘股的能力明显增强。中石化、中石油等特大国有企业海外路演、和发行上市成功，表明亚洲金融危机对我国证券市场的影响已经消除。

3、投资者开户数大量增加，机构投资者队伍逐步壮大。截止2000年底，投资者开户数达到5801.1万户。其中机构投资者28万户，比上年末增长40％。尽管散户投资者仍占到开户数的99.5％，但机构投资者队伍在证券市场的影响正在稳步扩大。一是证券投资基金在试点的基础上稳步发展。到目前为止，已设立基金管理公司10家，另有4家获准筹建，发行封闭式契约型证券投资基金33只，总规模达560亿元。去年经国务院批准，中国证监会颁布了《开放式证券投资基金试点办法》，试点工作将在今年展开。二是证券公司的增资扩股工作稳健推进。在清理整理证券公司的基础上，26家证券公司进行增资扩股，其中13家成为我国首批综合类证券公司。现有101家证券公司的资产总额5753亿元，比1999年的3081亿元增长87％；净资本236.4亿元，比1999年的24.6亿元增长8.6倍。从客户交易结算资金情况看，2000年底，余额总计3037亿元，比上年末的1642亿元增长127％。三是证券公司与基金管理公司融资渠道得到解决。经中国证监会与中国人民银行商定，证券公司和基金管理公司可以进入同业拆借市场，债券回购市场，一部分证券公司还允许以股票作抵押向商业银行进行质押贷款。四是国有企业、国有资产控股企业和上市公司获准有条件进入股票市场。五是保险资金通过证券投资基金间接进入股票市场。

4、证券法规体系逐步完善，全国集中统一的证券监管体制初步建立。到2000年底，我国证券期货市场法律法规主要有：2部法律即《中华人民共和国公司法》和《中华人民共和国证券法》，20多件行政法规和法规性文件，150多件部门规章。证券期货市场初步形成了以《公司法》、《证券法》为核心，以行政法规为补充，以部门规章为主体的证券期货市场法律法规体系。与之同时，根据1997年11月全国金融工作会议的决定和1998年4月国务院机构改革方案，中国证监会作为国务院直属正部级事业单位，是全国证券期货市场的主管部门。中国证监会在全国中心城市设有9个证券监管办公室，2个直属于中国证监会的办事处，25个证券监管特派员办事处，并直接管理2家证券交易所和3家期货交易所。

5、证券市场风险进一步化解，历史遗留问题正在逐步解决中。从1998年开始，中国证监会对证券市场开展了五项清理整顿工作，即清理整顿场外非法股票交易、清理整顿证券经营机构、清理整顿证券交易中心、整顿和规范期货市场、清理规范原有投资基金。到目前为止，期货交易所由14家撤并为3家，交易品种由35个压缩到12个，179家期货经纪公司完成增资和重组，69家证券公司完全归还了客户交易结算资金。由于各项清理工作基本完成，证券市场的风险与隐患得到了有效化解和消除。与之同时，长期以来形成的历史遗留问题正在妥善解决中。2000年4月，中国证监会允许转配股在2年内分期分批上市流通。目前，已有128家公司的29.85亿转配股上市流通，没有对市场造成大的冲击。为我国进一步解决其他历史遗留问题提供了宝贵经验。

二、中国证券监管体制的形成、发展和完善

我国的证券监管体制经历了从多头到统一、从分散到集中的过程，大体上可以分为三个阶段。

第一阶段：从80年代到1992年5月，在国务院的部署下，主要由上海、深圳市两地地方政府管理的阶段。

1981年7月，财政部重新发行国债，中国证券市场开始起步。接着，上海、深圳、北京等地的企业开始以股票、债券的形式集资，如深圳宝安、北京天桥、上海飞乐等。1986年，沈阳市信托投资公司开办窗易，代客买卖股票和企业债券，中国工商银行上海市分行静安区营业部开始证券柜台交易，有价证券转让市场恢复。1988年，国务院决定在上海、深圳等七个城市进行国库存券上市交易试点，国库券交易市场的形成。1990年，上海、深圳证券交易所成立，分散的柜台交易迅速转变为场内集中竞价交易。

在这一阶段，我国对证券市场没有集中统一的管理，而是在中国人民银行和中国经济体制改革委员会等部门决策下，主要由上海、深圳市两地地方政府管理。首先，证券发行与交易限于上海和深圳两市试点，是经国务院同意，由中国人民银行和中国经济体制改革委员会等部门共同决策的。其次，在实际的运作过程中，上海、深圳地方政府充当了主要管理者的角色，两地人民银行分行相继出台了一些有关法规，对证券发行与交易行为进行规范。

第二阶段：从1992年5月到1997年底，是由中央与地方、中央各部门共同参予管理向集中统一管理的过渡阶段。

1992年5月，中国人民银行成立证券管理办公室，7月，国务院建立国务院证券管理办公会议制度，代表国务院行使对证券业的日常管理职能。中央政府参与证券市场的管理，是证券发行与交易规模日益扩大，要求建立全国统一市场的必然结果，但这种由中央银行代管证券市场的格局没有持续多久。8月10日，百万人拥至深圳争购1992年新股认购表，并发生了震惊全国的“8.10风波”。这一“风波”，反映了广大投资者对股票的狂热心理，也表明中国证券市场到了需要按国际惯例设立专门的机构的时候了。为此，国务院决定成立国务院证券委员会和中国证监会，同时将发行股票的试点由上海、深圳等少数地方推广到全国。这种制度按排，事实上是将国务院证券委代替了国务院证券管理办公会议制度，代表国务院行使对证券业的日常管理职能，将中国证监会替代了中国人民银行证券管理办公室。

与之同时，国务院赋予中央有关部门部分证券监管的职责，形成了各部门共管的局面。国家计委根据证券委的计划建议编制证券发行计划；中国人民银行负责审批和归口管理证券机构，报证券委备案；财政部归口管理注册会计师和会计师事务所，对其从事与证券业有关的会计事务的资格由证监会审定；国家体改委负责拟订股份制试点的法规，组织协调有关试点工作，同企业主管部门负责审批中央企业的试点。

另外，地方政府仍在证券管理中发挥重要作用。上海、深圳证券交易所由当地政府归口管理，由证监会实施监督；地方企业的股份制试点，由省级或计划单列市人民政府授权的部门会同企业主管部门审批。为了把对证券和期货市场监管工作落到实处，中国证监会向隶属于地方政府的地方证券期货监管部门授权，让它们行使部分监管职责。获授权的地区有:北京市、天津市、上海市、重庆市、河北省、山西省、内蒙古自治区、辽宁省、安徽省、福建省、湖南省、广东省、海南省、云南省、陕西省、江苏省、四川省、吉林省、湖北省、黑龙江省、山东省、江西省、沈阳市、大连市、哈尔滨市、南京市、宁波市、厦门市、青岛市、武汉市、深圳市、成都市、广州市、西安市、长春市。

第三阶段：从1997年底到现在，初步建立了集中统一的证券监管体制。

1997年底，中共中央、国务院鉴于亚洲金融危机的严重形势，召开了全国金融工作会议，强调防范与化解金融风险。这次会议决定对证券监管体制进行改革，完善监管体系，实行垂直领导，加强对全国证券、期货业的统一监管。1999年7月1日生效的《证券法》第7条规定，国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理，从而以证券市场基本**的形式，肯定了国务院证券监督管理机构的法律地位。总体上看，这项工作主要从以下几个方面进行。

首先，将证券交易所由地方政府转为中国证监会管理。证券交易所肩负着一线监管的重任，对交易所的监管是政府证券监管体制中的重要环节。我国证券交易所是由地方政府建立起来并管理的，因此，初期的证券交易所总经理由地方政府直接任命，“证券交易所由所在地的市人民政府管理，中国证券监督管理委员会监管”，“总经理由证券交易场所所在地人民政府会同证监会提名，理事会聘任，报证券委备案”，随着沪、深证券市场由地方性市场发展为全国性的市场，这种以地方政府为主对交易所管理的体制，越来越不适应证券市场的发展，国务院就此作过调整。1995年7月20日，经国务院批准，国务院证券委在《1995年证券期货工作安排意见》中规定，“证券交易所、期货交易所的正副理事长和正副总经理人选，由中国证监会提名，商所在地人民政府后推荐给交易所会员大或理事会任免”。1997年8月15日，国务院正式作出决定，沪深证券交易所划归中国证监会直接管理。1997年11月，国务院批准了经修改的《证券交易所管理办法》，明确规定“证券交易所由中国证券监督管理委员会监督管理”，同时“证券交易所设立的证券登记结算机构，应当接受证监会的监督管理”，交易所“总经理、副总经理由证监会任免”、“证券交易所中层干部的任免报证监会备案，财务、人事部门负责人的任免报证监会批准”;同时增加了“对会员的监管”、“对上市公司的监管”、“证券登记结算机构”等内容，对其它内容也进行了修改。《管理办法》的颁布实施，朝着建立全国统一的监管体制迈出了重要一步。

其次，将原国务院证券委员会的职能、中国人民银行履行的证券业监管职能划入中国证监会。在证券市场初期，法律曾确定了双重管理的证券监管体制，即国务院证券委员会为“全国证券市场的主管机构”，中国证券监督管理委员会为“证券委的监督管理执行机构”，并规定“证券公司由中国人民银行归口管理，业务活动接受中国证监会监督管理”。1998年4月，随着机构改革的逐步到位，中国证监会作为国务院正部级直属事业单位，成为全国证券期货市场的主管部门；国务院证券委被撤销，其职能归入中国证监会；中国人民银行对证券经营机构的归口管理也划转到中国证监会，中国证监会的职能得到了加强。

再次，1998年8月，国务院批准了《证券监管机构体制改革方案》，中国证监会作为全国证券期货市场的主管部门，可根据各地区证券、期货业发展的实际情况，在部分中心城市设立证监会派出机构。证券市场监管体系由证监会和派出机构——证券监管办公室组成。中国证监会接收全国各省市的证管办，并在全国中心城市设有9个证券监管办公室（天津、沈阳、上海、济南、武汉、广州、深圳、成都、西安），2个直属于中国证监会的办事处（北京、重庆），在25个省、自治区、计划单列市设证券监管特派员办事处。1999年7月1日，证监会36个派出机构统一挂牌，从而逐步建立了由中国证监会集中统一的证券监管模式。

最后，在集中统一领导下，发挥证券业协会的自律功能。《证券法》第8条规定，在国家对证券发行、交易活动实行集中统一监督管理的前提下，依法设立证券业协会，实行自律性管理。以法律的形式肯定证券业协会是证券业的自律性组织，是社会团体法人。要求证券公司应当加入证券业协会。证券业协会履行下列职责：（一）协助证券监督管理机构教育和组织会员执行证券法律、行政法规；（二）依法维护会员的合法权益，向证券监督管理机构反映会员的建议和要求；（三）收集整理证券信息，为会员提供服务；（四）制定会员应遵守的规则，组织会员单位的从业人员的业务培训，开展会员间的业务交流；（五）对会员之间、会员与客户之间发生的纠纷进行调解；（六）组织会员就证券业的发展、运作及有关内容进行研究；（七）监督、检查会员行为，对违反法律、行政法规或者协会章程的，按照规定给予纪律处分；（八）国务院证券监督管理机构赋予的其他职责。