国际金融监管
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一、主要发达国家金融监管新变化
(一)英国金融监管新变化
1.金融监管由分业监管向统一监管转变
1997年英国成立了一家对金融领域实行全面监管的监管机构即金融服务管理局(FSA)由其取代英格兰银行传统的金融监管职能。1998年6月1日之前,英国实行的是分业监管,共有9家金融监管机构,这些监管机构分别行使对银行业、保险业、证券投资业、房屋协会等机构的监管职能。金融服务监管局(FSA)取代了若干个独立的监管机构统一行使对银行业、保险业、证券业的监管职能,从而成为英国整个金融行业惟一的监管局。英国金融监管模式的改革,对英国和全球金融业的发展都将产生深远的影响。
2.金融监管的目标由安全第一,开始注重安全、效率与成本的统一
英国的金融监管不再完全以限制竞争、维护金融稳定为指导思想,而是适当考虑监管本身所带来的成本,即监管对金融业效率和竞争力的影响。并将其明确列为监管的一项重要原则。英国《金融服务与市场法》(FinancialServicesandMarketsBill)提出了“好监管”的六条原则,要求在实施监管时必须同时考虑并作为新监管方式的指南。《金融服务与市场法》还要求金融服务局在推出任何监管法规和指南时必须同时公布对它的成本效益分析,证明该项措施对金融业影响的收益大于成本。英国1994年就在当时的证券投资委员会建立了专门的成本效益分析部门,现在则由法律规定对任何新的监管举措都要进行成本效益分析,目的是帮助监管当局制定更适当的监管措施,避免出现产生违反初衷效果的监管行为。由此可见,虽然监管的基本目标——维护金融体系的稳定与安全&没有改变,但其重心已在转移。监管当局正越来越关注监管中竞争与安全、效率与成本这一矛盾的统一关系。
(二)美国金融监管新动向
20世纪90年代以来随着美国金融业的变化,美国制定了和修改了一系列的金融法规来规范金融市场和促进金融市场的发展。从这些法规的制定和变化可以看出美国的金融监管有以下的新变化:
1.开始从分业监管注重统一和综合性监管
美国在分业管理方面,传统的限制变得越来越少,银行的综合化经营成为一种趋势。美国在1994年9月颁布了《银行跨州经营与跨州设立分支机构效率法》。1999年11月4日,美国通过了《金融服务现代化法案》,从而废除了1933年制定的格拉斯——斯蒂格尔法,金融业综合化混业经营得到了法律上的认可。从而结束了长达十年之久的金融分业和混业之争,标志着美国金融业从此走向混业。
2.注重风险管理,对银行业实行差别待遇
20世纪90年代以来,美国注重通过对金融机构的现场与非现场监管,对系统风险做出评估,并根据客观经济金融环境的变化,不断地修改风险评估体系和信用评级。美联储理事会在1996年12月20日又开始实施了一种新的金融机构评级系统“CAMELS”,也就是在原“骆驼评级制度”(CAMEL)基础上增加一个S(SensitivitytoMarketRisk),即“对市场风险的敏感程度”,美国制定了1991年《联邦存款保险公司改革法》对资本状况不同的银行实行的差别待遇这样有利于对银行业进行个别重点监管。这种对资本状况不同的银行实行的差别待遇,从监督和自律两方面促使银行去努力达标,从而保证了银行业的正常稳健运行。
(三)日本金融监管新变化
1.日本金融由传统的“护送船队方式”开始注重金融市场的公正和效率
日本的传统监管体制被被日本社会比喻为“护送船队方式”,他来源于二战时期负责送粮食和武器的护卫舰队。整个船队的航行速度由最慢的船只来决定。“护送船队方式”的金融监管就是在大藏省的护卫下,以效率最差的金融机构为标准制定各种监管措施。1998年4月1日通过新的《日本银行法》,1998年6月22日成立金融监督厅使日本的监管体制开始走向相对独立。2000年7月诞生了一个综合性的金融监管机构——金融厅。金融厅一改过去的监管以安全为主的目标,将确保金融体系的安全和金融市场的公正和效率作为自己的首要任务。
2.金融监管有分业监管向统一监管改变
2001年1月,日本撤消金融再生委员会,将金融厅升格为内阁府的外设局,独立全面的监管金融业务。这标志着日本的监管体制由多元监管向一元监管转变。
金融监管体制的选择涉及两个层次:一是分业监管还是混业监管;二是如果实行分业监管,银行监管职能是放在中央银行内还是中央银行外;如果实行混业监管,监管机构是放在中央银行,还是另外成立统一监管机构。
1.目前有些国家将银行监管部门从中央银行分离出来。例如,由于欧洲许多国家的中央银行将不复存在,所以在欧元区国家中,一半国家将银行监管部门从中央银行分离出来。
2.大部分国家考虑将分离出来的银行、证券、保险监管机构统一于一个监管框架(综合监管机构)内,加拿大于1987年、丹麦于1988年、挪威于1986年、瑞典于1991年、英国和澳大利亚于1998年都成立了统一监管机构,并将其移出中央银行。日本2000年成立了一个综合性的金融监管机构——金融厅、韩国、新加坡、冰岛相继仿效,爱尔兰、以色列、拉脱维亚、墨西哥、南非、奥地利、德国、爱尔兰和比利时都有类似改革倾向。
3.一些国家尽管已经或准备统一监管机构,但在159个国家和地区中,多数国家仍然由中央银行参与银行监管。在中央银行不参与银行监管的国家中:①一些国家(如英国、瑞典、丹麦等国)成立金融服务局的重要原因是,欧洲中央银行的成立使这些国家的中央银行不复存在,银行监管职能也就无所谓是在中央银行内还是在中央银行外;②一些目前没有银行监管职能的中央银行,其银行监管职能原来也不在中央银行,而是在其他政府部门;③即使是将银行监管职能从中央银行分出的国家,中央银行仍然以多种形式参与银行监管。例如,中央银行负责银行的宏观监管(德国中央银行);在中央银行与监管机构之间建立备忘录制度(MOU),固定中央银行与金融监管机构之间的信息交流与合作(英格兰银行与英国金融服局)。这些都说明,经济合作与发展组织(OECD)国家十分重视中央银行与银行监管机构的交流与合作。此外,一些国家之所以在中央银行外单独建立金融监管机构,主要是因为国内金融机构混业经营居主导地位。具体见下面的表格
三、国际金融规则的最新修改
国际银行监管巴塞尔委员会(BaselCommitteeonBankingSupervision)在1988年制定了第一个《巴塞尔协议》(BaselCapitalAccord)(以下简称为《巴塞尔协议I》)。随着时间的推移,国际银行业发生了重大发展,出现了很多新问题,在20世纪90年代后期,巴塞尔委员会开始制定新的《巴塞尔协议》(以下简称为《巴塞尔协议II》),提出了银行监管的新对策。
1988年,巴塞尔委员会制定了目前仍在实行的关于资本充足率的国际标准,即《巴塞尔协I》。资本充足率是银行监管资本与银行风险资产的比率,《巴塞尔协议I》的目标正是促成各国银行监管标准的一致,保护国际银行体系的安全和稳健,并为各银行提供一个公平的国际竞争环境。该协议已经被几乎所有的涉及国际银行业务的国家所采纳。《巴塞尔协议I》提出了国际银行资本充足率的最低标准及其计算方法。随着金融的创新和发展,银行资本和资产的定义一直在改变。一方面,银行监管资本分为两层:第一层是核心资本,包括普通股股本和资本公积金等;第二层是附属资本,包括长期次级债券和成熟期超过20年的优先股股本等。
《巴塞尔协议I》规定,商业银行的核心资本充足率不得低于4%,总体资本充足率不得低于8%另一方面,银行风险资产不仅包括风险加权的资产(risk2weightedasset,如贷款和证券等),而且包括与资产相当的表外风险(risk2equivalentoff2balance2sheetexposure,如备用信用证,衍生产品契约责任等)。在计算风险加权资产时,需要根据不同资产的类型决定其风险权数;在计算表外风险时,表外风险需要换算为相当的资产,并以资产加权方法进行加权。比如,商业贷款的风险权数为100%,而对于住房贷款而言,由于其风险低于商业贷款,所以其风险权数为50%。在风险分类和计算方面,起初的协议主要是关注信用风险的资本,使得银行监管资本要求几乎完全建立在信用风险的基础之上。在1996年该协议修改后,市场风险也明确地成为计算监管资本的一个要素。但是,其他的风险类型,比如运营风险等,仍然处于《巴塞尔协议I》的规制范围之外。
《巴塞尔协议II》远比协议I精细复杂。第一,在现代金融环境下,银行承担多样性的风险,各家银行之间的风险结构和特征可能差异很大,《巴塞尔协议II》需要顾及到具体银行的不同风险情况,从而更加准确地监管银行风险。第二,与协议I不同,《巴塞尔协议II》具有多重目标,包括提升银行的风险管理和估算水平;最大可能地将监管资本额与实际风险额联系起来;加强监管者与被监管者之间的对话,共同努力决定最佳的风险管理模式;增加银行风险承担情况的透明度。总的来说巴塞尔协议的新变化有:
1.资本充足率规定更精细扩大了风险监管范围
《巴塞尔协议II》修改了《巴塞尔协议I》关于资本充足率的规定,提出了新的计算银行资本充足率的详细规则。在新规则下,资本充足率的概念本身并没有改变,仍然是银行资本与其风险资产的比率,而且,最低资本充足率的数值也仍然是8%,银行资本的定义也基本上没有改变。而唯一作出重大改变的地方是对于银行风险资产的定义。为了更加准确地反映银行的风险状况,新规则对于银行风险采用了更为全面和敏感的估算方法。一方面,新规则对于信用风险的处理做出了重大修改,对于协议I没有考虑到的资产证券化问题进行了专门规定;另一方面,新规则明确要求考虑银行的运营风险,即由于银行内部程序、工作人员或电脑硬件系统等问题所导致的损失风险。所以,运营风险的范围非常宽泛,实际上是一个兜底条款。除了风险资产类型方面的不同之外,协议I与协议II在风险资产计算方法的选择上也存在重大差异。协议I采用“一刀切”的做法,对于所有银行都适用一个共同的计算规则;协议II则采用“因人而异”的做法,根据银行的不同情况提供了多种计算规则。
2.开始注重银行监管的激励机制的作用
《巴塞尔协议II》强调了监管者的日常监督及帮助银行进行风险管理自治的角色。引入激励机制,银行不应当仅仅满足于达到简单的最低资本充足率的要求,而应当根据自己的具体情况进一步建立更能够符合自己特殊需要的风险管理程序。充分发挥银行自身的监管积极性。由于监管者对于银行全行业具有宏观的了解,知道各家银行使用的风险管理技术,所以,它们能够帮助各家银行提高内部风险管理的水平和效率。激励机制的作用下,监管者与银行应当进行持续的对话和交流,从而能够进行有效的监督并在必要时采取措施。通过激励机制的作用促使银行自己积极地发现并处理所有的重大风险,让监管者能够有效监督并帮助银行进行风险管理。
3.更重视信息披露与市场约束
《巴塞尔协议II》要求银行进行相关信息披露而引入市场约束机制,以加强对于银行风险管理的监督。这些信息披露能够让市场参与者评估具体银行的风险结构和资本充足问题。银行在资本充足问题上具有一定的自主裁量权,有些银行还可以使用自己内部的方法估算风险,比如信用风险基于内部评级的计算方法。监管者的资源和时间毕竟有限,而市场约束机制能够持续地监督银行。通过让市场参与者也能够评估银行的风险,这样可以促使银行谨慎地行使自主裁量权,努力地开发更为有效的风险管理技术。
四、结论
从以上的主要发达国家金融监管新变化、国际金融监管体制的现状和国际金融规则的最新修改可以看出,国际金融监管有以下的新的变化:
1.国际金融监管理念发生新的变化。监管理念由机构监管向功能性监管过渡。由于混业经营的出现,传统的以机构为监管对象的方式受到很大局限性,一些国家因而转向以功能为基础进行监管;金融监管理念的重心转向安全与竞争、效率与成本的权衡。国际上的监管当局越来越重视监管成本与金融业的效率和竞争力问题,并将其明确列为监管的一项重要原则虽然监管的基本目标。金融监管理念由原来的维护金融体系的稳定与安全,没有改变,但其重心已在转移。监管当局正越来越关注监管中竞争与安全、效率与成本这一矛盾的统一关系,在制定和实施监管政策、措施的过程中考虑可能对竞争、效率和金融创新产生的影响,权衡利弊,采取灵活的有应变能力的监管政策和手段,并不断进行监管创新,以在稳定的前提下创造有利于竞争和金融创新的外部环境,达到安全与效率的最佳平衡。这已成为衡量监管有效性的新标准。
2.国际金融监管方式发生新的变化。国际金融监管方式从注重合规性监管向合规性监管和风险监管并重转变,从单一的行政监管向银行内部控制和市场监管三者相结合转变。金融监管的制度安排更加注重“激励相容”,更加注重从金融机构、金融体系的内部激励相容的方面来审查银行的风险管理体系包括风险模型是否合理、完善和有效,是否建立了完善的风险管理政策和程序,是否对风险进行了及时、准确的度量、监测和控制,是否有充足的资本金来抵御银行面临的风险,以及是否建立了完善的内控机制,包括内部和外部审计制度。对银行内部模型管理的认可和通过审查模型来实施监管,代表了随着银行管理方式的变革在监管方式上的重大转变。这一发展趋势与监管者越来越依赖于银行自身管理的发展方向也是一致的,同时不仅给银行的经营管理,而且也给监管者实施监管带来了更大的灵活性。
3.国际金融监管体制发生新的变化。为顺应金融混业经营的发展趋势,许多国家的金融监管体制正由分散的、多层次的管理体系,向统一的综合性的管理体系过度。监管体制也由分业独立监管向统一监管转变的趋势转变。现在主要的发达国家和一部分发展中国家都在监管体制上实行一元统一监管或正准备实行向一元统一监管。
4.国际金融监管规则发生新的变化。《巴塞尔协议II》的新的规则不但要控制信用风险,而且要控制其他风险,特别是利率风险、操作风险或称营运风险;新规则也考虑到控制国际银行业的风险,不能只发挥各国金融监管当局的外部监管力量,而且要发挥内部管理约束的力量和市场力量,同时还考虑要具有更为灵活的风险衡量方式。
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摘要近年来,国际金融监管也发生着多方面的深刻的变化。国际主要发达国家的金融监管实践以及体制都有新的变化。特别是《巴塞尔协议》的新的修改给国际金融监管提出了新的监管规则。本文试图从各国金融监管变化以及国际金融规则的修改来探讨国际金融监管的新动向。
关键词金融监管;国际金融规则;新动向
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