健全道路收费机制思索

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本文作者：刘睿君丁琼王婷作者单位：长安大学经济与管理学院

2012年5月1日起，上海沪嘉高速公路取消收费的消息引起民众对收费公路的关注。伴随我国汽车保有量的增加，特别是“私家车”保有量的增加，民众要求清理及取消高速公路收费的呼声也越来越高。2012年全国交通运输工作会议上提出，用高速公路为主的收费公路体系保障交通运输效率；用普通公路为主的非收费公路体系保障基本需求的满足。当前我国高速公路建设正处于形成网络的攻坚期，一些主要运输通道拥堵现象普遍，急需扩容改造，预计公路建设每年需投资超过1万亿元，仅靠公共财政显然难以满足这样庞大的资金需求，仍需要依靠收费公路政策来筹措资金。如何完善公路收费体系，成为亟待解决的问题。

一、当前我国公路收费机制运行的现状

（一）收费公路等级及其规模

根据原交通部《公路工程技术标准》的相关规定，公路按照其使用任务、功能和适应的交通量不同分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路、四级公路五个等级。其中，高速公路为专供汽车分向、分车道行驶并全部控制出入的干线公路，其建设情况可以反映一个国家和地区的交通发达程度、乃至经济发展的整体水平。截至2011年底，我国高速公路总里程达8.5万公里。交通运输部公布的数据显示：截至2011年底，我国公路总里程数已超过400万公里，承担着整个社会75%以上的货运量和90%以上的客运量。收费公路的里程数占公路总里程的4%，高速公路中95%的里程、一级公路中60%的里程是收费的。截至2012年5月底，全国19个省、市取消了由政府还贷二级公路的收费，每年减轻社会负担170多亿元。2012年5月1日起，上海沪嘉高速取消收费转变为城市快速路，成为我国第一条取消收费的高速公路。该高速公路取消收费后车流量明显增加，给该路段使用者带来实惠，但在车辆出行高峰期拥堵概率增加。

（二）公路收费政策的调整完善

改革开放以来，收费公路政策对加快我国公路基础设施建设起了重要作用。但随着经济社会发展，部分地区过度依赖“贷款、收费”筹集资金，公路通行费负担重等问题，逐渐成为增加物流成本的因素。对收费公路发展中出现的问题，国务院和有关部门高度重视，近年来，采取了多项措施加强公路收费管理，规范公路收费行为，降低社会通行费负担。国务院2004年了《收费公路管理条例》，对收费公路建设和审批、收费站的设置、制定收费标准的原则和公路最长收费期限等做了明确规定。同年发改委和交通部印发《关于降低车辆通行费标准的意见》（交公路发[2004]622号），将5类货车（载重15吨以上）车辆通行费降低30%，4类货车（载重10-15吨）降低20%。2005年以来，国家逐步建立完善鲜活农产品运输“绿色通道”政策，将“绿色通道”范围逐步扩大到全国所有收费公路，对整车合法装载鲜活农产品的车辆免收车辆通行费，对降低农产品流通费用、稳定农产品价格发挥了积极作用。2009年，国务院实施成品油税费改革，决定逐步有序取消政府还贷二级公路收费。2011年6月，国家发改委、交通运输部等五部委联合部署地方开展为期1年的收费公路专项清理工作，全面清理违规及不合理公路收费，纠正违规收费行为。截至2012年5月，撤销和调整328个收费站，降低了182个收费公路项目的收费标准，停止收费的公路总里程达3706公里。在此基础上，研究制定加强收费公路管理、降低收费标准、促进收费公路健康发展的长效机制和政策措施。交通运输部负责人表示，2011年全国免收通行费数额已超过130亿元；目前正在逐步有序取消政府还贷二级公路的收费，取消收费公路里程达10.7万公里。与此同时，交通运输部表示正在认真讨论重大节假日收费公路免收通行费等有关问题。我国的公路网络仍然在建设完善中，中央及地方财政不能支付全部的公路建设费用，按照“谁受益、谁付费”原则设计公路收费机制具有其合理性。但是，我们也应该看到，近些年，由于大宗商品涨价等因素，成品油价格等物流成本不断上升，减轻公路收费能有效降低物流成本，进而平抑价格水平上涨。因此，总的来看，我国公路收费政策的调整方向是加强公路收费管理，降低社会物流费用。

二、我国公路收费存在问题的分析

我国现行公路收费政策的存在具有其历史必然性。20世纪80年代初，为了满足公路建设资金需要，国家制定了“贷款修路，收费还贷”的政策，拓宽公路建设的筹资渠道，充分利用和吸纳各方资金尤其是外资和银行贷款迅速投入到公路建设中。该政策明确规定以收取的通行费作为对投资方的投资回报。公路收费政策的出台对促进我国公路建设起到了重要作用。当前和今后的一个时期仍然是我国高速公路建设的关键期。我国有35%的规划高速公路网尚未建成，主要交通运输通道普遍存在拥堵现象，急需扩容改造。在交通运输路网体系的整合梳理、完善网络的攻坚阶段，面对这样庞大的资金需求仅靠公共财政显然难以满足。在某些地区仍然依靠“贷款修路，收费还贷”的政策来筹措资金是十分必要的。此外，从理论上来说，公路前期的投入大，如果以政府财政来建设公路将加重全体纳税人的负担。而一些纳税人则根本不在公路通行。因此，根据“谁受益、谁付费”的原则，防止“搭便车”，采取“贷款修路，收费还贷”的政策是最优的保证公共产品得以有效提供的措施。然而，我们也应该看到现行公路收费政策的一些不足。

具体来看，我国现行公路收费存在如下问题：

1.公路收费政策执行不力，不合理收费现象普遍存在。国务院相关部门高度重视收费公路体系发展过程中存在的问题。《收费公路管理条例》规定，高速公路一般不在主线设置收费站，非封闭的收费公路相邻收费站的间距不得小于50公里；根据收回投资并有合理回报的原则，经营性公路的收费期限最长不得超过25年，在中西部地区，最长可达到30年。目前收费公路的运营状况表明，许多公路收费没有严格执行政策。某些地区高速公路50公里之内设有3个或以上的收费站；某些省市的收费站收费没有统一标准，高于政策规定；高速公路没有完全贯通，收费站就开始运行；某些收费路段早已超过了收费期限，收费站仍在运行。

2.公路建设产生的债务过高，公路经营权监管存在缺失。截至2011年11月，交通运输部公布的数据显示，我国除西藏外30多个省份建设公路产生的债务余额累计近2.3万亿元。2011年，我国收费公路共收费2859.4614亿元，其中绝大部分用于偿还贷款。大部分省份在还贷后仍存在较大的运营缺口。对收费公路的投资监管机制存在缺失，我国的收费公路经营公司按照企业的模式运营。政府投资的公路在收费期限到期前转变为经营性公路的现象普遍存在，延长了公路收费期限。

3.收费标准制定缺乏科学性，不同等级公路收费差别体现不明确。我国现行的交通运输网络体系由高速公路及一、二、三、四级公路构成。高速公路收费比例占95%；由依照收费公路政策、法律筹集的资金建成的公路中，一级公路占61%，二级公路占42%。现有的公路收费标准不够明确统一，地区间差异大，各种罚款标准不统一，罚款名目多。公路收费同样遵循价值规律，不同等级的道路应实行差别收费，不同车辆的道路通行需求具有差异性，并不是所有的驾驶人都需要收费高速公路。现行的公路收费机制缺乏灵活性，不收费公路网体系提供的服务不够完善。

三、完善我国公路收费机制的路径选择

综上所述，针对目前的国情和经济发展情况，公路收费机制的存在具有一定的合理性。然而，顺应经济发展需求，在现行的公路收费机制中，仍需要采取相应的管理办法，逐步改革存在的问题，保障公路网体系的建设和运行。

1.加强对收费公路的清理整顿，建立健全收费公路监管机制。为了掌握我国现有收费公路的具体收费、还款情况，经国务院批准后，2011年6月交通运输部等相关部门在全国组织开展收费公路的专项清理整顿工作，主要针对现行收费公路体系暴露出的深层次问题，如部分省市路段收费站点密集、少数路段收费标准偏高、部分收费公路经营权转让不规范以及违规超期收费等，尤其将收取通行费做为牟利工具的行为进行重点清理。与此同时，需要加强对交通运输行业的整体调控，在具体的实施过程中，可以借鉴国外收费公路运作的经验，运用特许管理的模式对收费公路进行管理，签订特许经营协议，并以相关的法律为其做保障。签署特许经营协议能够明确政府部门、交通运输管理部门以及公路企业在收费公路经营管理中的权利和责任。特许管理制度的制定，为收费公路的运营提供监督同时也提供保障。允许企业获取合理利润，可以防止其将收费公路的经营当做获取暴利的工具，从管理体制和制度上为收费公路体系的完善提供根本性的保障。

2.完善我国收费公路结构体系，以收费公路保障效率，非收费公路满足基本需求。以高速公路为主的收费公路体系保障交通运输效率需求；用普通公路为主的非收费公路体系保障交通运输基本需求的满足。2012年全国收费交通运输工作会议上指出，要形成以普通公路为主的非收费公路体系和以高速公路为主的收费公路体系。在具体实施过程中，需要加大对公路运输体系的改革力度，加快取消二级公路收费的步伐；同时，要注重二级公路的建设和维护，在保障基本需求的前提下提高速度和效率；加快高速路网建设，建设成高速公路与二级公路相辅相成的路网体系。根据交通运输部的“十二五”规划，在“十二五”期末，我国的公路总里程数将达450万公里，其中高速公路可达10.8万公里，二级以上公路65万公里。道路整体技术状况达到良等。二级以下公路等级水平不断发展的，是我国汽车拥有量的快速增长，对公路的需求呈现不断上升的趋势。日常交通与货物运输对公路的需求有两种最基本的情况，一是基本需求。到达目的地的时效性要求不明显，称其为交通运输对公路的基本需求；二是紧急状况的需求。到达目的地的时效性要求非常明显，称其为交通运输对公路的效率需求。基本需求和效率需求的同时存在就对公路的服务提出了不同的要求，非收费的公路体系为基本需求提供服务，收费公路体系满足效率需求提供。

3.采取科学的收费及管理方式，对收费公路施行差别收费与特殊收费相结合的政策。对不同公路等级实行差别收费，遵照价值规律，用价格杠杆调节对公路的需求。为公路网体系分开需求层次，用较高收费来调节高速公路需求。同时，为特定时间和特定运输对象实行差异化的收费标准。对于重大节假日收费公路免费通行，当前公众反映强烈的问题需要认真研究。收费公路运输体系同样需要处理好效率与公平的关系，为经济发展提供良好的运输服务保障。在对收费公路的管理中，需要进一步明确非收费公路体系和收费公路体系的发展需求，对收费公路的设置和退出要有明确的制度。对现有的收费标准进行合理调整，将高等级的公路视作一种稀缺的资源，设定高收费标准。不同等级公路的收费标准要有明显区别。在收费公路体系的不断得到完善的同时，要为非收费公路体系的存在和发展提供必要的财政保障。