道路建设补助问题研究

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本文作者：周国光王译作者单位：长安大学经济与管理学院

随着我国经济的快速发展，公路建设迅猛推进。截至2011年底，全国公路总里程达410.64万公里，全国公路密度为42.77公里/百平方公里，高速公路里程达8.49万公里。公路建设到位资金10648.94亿元，与投资完成额相比，资金到位率为84.5%。其中，高速公路建设完成投资7424.14亿元。然而，当前我国高速公路建设事业的飞速发展与项目融资难却存在着矛盾：西部欠发达地区高速公路建设项目财务效益不理想，公路建设投资资金较为缺乏，很难吸引到民间资本投入交通运输基础设施建设。本文认为，政府可通过出台适当的财政补助政策，使财务效益不理想的经营性公路建设项目变得对民营资本具有吸引力，从而推动我国高速公路建设事业又好又快发展。

一、经营性公路的政府补助范围界定

经营性公路应当包含国内外经济组织投资建设依法取得收费权的经营性公路与国内外经济组织按照《收费公路权益转让办法》规定依法受让已建成收费公路收费权的公路。但是，我国投融资环境的地区性差异较大，东部高速公路伴随经济发展起步较早，高速公路收益性好，高速公路建设市场较为完善，融资渠道相当比较宽广。而西部地区，位于国家道路网的末梢，地质条件复杂、经济欠发达且人口稀少，高速公路工程造价高、收费价格低、车流量小，难以吸引投资者的目光。所以，政府补助政策应当重点关注西部经济欠发达地区及公路客运量较低的路段，例如，甘肃、新疆、西藏等省区的经营性公路建设。国家从2003年中共十六大就开始明确表明必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济，必须毫不动摇地鼓励、支持和引导个体、私营等非公有制经济。2005年2月，国务院《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，2010年国家出台《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，2012年5月24日又出台《关于鼓励和引导民间资本投资公路水路交通运输领域的实施意见》（交规划发[2012]160号），在这些文件中明确指出鼓励民间资本参与交通运输建设。由此可以看出，国家一直在鼓励和倡导民间资本进入到基础设施建设领域当中。

随着高速公路工程项目建设复杂程度的提高，工程造价不可避免地随之增加。尤其是在西部像陕西、甘肃、新疆、西藏等地区由于经济发展水平落后，投资建设成本高、地质条件复杂，桥梁隧洞较多，高速公路造价远远高于平原地区，车流量相对较少，很难吸引民间资本投资。越是边远的高速公路，建设成本越高，但车流量越低，收回本息的周期越长。目前，民众希望高速公路优质服务、低收费，政府希望多修路、少花钱；银行的希望则是高收益、低风险；高速公路投融资主体处于多重矛盾交织的尴尬境地。因此，这就需要政府通过出台相关政策，发挥市场调节资源配置的基础性作用，有效引导民间资本投资财务效益相对较差的高速公路。倘若建设一条高速公路所需资金为30亿元，按照我国政策法规规定经营期限最长不得超过30年，那么对于车流量较小、财务效益相对较差的西部地区很难引进民间资本。若政府投资占建设成本的30%，剩下的70%由民营企业投入。那么，不仅可以满足民营企业收回成本并获得合理回报的要求，也可以促进我国高速公路建设事业的发展，尤其在西部欠发达地区更一种双赢的选择。如此看来，利用政府补助政策加大高速公路的建设力度迫在眉睫。

二、经营性公路实施政府补助的路径选择

我国通过政府补助政策引导民间资本进入经营性公路主要有两种模式：

（一）经营权转让（TOT模式）

公路基础设施TOT模式是指国内外经济组织依照《收费公路权益转让办法》的规定依法受让已建成具有收费权的公路。交通主管部门授权经营公司，通过合约的形式，经有关部门批准，通过对已经建成的公路收费项目进行产权界定、资产评估后，将建成并允许收费经营的公路基础设施项目的经营权有偿转让给通过招标方式选择的民营投资者进行运营管理，受让方在经营期限内享有该路的经营权、收益权并且负责公路的养护。转让协议约定的收费期限届满后，受让收费权的民间投资者或项目投资方应无偿将符合转让协议约定的性能和技术状态的公路基础设施移交给特许经营协议指定的部门或单位。转让已建成公路基础设施的收费权，包括政府还贷公路收费权和经营性公路收费权。在市场经济体制下，为了平衡银行、国家、公路用户以及社会公众和交易各方之间的利益，应当按照公路收费权的公允价值进行交易。对于财务效益不好的收费公路，在一定收费期限范围内建造成本可能高于其公允价值。政府部门可以通过适当延长收费年限，使收费权的公允价值接近其建造成本；或者是在盘活存量资产时转让价格与建造成本之间的差额由政府对经营该项目的民间资本进行间接补助。

（二）特许权经营模式（BOT模式）

公路基础设施BOT模式是指国内外经济组织投资建设依法取得公路的收费权。政府通过契约授予私营企业（包括外国企业）以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公路基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润；特许权期限届满时，该公路基础设施无偿移交给政府。投资者通过建设方式取得的公路收费权所花费的资金属于公路的建设成本，而影响收费权公允价值的因素包括收费期限、收费标准、收费交通量、各项税费标准（包括营业税金及附加、所得税等）、预期的经营管理费用等。当公路建设成本高于收费权公允价值时，为了增强该项目对民间资本具有吸引力，政府不仅可以通过延长公路收费年限的方式吸引民间资本，还可以给予投资者相应地政府补助。换言之，收费权的公允价值可以是公路实际建设成本减去政府补助后的余额。结合我国的具体实际情况来说，我国高速公路建设的融资渠道大部分依靠贷款，在贷款背后的债务风险日益增加的今天，吸引民间资本显得尤为重要。对于财务效益不理想的高速公路建设项目，在政府补助的情况下，政府补助资金不追求投资回报，项目公司通过收费经营收回的投资以及获得合理回报。交通主管部门应当从现实出发，利用BOT或TOT的方式引进民间资本。若是以BOT方式，关于民间投资者投资公路基础设施建设项目的合理回报，应当在同期限银行贷款利率的基础上，根据回报率的上限，由省级交通运输主管部门根据所在地区的具体情况制定。如果可收回的投资总额低于项目建设所需的资金，那么这部分差额应由政府补助。若是以TOT模式，那么交通主管部门应当根据市场原则寻找符合条件的受让方，以既不能影响到公路使用者的权益也要对民间资本投资有一定的吸引力为原则，在转让时与其商定好双方都能接受的公允投资报酬并签订在转让协议当中。在实务中，如果转让的价格低于高速公路的建设成本所需的资金，这部分差额应由政府补助。这样一来就能更好地达到吸引民间资本建设高速公路的目的。

三、解决经营性公路政府补助资金问题的建议

（一）政府补助额度标准的确定

按照我国的《国务院关于固定资产投资项目实行资本金的通知》（国发[1996]35号）规定，民营资本进入公路基础建设领域项目资本金不得低于经批准的动态投资概算总额减去政府补助后余额的25%。对于我国的高速公路，无论是BOT建设项目还是以TOT方式吸引社会资本盘活公路存量资产，都应该具体情况具体分析，对我国东部与中西部分情况而视，分别做出最高额度的控制标准。对高速公路BOT建设项目，政府补助占经批准的高速公路动态投资概算的比例，东部地区一般不得超过40%；中部地区一般不得超过50%；西部地区一般不得超过60%。对于TOT方式盘活公路存量资产，收费权转让价格体现了其公允价值，任何转让价格都应当具备其合理性转。但是在实际当中，为了避免百姓对收费公路的质疑，还是有必要对转让价格低于收费公路建设成本的幅度设置控制上限。笔者认为，转让价格低于经批准的公路基础设施竣工决算成本的幅度，东部地区不得超过40%；中部地区不得超过50%；西部地区不得超过60%。对于特殊的情况，经省级人民政府批准，政府补助的比例也可以适当超过控制上限。

（二）政府补助资金的来源

《收费公路管理条例》第十四条规定：经营性收费公路的收费期限，按照收费投资并取得合理回报的原则规定。笔者认为，对于民间资本投资高速公路合理回报的理解应是收回其投资本息而不是全部投资本息。因此，经济欠发达地区在建设高速公路项目时，可以将政府补助资金不追求投资回报而是仅作为补助资金，民间资本在扣除政府补助资金之后，只需要考虑自身部分的收益，不考虑政府资金的收益，这样一来，使得那些本来不具有财务效益的收费公路建设项目变得相对具有吸引力。在现行的财政体制下可以从以下两个方面作为政府对高速公路建设项目补助资金的来源：

1.车购购置税中专项用于高速公路特许经营项目建设的资金。车辆购置税由2007年的876.87亿元增加至2011年的2044.45亿元。车辆购置税逐年呈递增的趋势使得增加车购税交通专项资金对高速公路建设项目的补助，发挥财政资金对民间资本进入高速公路建设领域的引导性作用提供了更大的可能性。政府应根据车辆购置税收入以及每年高速公路基础设施建设的具体情况，制定出车购税资金用于高速公路建设项目的比例。

2.中央转移支付的成品油改革资金中专项用于高速公路特许经营项目的资金。2009年1月1日起，我国开始实施成品油价格和税费改革。我国对实施成品油税费改革形成的财政收入，除由中央本级安排的替代性等支出外，其余全部由中央财政通过规范的财政转移支付方式分配给地方，以此保证地方政府在原公路养路费、公路客货运附加费、公路运输管理费、航道养护费、水运客货运附加费和水路运输管理费等收费取消后，通过资金分配作为获得相应的资金来源，保障交通基础设施养护和建设等需要。

四、结语

引进民间资本会更有力地推动高速公路建设事业，通过怎样的方式和途径吸引更多的民间资金为高速公路建设事业服务是当前急需解决的一大问题。通过政府补助实施高速公路特许经营制度下吸引民间资本进入高速公路建设领域是一种有效途径，政府部门需要解放思想尽快出台对经营性公路基础设施项目的政府补助政策，社会公众也需要转变观念，正确认识在政府特许经营制度下政府补助经营性公路基础设施项目的必要性。