民航困境及政策抉择

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本文作者：李莉作者单位：南航大连分公司

一、中国民航产业发展的历史背景

民用航空运输业是国民经济的重要组成部分，是国家重要的基础性、先导性产业，也是推动经济社会发展的战略性和创新性产业。由于民航运输业本身的特殊性，民航同空军曾经几分几合。上世纪80年代初，中国民航开始实行“政企分开”的改革，组建了七大国家直属航空公司，民航运输业开始步入较快发展的通道。2002年，为应对中国加入世界贸易组织（WTO）的需要，我国民航业进行了第二次大的重组，成立了国航集团、南航集团和东航集团三大国有骨干航空集团公司。2005年开始，随着国家对民航运输业市场准入条件的放松，奥凯、鹰联、东星、吉祥、春秋等一批民营航空公司纷纷组建并投入运营。

自1978年改革开放以来，我国民航运输业获得了飞速的发展。从2005年开始，我国民航运输业实现的运输总周转量已处于世界的第二位，成为仅次于美国的民航运输大国。2007年，中国南方航空的旅客运输量达到5600万人次，开始位居亚洲第一、世界第四，是当前我国航空公司中唯一保持客运量进入世界前十名的航空公司。截至2009年，我国己经有运输航空公司27家，实现运输总周转量427.1亿吨公里，旅客运输量2.3亿人次，货邮运输量445.5万吨，实现航空运输收入2120亿元，利润74亿元。

自上世纪90年代开始，国家已经提出要在2020年建成世界民航强国的战略目标，但我国民航运输业总体上“大而不强”仍是一个基本的现实，同世界民航运输发达的强国以及先进的航空公司相比，国际竞争力还存在较大的差距。仅从运输总周转量来看，尽管我国的运输总周转量已经排名世界第二，但国际运输总周转量仅排名世界第十位。因此，尽管我国民航运输业的发展取得了骄人的成就，但和国际上发达国家的民航运输业相比，还存在比较大的差距。中国民航运输业如何快速发展以应对越来越激烈的全球竞争已成为当务之急。

二、中国民航产业的发展困境

1．中国民航运输业现有效率较低

当前，中国民航运输业的生产效率相对比较低下。2007年我国航空运输业收入仅相当于世界总量的5.2%，占国际航线市场的1.1%。2008年底，我国32家航空公司的运输飞机总数为1259架，而美国6000多架。同时机队规模整体偏小，飞机数量低于10架（含10架）的有21家，占整个航空公司的2/3。此外基础设施薄弱，机场密度、航班频率都较低，全行业的管理水平和人员素质与快速发展的航空运输业还不相适应。这种发展与管理方式的直接后果是层级重叠、机构臃肿、经营成本居高不下。同时高成本所引发的高价格严重削减了市场需求，使得航空运输服务成为中国普通百姓的奢侈品，整个行业生产效率和经济效益普遍不高。1997年以前，由于实行高度计划管理体制，中国航空运输业一直处于盈利状态。1997年民航总局开始放开机票价格，结果中国民航首次出现24.4亿元的亏损，其中民航总局直属航空企业亏损24.3亿元。1999年和2000年民航总局通过对直属航空公司削减运力、减少非营利航班、减少成本支出、实施减员增效等措施，使得全行业扭亏为盈。但从2002～2008年这7年的情况看，航空运输业总体上处于亏损状态，三大航空公司的净亏损额高达190.49亿元。此外，我国航空运输业收入在国民收入中所占比重偏低，2000～2008年平均比重仅为0.67%，而世界平均水平为0.94%，美国为1.20%。以上数据表明，我国航空运输业无论在生产规模、发展方式还是在产出水平方面都与世界发达国家有很大差距，生产效率还有待提高。

2．中国民航运输业发展的资金瓶颈

航空运输业属于资本密集型产业，行业发展需要巨额资金投入以保证有效运营。然而长期以来，我国航空公司发展面临不少困难，突出问题是负担过重，缺乏持续发展后劲。截至2009年4月底，中国各航空公司平均资产负债率高达88.8％，其中，三大航空集团平均资产负债率90.3％。而国外航空公司资产负债率基本保持在60％～70％左右，个别航空公司保持在30％～40％左右。如此高的资产负债率，使中国航空公司背上沉重的利息负担，一定程度上阻碍了航空运输业的良性发展，使我国航空运输业的进一步发展面临很大的风险和不确定性。国有航空公司经营效率差、负债率高的现状使得在筹措资金等方面面临巨大压力。随着航空运输服务需求的迅速增长，这种压力将会越来越大。

3．中国民航企业的运营成本过高

长期以来，我国航空公司的运营成本一直高于世界平均水平，严重制约了我国民航产业的发展。其根源在于约束竞争政策的缺乏、高额的机场收费和过于繁琐的监管。对于航空企业来说，其成本结构主要由两部分组成：一类是可控制的成本，大约占30%，包括工资、福利以及管理成本等费用。另一类是不可控制成本，大约占70%，包括航油、飞机关税、机场起降费、民航基建基金、市场准入费、机票销售以及机务维修等等。同时，低成本模式需要一个成熟的人才流动机制；在飞机引进、市场准入方面也同样需要一个宽松的政策和市场环境；在机场、油料、空管方面需要一系列的配套政策。航空运输业属于高资金、高风险行业，在航线审批、飞行员储备、运转资金等方面缺乏优势。一个低成本的航空公司必须市场反应迅捷，随时根据市场走势实施进退，无论是飞机还是飞行员，都应有进出机制的保障。目前为止，我国航空企业还不具备这种低成本模式，因而阻碍了我国民航产业的快速发展。

4．市场垄断成分明显，公平竞争环境还未形成我国在2003～2008年之间，航空运输总周转量、总客运量、总货运量的CR3集中度平均水平分别为：58.2%、53.83%、50.71%。2002年制定和实行了“加强安全管制，逐步放松经济管制”的航空政策，使得2003～2004年航空运输总周转量、总客运量、总货运量的CR3指标有所下降。但2005年，三大航空公司完成合并重组后，这些指标均又明显上升。2006～2008年，由于航空运输市场的准入门槛不断降低，更多民营和外资企业参与竞争，结果市场集中度连续3三年下降，到2008年三项指标CR3指数分别下降到54.07%、57.09%、43.12%。但平均来看，三大航空公司依然占据了一半以上的市场份额。在这种情况下，2005年民航总局颁布并施行了《国内投资民用航空规定(试行)》，力图使民航投资主体多元化，航空业在投资进入的政府管制方面有了初步放松。而奥凯、春秋、东星、吉祥等民营航空公司的成立也确实在一定程度上活跃了市场。但由于历史及发展等方面因素的制约，整个行业的公平竞争环境其实尚未完全形成，航空企业的航线进入管制却未有松动，各航空公司的航线经营权未能实现市场化的配置方式，而是仍然延续行政指配的做法，航空公司没有自主权。除了航线经营权的严格管制外，我国航空业目前上游保障及延伸服务等领域，诸如航油、航材和航空信息等也都处于国有垄断状态。航空运输上游保障服务的价格仍然是实行垄断定价，航空公司对独家垄断的这些保障服务的价格没有任何选择权。这种定价体制严重影响了航空运输业市场化改革的整体进程。综上所述，无论从资源获取、市场进入等方面，还是在市场化配置资源、创造公平竞争环境等方面，民航业还任重而道远。

三、中国民航产业发展的政策选择

1．放松政府规制，推进市场化改革

虽然经过20多年的民航体制改革，中国民航业的市场化程度进一步提高，航空业已经对民间资本开放，投资进入管制也有所放松，但整个民航业的改革是一个系统工程，具有行政垄断色彩的市场垄断行为仍然困扰着民航业未来的发展。民航管理部门目前并未建立起真正以纠正和改善市场失灵为主要内容的政府规制体制系统，这一规制的改革意味着要进一步巩固放松规制改革的成果、完善市场经济体制以及行政体制改革的客观要求，进一步推进市场化改革，对于当前控制严格的领域应该逐步予以放松规制，降低航空企业的运营成本，发挥民航监管当局在改善市场失灵，提供公共服务方面的责任。在实现全球航空双边或多边自由化之前，加快进行国内航空运输市场的管制政策调整，提高政府规制改革步伐，进一步放松经济性管制，由目前主要依靠直接规制向主要依靠间接规制转变，实现航空资源的市场化配置。逐渐放松经济性管制，强化市场机制的作用，加强安全监管等社会性管制，保证和促进中国民航业稳步快速发展。

2．加快产业整合步伐，提升行业绩效

航空业的发展壮大最终需要依靠航空企业自身的努力。只有让企业经受国内外市场竞争的锻炼和洗礼，才能逐步适应和参与国际竞争。因此航空公司应主动顺应世界民航业的发展趋势，尽快掌握国际竞争的游戏规则，在对外合作与竞争中获取应该得到的利益。2002年10月，民航总局直属的航空公司组成三大集团，并与总局脱钩，标志着国内航空运输业重组取得了初步成果。但应该清醒地认识到，政府行政主导的资产划拨式重组只是完成了初步的改革，目前并没有对我国民航业的竞争和经营效率带来实质性的改变，重组的后续任务仍十分繁重，必须进一步加快产业资源的深度整合。首先，要在目前政府确定的重组格局基础之上，继续推进企业之间按照市场机制的兼并重组，包括进一步的强强联合、大小联合、中央与地方联合，但要防止单纯追求速度不讲质量的重组兼并，通过市场主导的重组为企业提高竞争力打下基础。其次，要进一步优化企业的产权结构和资本结构，逐步引入民间资本与国外资本，通过优化资本结构来促进企业治理结构的改善，形成真正有效的治理机制，提升企业的经营管理水平，改变目前民航企业普遍存在的内部治理机制官僚化的倾向。第三，要做好企业重组后的内部资源整合，包括市场定位的明确、航线结构的优化、机队布局的改善、业务流程的重塑、组织机构的调整、人力资源的调配、团队精神的发扬等等，大力推行科学化管理，真正实现重组带来内部资源的最优利用，有效降低内部经营管理成本和外部的交易成本，全面提升企业的管理效率和经营效益。第四，要重视企业的品牌经营与品牌维护，通过良好的安全业绩和为客户提供优质便捷的航运服务，创造人性化的运输环境，建立与旅客、货主的良好关系，树立诚实守信的商业信誉，创立高知名度的航空品牌。最后，要积极参与国际合作与竞争，在干中学，通过有限保护下的国际参与积累经验，为全面进入国际市场做好准备。

3．设计有效的规制政策，维护公平竞争

我国民航业的规制机构应该以提高生产效率和市场效率为目标，以维护公平竞争为手段，设计有效的规制政策。具体政策措施包括以下几个方面：

第一，改革进入规制。要放松对拟进入企业所有制性质方面的限制，但对其资质要严格管制；鼓励支线航空企业和货运航空企业的发展，优化航线结构的形成，促进航空客运与货运均衡发展；鼓励民营公司在市场机制的作用下进行重组、兼并和退出，使我国航空资源得到更有效率的整合与利用；公开拍卖国内、国际航线运营权，取消对地方航空企业和民营航空企业的歧视性政策，鼓励各种企业公平竞争。

第二，放松价格规制。在航空企业自负盈亏、成为市场竞争主体的前提下，允许其在指导价格的一定幅度内上下浮动，并逐步放宽甚至取消浮动幅度，只通过航空价格信息系统，监控各航空运输企业票价执行情况，对市场进行一定的必要监管。鼓励航空企业根据不同航线、不同航班、不同机型、不同季节和时间，根据不同旅客的需求、承受能力，根据购票时间、团队规模、旅客身份、改签限制等制定灵活的票价，实现以“多级票价体系和多级舱位管理”为核心的价格管理机制。

第三，放松采购规制。要允许不同地区、不同性质的民航保障和民航服务企业参与市场竞争，鼓励民航运输企业和机场通过向全社会公开招标、公平竞争获得低成本的优质原料和服务，打破现存的独家垄断的格局。

第四，继续加强安全、环保、提供必要服务等社会性规制。在航空企业成为市场主体之后，监管机构应采取必要措施，防止其为追求自身经济利益而损害航空安全。同时，制订并监督执行飞机噪音及排放、机场和修理场的污物排放标准，要求且监督航空企业提供必要服务，还要制订补贴标准，以更好地利用其正外部性。