公共管制公共交通服务供给问题探究

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摘要：公共管制存在的目的是为了纠正市场失灵造成的偏差，公共管制对公共交通服务供给有时会产生正面影响而有时会带来负面作用。文章采用个案研究法，以北京南站非法运营车辆横行公共交通服务不足引起的公共管制事件为研究对象，对引起北京南站非法运营车辆横行的原因：公共交通服务供给不足、非法运营车辆市场需求量大以及非法运营车辆的违法运营成本低进行分析，针对出现的问题提出了放松对出租车行业的管制、合理分流引导处理非法运营车辆以及对北京南站夜间工作的出租车给予补贴等方法。希望可以改善北京南站公共交通服务的供给，使大众出行更加方便。

关键词：出租车；非法运营车辆；公共管制

公共管制主要是对自然垄断行业和信息不对称行业进行管制，采取的手段主要分为经济管制和社会管制。北京南站作为我国首都一座大型公共交通服务承载地存在多种问题，本文从北京南站公共交通服务中由于政府对出租车行业的进入管制过严以及其他公共交通服务供给不足等问题引起的非法运营车辆横行问题影响公众生活出行的事件为例，深入分析其产生的原因，并针对相应的问题提出了解决的建议，希望可以有利于北京南站公共交通服务的发展。

1问题的提出

随着人民生活水平的提高，人们对公共服务的需要越来越多，同时对公共服务的质量要求也越来越高。公共服务对人民生活的重要程度不言而喻。公共服务作为体现社会发展程度较为直接和重要的领域,也是政府职能范围内的重要领域。在21世纪之前我国的公共服务主要由政府进行提供。但是由于“政府失灵”的存在,公共部门对公共服务的提供也无法做到完美,在此情况下，政府引入市场机制来实现公共产品的有效供给。所以对公共服务的提供分为3个主体：政府、企业和第三部门。在政府将公共服务的供给以合同外包、公私合作、政府补助等各种方式转让出去的时候，由于市场失灵和志愿失灵的存在，导致公共服务的供给出现了公平性损失、社会责任缺失、产生负外部性、公共服务供给质量差等问题。面临公共物品的供给由市场供应而出现问题之后，政府不能任由公共服务的供给仅由市场调节，而应该通过公共管制的手段来解决市场失灵带来的问题，从而调节公共交通服务的供给，实现社会效益的最大化。

2文献回顾

公共服务的供给主体由政府转向政府、企业和第三部门，主体的转变使一部分公共服务供给产生了问题，同时也有政府的管制过严等问题，造成了公共交通服务供给不足，给人民生活带来了不必要的麻烦。王俊豪认为公共管制是相对独立的公共管制者依照一定的法规对被管制者所采取的一系列行政管理与监督行为。刘素英认为借助管制手段去维护市场的公平竞争,可以使资源配置达到帕累托最优。现在学界关于公共管制强调的是政府制定限制性规则，从而解决市场失灵等问题。政府将公共服务的供给中某一部分依靠给市场，但是在有些方面市场的调节并不能满足公共服务的需要，于是在公共服务供给方面出现了问题，需要公共管制来弥补市场的问题，更好地让人民享受公共服务。公共管制对公共服务的供给的影响究竟怎么样，在学界关于这个问题存在着2种观点。一部分学者认为公共管制对公共服务的供给会产生负面影响。张峰等人研究发现管制过多会影响该地区的创新，不利于市场的发展。李后健认为伴随着公共管制的增加，企业的贿赂行为也会越来越强烈；另一部分学者认为公共管制可以带来正面作用。杨其静等人认为中央的管控措施可在短期缓解产能过剩问题。李永海等人认为适度的公共管制和政府干预对抑制隐性经济规模至关重要。关于公共管制学界的声音褒贬不一，有的学者认为公共管制就是干预市场发展，是不利于公共服务供给的，有的学者认为适度的公共管制可以及时纠正市场的偏差，有利于公共服务的供给。在不同方面对于公共管制的要求也是不同的，本文主要探讨公共交通这一公共服务中公共管制产生的影响。

3案例选择与资料搜集

（1）研究方法。本文对北京南站公共交通服务供给的变化进行研究，关注促使其变化的原因以及如何变化。回答政府为什么要进行公共管制、如何进行公共管制和最后取得的结果怎么样。适用于单案例研究法，而案例研究是基于事实证据，对一系列原则、法则和逻辑的应用，目标是产出有关人类行为或现象的知识。本文选择个案案例研究法，希望可以深入的研究和挖掘案例背后的事情。

（2）案例选择与资料收集。本文旨在研究公共管制对公共服务质量的影响，而北京南站的变化切实地展现了这一部分。因此，本文选择北京南站的变化作为研究对象。北京南站一定程度上代表了北京的城市形象，在被广大网友吐槽之后北京市政府积极回应了这个问题并采取了相应的措施，完整展示了公共管制的全过程。笔者以北京南站的相关报道、政府官网发表的文章以及实地调查作为资料的来源，对北京南站变化的资料进行了分析，从而了解到公共管制对公共服务质量的提高产生的影响。

4案例呈现

（1）案例发生的背景。1994年北京市出租车行业开始进行数量管制，此后出租车数量一直处于高度管制的状态，数量基本维持在1994年的水平。截止到2016年12月，北京市现有出租车7.1×104辆（含郊区区域运营电动小客车）。对于网约车驾驶员的要求逐步向出租车要求靠拢同时网约车和出租车的驾驶员都必须是北京市户籍。北京市的出租车数量在管制之后数量上没有大的变动，但是北京南站的每年旅客发送量却在逐年递增，其中2012年旅客发送量达2563.40×104人，2013年旅客发送量达3069.81×104人，2014年旅客发送量达3474×104人。旅客数量如此庞大，出租车的数量却较少，无法满足公众对公共交通服务的需求。

（2）案例内容。2018年7月28日央视新闻报道：每天子夜时分，北京南站北广场外，乱成一团——乘客、公交、私家车、出租车混在一起，非法运营车辆严重堵塞交通。在非法运营车辆中还会出现正规出租车的身影，正规出租车为了躲避电子监控将车牌遮挡住然后变身非法运营车辆。正规车辆供给不足，旅客排队时间较长才能坐上正规车辆，乘坐非法运营车辆的乘客要承受远超正常价格的车费。由此北京南站乱象丛生，被旅客吐槽为“北京难站”。7月30日，北京南站官方微博宣布，北京市交通委、北京铁路局等多部门于29日召开现场会，研究运输保障、交通秩序治理和服务提升等措施。采取的措施主要有：加开公交车线路、乘客可定制公交、增加夜间出租车运力、对违法非法运营车辆进行整治、对设施正规出租车公司进行约谈、增加智能设备合理引导出租车载客、在特殊时间延长地铁4号线运行时间。在这个事件集中爆发引起热烈讨论之后北京市迅速做出回应并采取相关措施。

5案例分析研究

出租车服务作为公共交通服务中的一种，在无法满足公众正常需求时，表明在公共交通服务这一领域公共服务的供给出现问题，而北京南站其中很大一部分的原因是由于政府失灵和市场失灵造成的，作为供给公共服务最重要的主体——政府，应该及时采取措施消弭公共服务问题给大众造成的损害。

（1）北京南站公共交通服务出现问题的原因。第一，公共交通服务市场的需求大于供给。北京南站夜间到站的人数众多，但是此时大部分公交车和地铁已经停运，导致公交运力不足，此时正规出租车数量少但是需求量大，出租车的供给无法满足夜间旅客的需求。由于政府提供完善的公共交通服务成本太高。提供公交和地铁公共交通服务成本太高。地铁和公交的运行成本高，夜间旅客数量想较于白天旅客数量较少，提供同样的服务会造成不必要的浪费。第二，非法运营车辆的市场需求量大。由于北京市出租车市场实行了进入管制，只有被允许的公司才能进入经营，而出租车司机也必须是北京户籍，导致正规出租车数量本来就少，在北京南站的正规出租车就更少了，无法满足旅客的需要，时间紧急或有事情的乘客迫于无奈只能选择非法运营车辆出行。第三，非法运营车辆违法运营成本低。非法运营车辆不需要像正规出租车一样缴纳固定的费用，不需要办理营运的审批手续。对司机的要求少，基本没有管控，只需要拥有一辆可以正常行驶的汽车就可以违法运营载客。非法运营车辆的违法营运成本低，效益高。政府对于非法运营车辆进行的整治不少，但是无法根治非法运营车辆的出现。对于非法运营车辆，政府的管制成本高但是取得的效益少，而且非法运营车辆的违法运营成本低使得进入非法运营车辆行列的人也络绎不绝。究其根本是出租车等交通服务不能满足乘客的需求，非法运营车辆可以弥补市场上对于出租车等交通服务的空缺。只要公共交通服务没有做到完善，非法运营车辆的存在必然有其发展的市场。非法运营车辆的存在严重侵害了消费者的权益。非法运营车辆由于掌握的信息比旅客知道的信息多，对乘客漫天要价，远超过市场的正常价格。非法运营车辆的违法运营堵塞了北京南站交通，影响居民的正常出行。乘客由于各种原因乘坐非法运营车辆，针对乘客的偏好不合理等情况政府采取了管制手段。

（2）公共管制采取的措施。对于北京南站这一事件被广泛关注后，政府很快做出了反应并采取了措施，主要有：第一，经济管制。一方面提高出租车的供给数量，组织辖区出租企业，调派车辆，通过多种方法引导出租驾驶员前往南站运营。另一方面提高公交车的供给数量。加强公交夜间运力保障，在原有常规夜班公交线路基础上，公交集团增开高铁专线多样化线路。乘客也可通过订制公交平台进行预订。第二，社会管制。执法部门对南站周边道路实施长时间、多点位、全模式的联合执法，整治北京南站周边非法运营的黑以及出租车乱停车等交通违法行为。交通部门对涉事问题严重的出租车企业约谈整改。

6结论和讨论

公共交通服务的供给对于人民生活是必不可缺的，在此情况下笔者针对北京南站出现的问题提出了几点建议。

（1）放松出租车行业的进入管制，提高出租车供给数量。北京市对于出租车行业的进入管制严格，限制了出租车行业的竞争同时也限制了出租车行业的发展。北京市为了疏解北京非首都功能对劳动密集型产业严格控制，其中就包括出租车行业。为了改善公共交通服务必须放松对出租车行业的进入管制，比如：降低户籍限制，合理对北京市内的务工人员进行行业分流使其进入出租车行业等。降低出租车牌照要求，破除非北京牌照汽车不得营运的问题。

（2）合理分流处理非法运营车辆，使其部分进入公共交通服务供给市场。对于非法运营车辆一味地进行行政管制并不能取得理想的效果，非法运营车辆流动性强、危险性高、管理起来难、隐秘性高，打击非法运营车辆的难度大，行政管制非法运营车辆的成本高效益差。合理的对非法运营车辆进行引导分流，不是一味的行政打击，采取市场消化或者引导促使其向正规出租车、网约车转化从而便于管理，提高其安全性。非法运营车辆司机之所以当非法运营车辆司机一部分原因是其没有找到其他工作，政府可以引导非法运营车辆司机向其他职业转变，从而减少非法运营车辆的数量。

（3）对北京南站夜间运行出租车采取一定补助措施。北京南站的公共交通服务供给严重不足，政府在增加公交车和地铁的运力时可以解决一部分乘客的出行问题。但是有些乘客需要出租车来满足自身的出行需要，政府虽然引导附近的出租车去南站载客，但是数量还是不能满足乘客的需要。政府可以对在夜间去北京南站载客的出租车给予一定的补贴，吸引出租车去北京南站服务或放松对出租车夜间载客价格的管制，允许出租车在夜间工作时合理提高价格。将一部分功能的完善交付于市场，让市场调节发挥作用。综上所述，公共管制像一把双刃剑，有时可以带来好处有时又会带来坏处。政府对出租车行业的进入管制太严，导致供给部不足滋生非法运营车辆市场，而为了社会效益又不得不对非法运营车辆市场进行管制。适度的管制可以提高公共交通服务的质量但是过度的管制又会导致公共交通服务供给的不足，公共管制的界限成为了研究中较难控制的量和度。

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作者：张颖惠   单位： 中国矿业大学