浅析交通管治中的行政强制举措

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作者：董鹏单位：四川大学

一、我国道路交通安全行政强制措施形成过程

交通安全管理强制措施1955年公布的《城市交通规则》对交通违法行为视情节轻重规定了批评教育、给予警告、罚款、扣留驾驶执照、拘役处罚的行政处罚措施，当时并未形成行政强制的概念，1988年8月1日起施行的《中华人民共和国道路交通管理条例》直接对交通违法行为规定了处罚措施，也没有规定行政强制措施。2003年颁布并于2004年5月1日实施生效的《中华人民共和国道路交通安全法》开始做出了行政强制措施的规定。之后国务院出台的《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》（简称“道路交通安全法实施条例”），在废止1988年《中华人民共和国道路交通管理条例》的同时，也有相应的行政强制措施的规定。公安部2004年4月30日通过了《道路交通安全违法行为处理程序规定》（公安部令第69号）和《交通事故处理程序规定》（公安部令第70号），以部门规章的形式对《道路交通安全法》和《道路交通安全法实施条例》做出了细化执行的规定，后被2008年公安部颁布的《道路交通事故处理程序规定》（公安部令第104号）和《道路交通安全违法行为处理程序规定》（公安部令第105号）分别修改代替。目前我国交通安全管理领域实施生效的法律法规有：《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》、《道路交通事故处理程序规定》（公安部令第104号）和《道路交通安全违法行为处理程序规定》（公安部令第105号)。从法律位阶来看《道路交通安全法》属于法律，《道路交通安全法实施条例》属于行政法规，《道路交通事故处理程序规定》和《道路交通安全违法行为处理程序规定》属于部门规章。

二、道路交通安全行政强制措施的主要类型

目前，规定交通管理领域的主要强制手段的法律规章有：《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》、《道路交通事故处理程序规定》（公安部104号令）、《道路交通安全违法行为处理程序规定》（公安部105号令）。其中《道路交通安全法》规定了：交通管制(第四十条)、扣留机动车驾驶证(第二十四、一百一十条)、扣留车辆(第七十二、八十九、九十二、九十五、九十六、九十八条)、拖移机动车(第九十三条)、保护性约束(第九十一条)、收缴物品(第九十六、九十七、一百条)等行政强制措施，以及恢复原状(第一百零四条)、排除妨碍（第一百零六条)、加处罚款(滞纳金，第一百零九条)等行政强制执行。《道路交通安全法实施条例》规定了：强制撤离现场(第八十九条)、拖移机动车(第一百零四条)、检测体内酒精或国家管制的精神药品、麻醉药品含量(第一百零五条)。《道路交通事故处理程序规定》（公安部104号令）规定了：强制撤离（第十六条）、扣留车辆（第二十八、三十四条）、扣押物品（第二十九条）。《道路交通安全违法行为处理程序规定》（公安部105号令）规定了：扣留车辆（第二十五条）、扣留机动车驾驶证（第二十九条）、拖移机动车（第三十一条）、检测体内酒精或国家管制的精神药品、麻醉药品含量(第三十三条)、保护性约束（第三十三条）、收缴物品（第三十五、三十六、三十七条）、强制排除妨碍（第三十八条）、消除违法状态（第二十七条）、滞纳金（第五十二条）。

三、现行道路交通安全行政强制措施属性分析

（一）属于行政强制措施行为1.保护性约束。《道路交通安全法》和《治安管理处罚法》都对保护性约束进行了规定，《道路交通安全法》第九十一条和《治安管理处罚法》第十五条分别规定对于醉酒的人可以采取约束性保护，直至酒醒。约束性保护是一种强制措施，因为它针对的是醉酒者的自由，醉酒者虽然会意识模糊，如果认为醉酒者没有自由意志，那么其在醉酒状态下实施的行为就不具有可非难性，也就是醉酒者会因为没有自由意志而不负法律责任，这显然是不正确的，《刑法》规定醉酒者犯罪要承担刑事责任，《治安管理处罚法》也规定醉酒者违法要承担相应的责任，这也就是法律对醉酒者自由的肯定。因此保护性约束是针对的醉酒者人身自由的限制，属于《行政强制法》第九条规定的“限制公民人身自由”的强制措施。2.扣留机动车驾驶证。扣留机动车驾驶证是在行政强制法里没有规定的一种方式，但它具有强制性。首先，扣留机动车驾驶证针对的不是相对人的人身自由，也不是相对人的财产；其次，机动车驾驶证的价值在于它代表了一种许可资格，对机动车驾驶证的扣留是对相对人资格的限制。在驾驶证被扣留期间是不允许驾驶机动车的，对驾驶证的扣留是交通管理领域一种特有的行政强制措施。在相对人的违法行为被交通管理机关发现到作出行政处罚决定有一段时间差，在这段时间内应该对相对人的驾驶许可作出一定限制，因此对驾驶证的扣留在交通管理领域就显得不可或缺。扣留驾驶证并不是行政处罚，和暂扣驾驶证有根本区别。暂扣驾驶证是《行政处罚法》规定的行政处罚方式，扣留驾驶证是一种强制措施，扣留只是单纯的将相对人的驾驶证留置，是否处罚要到作出行政处罚决定才可以确定，即扣留驾驶证件的不一定会受到暂扣或者吊销驾驶证件的处罚，扣留只是对相对人的权利进行了限制，并没有使其权利受到减损或者消灭。因此，扣留驾驶证是一种强制措施，扣留驾驶证件由《道路交通安全法》规定，符合《行政强制法》第十条的规定，应当将扣留驾驶证件认为是《行政强制法》第九条规定的“其他行政强制措施”。3.扣留车辆。根据《行政强制法》第九条规定行政强制的种类包括扣押财物。扣留车辆是扣押财物的一种具体方式，所以，扣留车辆属于扣押财物的强制措施。（二）不是行政强制措施的行政措施1.交通管制。《人民警察法》第十五条规定，县级以上人民政府公安机关，为预防和制止严重危害社会治安秩序的行为，可以在一定的区域和时间，限制人员、车辆的通行或者停留，必要时可以实行交通管制。公安机关的人民警察依照前款规定，可以采取相应的交通管制措施。《道路交通安全法》第四十条规定，遇有自然灾害、恶劣气象条件或者重大交通事故等严重影响交通安全的情形，采取其他措施难以保证交通安全时，公安机关交通管理部门可以实行交通管制。交通管制是否属于行政强制措施以及交通管制的属性有待进一步讨论，但有的交通管制是由《警察法》和《道路交通安全法》设定的，即使交通管制属于行政强制措施，它的设定也是符合《行政强制法》的，因此交通管制的规定符合《行政强制法》精神。《道路交通安全法》、《人民警察法》分别规定了交通管制措施，不难看出交通管制有以下特点：首先，交通管制针对的是某一区域，不是某一具体的行政相对人，“在行为对象上，如果一个行政行为是针对特定的对象作出的，就是具体行政行为，如果一种行为是针对不确定对象作出的，那么它是抽象行政行为”[2]，因此交通管制不是具体行政行为；其次，交通管制的约束力是“往后性约束”，即在开始交通管制的一段时间内实施，“如果一个行政行为是适用以前的事项，它便是具体行政行为，如果一种行政行为是适用往后的事项，那它便是抽象行政行为”[2]P40；最后，“在行为的适用次数上，如果一种行政行为只适用一次，那么它就是具体的，如果一种行政行为可以反复适用，那它便是抽象的”[2]P40，显然交通管制是反复适用的，因为只要交通管制的行为不停止，对于指定区域交通管制可以反复适用于通过该区域的所有车辆或者行人。交通管制显然不是行政强制措施，行政强制首先是一种具体行政行为，交通管制不具备具体行政行为的特征，更不可能是行政强制措施。根据交通管制的特点，交通管制更应该被认定为一种抽象行政行为。2.强制撤离现场。不是行政强制措施也不是行政强制执行。强制撤离描述的是一种结果，而不是方式，换句话说就是强制撤离现场是要达到撤离现场的结果，至于方式并不是强制撤离现场关心的，公安交通管理机关可以根据具体情况采取法律规定的措施使相对人离开现场，可以是拖移机动车，也可以是代驾，还可以是扣留车辆。根据不同的强制撤离方式强制撤离现场就有了不同的性质。因此，强制撤离现场只是一种对结果目的的描述，既不是强制措施也不是强制执行。因为强制撤离不属于行政强制，所以不属于《行政强制法》规制的范围，不存在是否符合《行政强制法》的情况，只是强制撤离的手段根据其具体属性会受到《行政强制法》的约束。3.从现行法律规定角度来看，收缴并非行政处罚措施，也非行政强制措施。从字面理解收缴是对非法物品的占有的剥夺，更接近于行政强制措施，但从法律后果看，“收缴是一种处分性行为，它与查封、扣押等限权性行为不同，它不仅仅限制对象物的使用权，而是剥夺其所有权，对行政管理相对人的利益影响是一样的[3]。”因此，将收缴物品理解为一种行政处罚的执行措施更为合理、恰当。（三）行政强制执行措施1.拖移机动车。拖移车辆是强行将车辆由一地移动至另一地。是针对相对人拒不履行移车义务或者当事人不在现场的情形，是“采取一定的强制措施，迫使拒不履行相应义务的相对方履行义务或通过其他法定方式使相应义务得以实现”[4]的行为，应该认为是一种行政强制执行措施。2.恢复原状、排除妨碍、加处罚款或滞纳金。根据《行政强制法》第十二条规定，行政强制执行的方式包括加处罚款或者滞纳金以及排除妨碍、恢复原状，因此该三种措施是行政强制执行措施。（四）行政程序中的调查措施检测体内酒精或国家管制的精神药品、麻醉药品含量。检测体内酒精或国家管制的精神药品、麻醉药品含量是一种行政证据调查行为，检测体内酒精或药品含量其目的是得到一个参考量，为后续的行政行为提供依据，既不是对人身自由的限制，也不是对财产的限制，检测不是行政强制措施。因为强制检测不是强制措施，所以不属于《行政强制法》规制的行政手段，《行政强制法》的实施生效对其也没有影响。

四、道路交通安全行政强制措施与行政强制法的衔接

（一）对不属于行政强制措施行为的处理交通管制、强制撤离现场、收缴物品，因为不属于行政强制措施，所以《行政强制法》的生效实施对其没有影响，相关的法规和规章规定的实施和效力不受影响。对非行政强制措施的规定应该保留，或者根据其他有关法律法规，按照法定程序进行修改。（二）符合行政强制法的行政强制措施1.保护性约束。《人民警察法》第十四条规定：公安机关的人民警察对严重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人，可以采取保护性约束措施。《道路交通安全法》第九十一条第四款规定：醉酒驾驶营运机动车的，由公安机关交通管理部门约束至酒醒。约束性保护属于对公民人身自由的限制，是由《警察法》和《道路交通安全法》规定的，《警察法》和《道路交通安全法》属于法律的位阶，根据《行政强制法》限制公民人身自由的行政强制措施应该由法律设定，所以约束性保护的规定符合《行政强制法》。2.扣留机动车驾驶证。《道路交通安全法》第二十四条第一款规定，公安机关交通管理部门对累积记分达到规定分值的机动车驾驶人，扣留机动车驾驶证。第一百一十条第一款规定，执行职务的交通警察认为应当对道路交通违法行为人给予暂扣或者吊销机动车驾驶证处罚的，可以先予扣留机动车驾驶证。扣留驾驶证的行政行为应属于其他行政措施，它的设定直接是《道路安全法》，根据《行政强制法》第九条关于行政强制措施种类的规定，扣留驾驶证件应属于其他行政强制措施之列，设定规范的是法律，该项行政强制措施的设定也是符合《行政强制法》的。3.恢复原状、排除妨碍、加处罚款或滞纳金。这三种行为是行政强制执行，并且符合《行政强制法》的规定。《行政强制法》第四十五条第二款规定，罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额，《道路交通安全法》中关于滞纳金没有规定上限，在公安部105号令里规定了滞纳金不得超过罚款数额，105号令的规定符合《行政强制法》的精神。《道路交通安全法》第一百零四条规定，未经批准，擅自挖掘道路、占用道路施工或者从事其他影响道路交通安全活动的，由道路主管部门责令停止违法行为，并恢复原状。根据《行政强制法》第十二条恢复原状是行政强制执行的一种方式，第十三条规定行政强制执行由法律设定。行政强制执行只能由法律设定，《道路交通安全法》对恢复原状的设定符合《行政强制法》。公安部105号令第三十八条规定，对在道路两侧及隔离带上种植树木、其他植物或者设置广告牌、管线等，遮挡路灯、交通信号灯、交通标志，妨碍安全视距的，违法行为人在规定期限内拒不履行的，依法予以处罚并强制排除妨碍。《道路交通安全法》第一百零六条规定，在道路两侧及隔离带上种植树木、其他植物或者设置广告牌、管线等，遮挡路灯、交通信号灯、交通标志，妨碍安全视距的，由公安机关交通管理部门责令行为人排除妨碍；拒不执行的，处二百元以上二千元以下罚款，并强制排除妨碍，所需费用由行为人负担。公安部105号令第五十二条规定，到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款，加处罚款总额不得超出罚款数额；《道路交通安全法》第一百零九条规定，到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款，单位作出加罚款限额的规定。《行政强制法》第四十五条规定，行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。第四十六条规定行政机关实施加处罚款或者滞纳金超过三十日，经催告当事人仍不履行的，具有行政强制执行权的行政机关可以强制执行。可见105号令的规定符合《行政强制法》的规定，《道路交通安全法》虽未作出滞纳金上限的规定，但是由于《行政强制法》的实施生效，低位阶的规范性文件应该不能违反《行政强制法》和《道路交通安全法》，105号令的规定同时符合两者。因为以上三种强制措施或者强制执行措施符合《行政强制法》的规定，并且在实际的交通管理工作中也是必要的手段，所以关于以上三种的相关规定不受《行政强制法》实施生效的影响。（三）设定行政强制措施不符合行政强制法规定的处理1.完善下位法程序，设置前置程序，使下位法规定的行政强制措施在满足一定条件时使用，从而使下位法中行政强制使用范围符合上位法。105号令第二十五条规定“有伪造、变造或者使用伪造、变造的机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志、驾驶证或者使用其他车辆的机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志嫌疑或者机动车有拼装或者达到报废标准嫌疑的”扣留车辆，而《道路交通安全法》第九十六条第三款规定，使用其他车辆的机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志的，由公安机关交通管理部门予以收缴，扣留该机动车。扩大了上位法中规定的行政强制措施的适用范围。因此，建议在对有违法嫌疑的机动车采取行政强制措施时，设置前置查问程序。公安交通管理机关在发现有违法嫌疑的车辆时，应该对相关人员进行盘问，如果盘问结果显示车辆无违法情形，应当及时放行，如果有违法情形则进一步采取扣留车辆等强制措施。因为盘问不是强制措施，在规章中可以设定，经盘问系违法的可以采取强制措施，这并不违背上位法。对于下位法扩大上位法中行政强制措施使用范围的，修改下位法，使其范围符合上位法，可以采取缩小下位法中强制措施适用范围使其与上位法一致；或者完善相应程序使下位法中行政强制措施的使用条件符合上位法。2.对于根据实际情况确实必要的强制措施应该修改法律或者出台相关法律解释，提高行政强制措施规定的位阶，从而符合《行政强制法》。根据《行政强制法》第十一条规定：法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。对于下位法超越上位法规定的行政强制措施，应该修改法律或者出台相关法律解释，在法律中规定行政强制措施。对于《道路安全法》没有设定，而公安部部门规章或者国务院行政法规设定的强制措施应该修改法律，提高设定这些强制措施的规范的位阶，使其符合《行政强制法》。

《道路交通安全法实施条例》第一百零四条规定，机动车驾驶人不能出示本人有效驾驶证；驾驶的机动车与驾驶证载明的准驾车型不符；饮酒、服用国家管制的精神药品或者麻醉药品、患有妨碍安全驾驶的疾病，或者过度疲劳仍继续驾驶；学习驾驶人员没有教练人员随车指导单独驾驶四种情况之一并且又无其他机动车驾驶人即时替代驾驶的，公安机关交通管理部可以将其驾驶的机动车移至不妨碍交通的地点或者有关部门指定的地点停放。该规定实质也是行政强制执行措施的设定，根据《行政强制法》行政强制执行的设定权由法律行使，《条例》作为行政法规对拖移机动车的规定不符合《行政强制法》。因此，建议再修改《道路交通安全法》将相关情形加以规定或者出台相关法律解释加以规定，从而使下保证法律系统的统一协调。