市大交通管治机制探析

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作者：马尧单位：重庆交通大学土木建筑学院

重庆市交通管理体制改革取得的成效到2012年，市交委已全面理顺了交通管理的体制，取得了交通管理的几大成效:一是行业管理充分体现了“精简、统一、效能”。市委市政府将城市客运(公交、出租车客运)、公路、水路运输交由市交委一家管理，精简了机构，节约了行政成本，提高了行政效能，避免了因部门利益造成的纠纷，综合交通运输体系的优势得以发挥。改革实现了城市客运与公路客运、水路客运的统筹规划和有效衔接;同时还与铁路、民航部门建立联席会议制度，定期协商解决各种运输方式的配合问题，综合运输协调机制得到了初步建立。二是推动了交通关键环节改革取得新进展。在大交通管理体制的推动下，交通综合执法改革走在全国最前端，真正实现了高速公路安全、征稽、运管、港航、路政执法“五位一体”;城市公交改革不断深化，主城核心区客运企业公司化改造、营运线路公交化改造取得阶段性成效;出租汽车产权制度改革稳步推进，运行质量和服务水平明显提高;养护体制改革冲破阻力，部分区县组建专门养护企业，公路养护逐步实现市场化。三是确保了交通基础设施建设取得巨大成就，实现了交通运输服务能力明显提升。截至2012年初，全市公路总里程突破11．86万公里，高速公路通车总里程达到1861公里，农村公路建设里程突破10万公里，干线公路总里程达到11262公里。全市河流通航里程突破4451多公里，建成港口泊位880个。道路运输企业规模化、集约化经营水平显著提高，运输装备数量大幅增加，运力加快升级换代。换乘枢纽及旅客换乘汽车站等一批客运设施建成使用，公共交通和长途班线客运线网布局不断优化，群众出行方式选择更具多样性、舒适性、快捷性。农村客运发展初见成效，全市乡镇、行政村通车率分别达到97．4%和57．5%。水上集装箱、滚装运输发展迅猛，公路与水路在综合运输体系中的基础性地位和作用进一步增强。

改革中存在的问题尽管重庆市范围内的大交通管理体制改革成效明显，但随着国家改革开放的不断深入、重庆市国民经济和社会发展的市场化进程明显加快，重庆市交通事业自身的发展和科学技术的进步，对交通管理体制提出了更新、更高的要求。在新的形势和要求下，重庆市交通管理体制仍存在不适应科学发展的方面，成为下一步重庆市大交通管理体制需要改革完善的重要着力点。首先，在整体层面上缺少解决重大交通运输问题的体制机制。重庆市交通管理涉及多个层面和多个主体，尤其是在解决一些重大的交通问题上，需要国家、行业、市委市政府、市交委、市其他相关职能部门和机构等多个主体之间的配合与协作。从目前重庆市交通管理的整体层面来看，尚缺少一个有效的协作配合体制。其次，城市综合交通运输体系发展中的统筹力度有待提高。虽然目前重庆市大交通管理体制中明确由市交委负责对城市内的民航、邮政、铁路等其他交通方式进行协调，但协调过程中缺乏有力的抓手，各种运输方式之间没有形成统一规划、协调发展的局面。再次，相关职能整合和运行机制有待进一步建立和完善。主要体现在:一是市级相关部门在履行交通行政职能上还存在一些交叉。目前，重庆市属于交通范畴的事权，如交通规划、建设、管理等领域内的部分事权仍然分散在市发改委、规划局、建委、市政委、商委等多个政府职能部门，综合交通运输的战略理念尚未完全形成，交通运输网络规划各行其是，缺乏有效的衔接和支撑，难以发挥管理部门的综合优势和协作效益。二是区县管理体制相对于直辖市特征的适应性不强。主城区与远郊区县没有建立起相适应的交通管理体制，区域中心城市没有赋予相适应的交通行政职能，市级层面与区县层面需要进一步界定职能和科学分工。最后，相关管理的法规、政策和方法有待进一步更新和充实。随着市场经济的发展，公路建设、运输市场的多元化及市场竞争程度的提高，原有的行政管理方法和手段已不适应重庆市交通运输发展的需求，管理方法简单、较为落后，导致交通管理的效率和效益不能充分发挥。

进一步推进大交通管理体制改革的思考

目前，重庆市大交通运输管理职能的定位是在我国交通行政职能定位的总体框架下，根据重庆市特殊市情和实际需求确定的，结合我市大交通管理体制改革实践中取得的经验和存在的问题，就进一步推进大交通管理体制改革，笔者提出如下思路:(一)进一步科学界定和配置交通行政职能完善市政府部门的交通行政职能定位。一是设立专门组织部门和机构，统筹全市交通发展职能。实践证明，在市级层面设置临时性机构难以解决综合运输发展中的长远问题，因此，建议由重庆市政府设置相应的组织机构(如重庆市综合运输统筹发展委员会)，挂靠重庆市交委下，由市政府领导人任正职或通过其他方式提高市交通行政主管部门在市级层面的决策层次，实现市交通行政主管部门对重庆市交通运输的统筹发展。二是在起草交通运输领域地方性法规、行政规章、规范性文件、编制总体规划的过程中，充分征求交通管理部门的意见，确保所的法规文件和总体规划符合重庆市交通发展需求和实际。三是制定交通行业发展重大政策，强化对交通重大事项的领导，组织建立完善的工作体系。四是创新考核评价方法，监督交通行政各主体的行为。优化当前市交委行使的交通职能。大交通管理体制的实践已经取得了初步成果，但限于当时的条件和改革的环境，改革又具有不彻底性，其弊端在实践中已日益显现。根据当前重庆市交通运输发展的实际需求，有必要增加重庆市交通行政主管部门参与城市交通规划综合决策和评审等相关职能，加大其对重庆市交通运输事业的统筹管理力度。适时调整相关职能部门行使的交通职能。以完善综合运输体系为目标，按照事权统一的原则，最大限度地将交通运输范畴的事权统归于交通部门管理。如逐步将原属于市建委的轨道运输管理职能，属于市外经贸委承担的外贸运输职能，属于市经委承担的邮政、通信、信息产业、工业经济运行中企业生产产品和原材料的铁路运输协调工作职责，以及市农委、市商委、市国资委等部门涉及直接交通行政管理的职能划入市交委。(二)推进政府交通系统内部的管理体制改革与时俱进，进一步完善交通行政管理内设部门和机构。按照国家大交通体制改革的要求，逐步整合、归并职能相同或相近的业务处室，构建机关大处室管理体制，充分发挥处室的管理职责，明确统筹部门和具体部门的职能定位和职能范围。工作中科学界定决策执行职能。在领导层、机关处室与行业局的关系上，按照决策、执行、监督三权在体制上相对分离、机制上密切联系的原则，确保决策与执行的互动和适度制衡，同时在决策部门(机关处室)与执行机构(行业局)的职能设计上，按照决策者与执行者的角色确保职能相互区别。在未来发展中，随着民航、铁路、邮政等管理职能的纳入和深入推进，可逐渐增加相应的行业局。当然，随着执行事权进一步下放至各区县，交通主管部门的职能主要体现为决策和督导，行业局的职能就会大大削减，从而失去存在的必要。撤销行业局，只设置相应职能处室，也是一种可供参考的选择。正确处理委属企业的关系。按照市场分类原则对不同类型的企业采取不同的监管方式。市场化程度较高的企业尽可能通过市场进行管理;对于公益性较强的交通企业，要加大政府的调控力度，确保交通公益性的实现。逐步加大委属事业单位改革。近期要不断完善其功能定位和工作机制。从远期来看，要按照国家关于事业单位体制改革的要求及交通行业管理职能的演变进行相应的改革和完善。(三)不断完善区县交通管理体制目前，重庆市下辖38个行政区县(自治县)，包括19个区(其中主城区9个)、19个县。随着重庆市城市化进程的加快，不断推进区县交通管理体制改革。如主城区不存在农村公路建养问题的情况下，在主城区设置交通分局，作为市交通行政主管部门的直属派出机构，实行垂直管理。远郊区县交通管理体制改革的思路应是在放权的基础上，充实其职能体系，完善和界定其与市交通行政主管部门的业务关系和权责边界，在统一部署和谋划的前提下，鼓励各远郊区县在加强不同运输方式的协调与衔接、持续推进交通行政综合执法进程、统一交通管理机构名称的基础上探索符合自身实际的管理模式。(四)进一步强化体制改革保障机制与制度建设交通管理体制是由实体要素(机构、人员)和关系要素(制度、机制)构成的有机整体，必须进一步强化与之相配套的决策、执行、监督、协调、预防、应急、公众参与、行业自治和考核评价等相关机制，才能有效实现交通管理的决策、计划、组织、协调和控制。这些机制的建立和完善是管理体制得以良性运作的基础和保障。(五)运用管理新方法推动体制改革工作交通管理体制改革不应仅仅局限于机构的调整和职能的界定上，还要体现在行政领导管理规则、行政办公方式、行政管理方式的创新以及一些管理手段、技术的应用等方面。一是加强电子政务建设，提高政府信息化水平，建设好“三网一库”，做好信息公开，畅通与公众沟通渠道，引导公众参与交通管理;二是积极探索多种管理手段，适时引入合同管理、招投标管理、绩效管理、信息管理等先进的行政管理方法，提高交通管理部门在行政手段、经济手段、法律手段上的综合运用能力，鼓励和促使管理人员运用法律和经济杠杆解决交通管理问题;三是充分利用外部资源，提升管理水平。通过“请进来”、“走出去”等办法，开展工作交流，取长补短，互通有无，提升各个层面的管理水平。

体制改革中应该注意的两大重点

(一)设计好交通行政管理部门的职能我国公共行政管理权力(简称公权力)的基本内容和活动方向是各级政府的各类职能的实施。科学实施行政管理职能是开展行政管理活动的依据和前提，也是深化行政体制改革和推进政府管理模式创新的关键。重庆的交通运输管理部门的职能定位就是要加快政府职能转变，全面履行市场监管、社会管理、经济调节和公共服务的各项职能。首先，加强政府职能部门和管理机构对市场的监管。庞大的交通运输市场属于特殊的商品市场，它所交易的是各类向社会提供的交通运输服务，是无形商品。加强市场监管也是政府职能的必要体现。市场监管要区分完全竞争的市场(相对垄断)和不完全竞争的市场(完全放开)，后者兼具公益性和盈利性。其公益性特征决定了政府必须要进行适度的干预和控制，以防范市场失灵、管理无效。在交通执法改革的实践中应突出市场监管方法的运用，由单纯的事后行政处罚转向事前预防、事中审查和监督。其次，大力推进全社会的监督和管理。交通行政管理部门普遍认为自身在社会管理职能上基本不担负责任和义务。例如:认为交通行业各类一线从业人员的社会保障是人事劳动部门的职能，从业人员收入分配是企业自身的行为等等。但管理实践证明，对社会管理职能的忽视会导致社会矛盾的激化，造成社会不稳定因素，甚至引发群体性事件，致使政府的一个专项行政管理职能的行使失灵。如几年前“11．3”重庆市出租车停运事件，根源就是出租车驾驶员和企业的利益分配问题。交通管理部门对诸如此类的社会管理问题需要具备高度的敏感性，及早介入，履行一定的社会管理职能，化解社会矛盾，确保此类事件的有效预防。再次，通过经济调节手段完成交通行政管理职能的转变。开展经济调节是我国政府的一项重要职能。政府的交通运输部门运用经济调节手段可以从两个方面入手:一是直接采取经济手段对行政管理主体和行政管理相对人进行分别调节。例如:通过价格的调控，鼓励车辆合法装载运输;对超过公路承载能力的货运车辆即超限超载的行为，采取加重收取通行费，或限制其运行，或现场卸载等方式，切断运输业户超限超载运输的经济链条。二是通过向横向的政府行政管理部门如财政、税务、工商等部门提出诉求，间接达成交通管理经济调节的目标。将违法违规运输经营企业列入信誉黑名单，通过减少政府补贴，调整提高税率，减少生产利润，提高信贷门槛，加强市场准入和退出机制等经济手段来实现管理目标。最后，全力保障交通行业的公共服务效能。推动公共服务的主体是政府行政管理部门和机构，公共服务的对象是全社会公众。现实情况是，交通行政管理部门和机构长期以来形成了一个倾向，即总是自觉不自觉地代表行业利益，如对市场的监管以及基础设施的管理往往被简化为单纯的行业管理。为适应新时期提供公共服务的要求，交通管理部门应转变观念，在公众、社会和行业利益之间寻找一个结合点，真正做到“三个服务”:一是服务国民经济和社会发展全局，为构建社会主义和谐社会提供交通基础设施;二是服务社会主义新农村建设，为构建社会主义和谐社会创造交通条件;三是服务人民群众安全便捷出行，为构建社会主义和谐社会增强交通运输保障能力，达到提供公共服务和促进行业发展的有机统一。(二)协调好行政主管部门与相关主体之间的关系结合国家对交通运输大部制改革(整合民航和邮政的相关行政管理职能)的需要，重庆市要顺利推进大交通管理体制改革，确保条块结合，必须正确处理好与各相关主体的关系，取得改革的实效。一要处理好管理部门与市场的关系。根据不同市场的不同特性，政府交通运输管理部门和机构应该采取不同的功能和定位。例如对公交车和出租车的市场，在不影响公益性实现的前提下，政府不应干预公交企业按照市场规律所采取的行为;对基础设施、维修、汽车租赁、交通劳务用工市场，应在有限的监督范围外推行市场化;对道路客运、水运市场，政府交通运输部门应在保证道路客运市场运量和运力供求平衡的基础上，让市场机制充分发挥作用，优胜劣汰。二要处理好管理部门与公众的关系。社会公众对于政府交通运输部门和机构既有获取信息和服务的需求，也发挥着为交通部门实施公众监督、提供决策参考、通过强化自我管理减轻交通管理压力的重要作用。在改革中，交通管理部门应通过公众参与的渠道和机制，赢得公众的认可和参与的热情，建立与社会公众之间的合作关系，为交通管理部门的管理和决策活动提供广泛的社会基础。三要处理好管理部门与交通各类企业的关系。对于不同类别的企业，如运输、建设、水运、民航、邮政应按照市场化程度、企业核心价值来确定政府介入的广度和深度。对于完全竞争性企业，如基础设施建设、汽车维修、道路货运企业等，应严格政企分开，充分发挥市场机制的作用。对于不完全竞争企业(通常是公益性企业)，应通过一定程度的行政介入，确保企业公益性目标的实现。四要处理好管理部门与社会行业组织的关系。政府交通运输部门要采取有效的方式方法，充分发挥行业组织在促进行业管理和健康发展方面的积极作用:一方面通过行业组织调整不同群体之间的利益分配格局;另一方面通过行业组织实现行业自律，规范行业行为和秩序。五要协调好政府交通运输部门内部的关系。对于公路、水运、民航、邮政等不同运输方式，交通主管部门和机构要处理好几者之间的关系，实现各种运输方式的一体化协调发展;在同一运输方式的内部管理上，需要建立各管理部门和机构之间的协作关系，合理分权，划清责任，实现交通管理体制各组织机构间的有效协同，提高交通整体效率，促进交通事业健康发展。