完善铁道资金监管系统思索

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本文作者：乔锋作者单位：北京铁路局工程管理所

0引言

随着中国铁路建设经历了从“常态”到“高潮”再到“低谷”的过程，时至今日又逐步重返“常态”，确保铁路基本建设资金安全，并以经济手段来控制铁路基本建设工程质量是重中之重。通过对当前铁路基本建设资金筹集、使用过程监管现状的深入调研及存在问题的细致分析，以进一步建立健全铁路基本建设资金监管体系和规范铁路基本建设资金监管，实现铁路基本建设资金的安全使用。

1铁路基本建设资金监管现状和存在的问题

铁路基本建设资金是指来源于中央政府、铁道部、地方政府等其他投资方投入的资本金和建设单位自身筹集的债务性资金。主要包括：中央财政预算内专项资金、铁路建设基金、其它投资方注入的资金、国内银行借款、铁路建设债券、外资借款、其它经批准用于铁路基本建设的资金等。铁路局作为项目建设单位，是建设项目投资控制的责任主体，其主要负责人是建设资金安全管理的第一责任人，分管领导和财务负责人负直接责任，单位内部有关职能部门各司其职，各负其责。

1.1铁路基本建设资金监管现状

①项目(预)可行性研究阶段，项目建设单位科学确定建设规模和技术标准，优化选择技术方案并合理核定项目投资估算，作为项目建设标准、工程规模和总投资的控制基础，重点研究项目资金筹措方案和项目的效益评价。②项目建设单位财务管理部门按批复的概（预）算编制年度资金预算，根据资金预算、合同和验工计价所需资金分月向铁道部申请建设资金。③铁路建设资金原则上要求在铁道资金结算中心开设账户，按建设项目实行分账核算和管理；不具备在铁道资金结算中心开设账户的，需向主管部门逐级报批。④项目建设单位按照工程价款结算办法、合同约定、设计变更批复及时与各合同单位办理工程结算，必须履行大额资金支付联签制度。⑤销号建设项目，项目建设单位要确保尾工工程进度，严格按规定用途使用建设资金。销号后一年内没有完成全部工程的，上交项目剩余资金，按照项目结余资金管理。⑥项目建设单位应加强对参建单位建设资金流向的监督检查。

1.2铁路基本建设资金监管存在的问题

随着国家对铁路建设投入的加大，铁路运能与国民经济发展的不适应性，将得到极大改善。但不容讳言，随着铁路建设规模的不断增长，个别建设单位受利益驱动，加之内控制度不严，管理不善等，铁路建设资金管理仍存在违规问题，如何建立健全铁路基本建设资金监管体系，有效防范铁路基本建设资金风险，是当前铁路基本建设管理工作必需正视和解决的问题。

1.2.1投资渠道及运行方面的问题和分析

①目前我国的铁路基本建设实行的还是集中的计划体制。由于铁路是国民经济的基础产业，而且受计划经济体制的影响，铁路部门独家组织施工，投资渠道相对集中，资金市场形成和发展受到影响。近年来，随着高铁建设不断发展，铁路基本建设投资渠道不断拓展，发展为国家、国家和地方政府等形式相结合的投资体制，现行铁路基本建设资金监管体系建设相对滞后，不适应当前铁路基本建设发展的需要。②现行投资体制下，投资意识和投资行为与市场和效益脱节。近年来国家加大铁路基础设施建设，尤其是高速铁路建设的力度，各级地方政府往往从本位利益出发，在争投资、争项目上下功夫，忽视交叉项目衔接方面的可行性研究，有限的资金发挥不出其应有的效益，造成不必要的损失和浪费。

1.2.2资金筹集过程中的问题及分析

①项目概算编制不准确。由于设计深度等因素，除主观控制不严外，客观上由于取费定额标准低，导致概算编制不准确，资金规模留有缺口，形成“胡子”工程。②合资铁路地方配套资金到位不及时。主要表现为：一是有的建设项目地方资金不能及时到位，二是个别项目存在虚报投资和进度现象，滞留建设资金。

1.2.3建设资金拨付监管中的问题及分析

项目建设单位拨付建设资金履行大额资金支付联签制度，但对建设资金流向缺乏动态管理和监控措施，特别是对施工承包商建设资金使用过程监管工作还停留在制度层面，资金安全在一定程度上受到威胁，如承包商挪用建设资金，影响工程进度；承包商侵占建设资金，影响工程质量；承包商不按规定结算民工工资，严重的会产生不良社会影响。

1.2.4制度建设、人员素质方面的问题及分析

①缺乏有效的外部监督机制。单位负责人和相关责任部门对资金风险重视程度不够，资金管理职责弱化，责任不清，容易发生资金损失或无人负责的情况。②部分铁路基本建设资金监管人员素质较低，导致资金监管手段、方法、水平落后。基建财务管理人员配备素质相对较低，不能适应基本建设发展的需要，容易导致内控制度不落实，多头管理，工程价款结算不尽合规等问题。

2铁路基本建设资金监管体系的基本框架

2.1铁路基本建设资金监管范围

铁路各级主管部门和建设单位均负有监管责任，需对项目的决策、资金筹措、建设实施、债务偿还和资产保值增值等实行全过程负责。铁路建设资金监管工作一是项目建设单位自身的资金监管，二是对施工承包商的建设资金监管。

2.2建立健全铁路基本建设资金监管体系的基本途径

为了提高铁路建设资金的使用效益，一套科学有效的建设资金监管体系应遵循分级监管、分级负责、专款专用以及效益和奖罚的基本原则，从以下方面着手实现铁路建设资金监管。

2.2.1明确铁路建设单位的监管职责，加强建设单位内部财务管理

铁路是国家的重要基础设施，必须坚持质量业主责任制，明确铁路各级主管部门和建设单位对铁路基本建设资金的监管职责，做到分工明确、各司其职、各负其责，对铁路基本建设资金进行全方位的监控。同时，明确项目建设单位计划财务部是办理货币资金收支的唯一部门，不断加强建设单位内部财务管理，建立健全内部会计控制制度，完善建设资金监管台账和工作日志，建立防范资金风险的防御机制和预警机制，从源头筑好防范风险的防线。

2.2.2全面落实建管分开模式，加强建设单位资金管理的监督检查

目前，铁路建设管理实施的建管分开模式，理顺了职能关系，项目建设和监督管理的职能分离，建设与管理环节相互制约，搭建了高标准、高效率、高质量推进大规模铁路建设的支撑平台。建设资金监管借助建管分开的管理模式，在概预算编制、项目招投标、工程实施、竣工决算等各个阶段，建立项目建设单位和监督管理部门水中行舟的关系，为铁路建设资金监管提供了体制保障。

2.2.3加强对施工单位建设资金使用的延伸监管

关于铁路基本建设资金监管的问题，我们认为，建设单位支付给施工单位的资金，由于在使用权上已经发生转移，不宜由建设单位直接审查这部分资金的使用，但建设单位对资金主要关心的是其能否按合同约定在本工程项目中合理地使用，也就是建设单位需要监督资金使用的过程，这与直接管理是有区别的，建设单位在这里行使的是监督权。由于签约各方的法律主体地位平等、权利义务对等，建设单位为了实现对施工单位建设资金监管，总体思路是建设资金监管不能干预施工承包商的正常生产经营活动，做到：一是从工程招投标环节入手，将资金监管纳入施工合同条款，各方切实履行合同中规定的义务，这是顺利实施建设资金监管的前提；二是签订独立的建设资金监管协议，条款制订应尽可能详尽、完整、全面，具有可操作性，在实施过程中，对施工单位资金使用的情况是进行合规性审查而非审批。三是要建立建设单位、施工单位、监管银行的三方协调机制，通过定期召开协调会，协商解决在资金监控过程存在的问题，保证资金监管工作协调一致进行。

2.2.4加强建设资金的动态监控管理

对施工单位实行建设资金监管实施过程中，由于政策法规和外部环境在不断变化，并且涉及施工单位总公司资金调度和管理权限，内外部因素可能会引起资金监管矛盾，因此，要顺利实行对施工单位建设资金流向监管，建设单位应在慎重选择受托银行、妥善解决法律问题的基础上，分别施工标段对施工单位建立资金监管台账，充分利用网上银行查询功能，对拨付施工单位的资金进行实时动态监管和事前控制。

2.2.5引入独立第三方审计监督机制

目前，“建管分开”的模式将建设和管理相分离，虽有管理一方作为“第二方”介入，毕竟未脱离内部监督的范围，建设资金监管难以避免受各种“关系”的左右，常常大事化小、小事化了。引入独立的第三方审计监督机制，是破解“同体监督”制度缺陷的一种成功探索。该机制对规范资金管理，减控审计风险，预防腐败滋生等方面有启示和借鉴意义。这种长效机制的建立非朝夕之功，特别作为日常性介入的程度如何把握，需要相关部门在总结现有经验的基础上深入地进行探讨和研究。

2.2.6建立激励约束机制，加强监管效果考核

铁路建设单位在加强建设资金使用情况的监督检查和督促整改的同时，一方面要依法接受国家财政、审计等部门对建设资金管理和使用情况的监督检查，对查出的违反规定使用建设资金等行为，依法依规严格处理；另一方面，要结合铁路建设项目的特点和管理需要，按照效益和安全原则制定切实可行的奖惩考核办法，建立有效的激励约束考核机制，做到管好和管不好两个样，提高资金使用效益。

总之，铁路部门在建立健全现代企业制度的同时，要从实际出发，对铁路基本建设资金现状进行深入细致的调研，认真分析问题产生的根源，借鉴国内外先进的建设资金监管经验，不断健全完善铁路基本建设资金监管体系，实现铁路基本建设资金有效监管。