铁路融资状况及革新建议

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本文作者：肖苗苗傅宇珍贵梦格作者单位：浙江财经学院

一、铁路民营化融资改革的必要性

进入新世纪，我国的交通运输网络建设明显加快，其中铁路建设的主要任务为：扩展铁路运输交通网络，改进既有铁路修建技术，提高经营管理水平。在这之中，高铁作为未来铁路建设的重点，凭借着快捷舒适的优势，满足了居民的出行需求，同时带动了区域发展。但高速铁路是一个投资规模庞大、建设周期长、技术含量高的项目，完成以上任务需投入巨额资金，据有关专家测算，未来15年中国铁路建设需要投入资金达2万亿元，即平均每年需投资1300亿元左右。面对需要这么庞大资金量的建设项目，现有的铁路建设资金早已不堪重负。一方面，铁道部面临着高额负债，据铁道部数据显示，截止2011年9月，铁道部总资产37395.2亿元，总负债22288.5亿元，负债率已高达59.6%。另一方面，中央政府对铁路建设的投入日益减少，据统计，2011年铁道部的建设资金已经从2010年的7000亿元下降到4690亿元，2012年更将进一步下降为4060亿元。面对以上建设规模对资金的巨大需求与建设资金的严重短缺的矛盾，我国现有的铁路建设资金引入民营化资本显得尤为必要。

二、我国现有的铁路融资民营化改革方案

由前文可知，无论是从目前我国铁路建设的现状出发，还是从我国铁路建设的长远发展来看，融资方式的改革已经必不可少，为了改变原有的政府单方面出资加银行性贷款融资这一单一模式，铁道部也做出了相应的改革。我国铁路改革首先对铁路的运营组合方式、是否拆分铁路运输总公司、是否采取客货运分开等问题进行讨论，确定了“政企分开，网运分离，引入竞争，加强监管”的改革总体思路。随后在2005铁道部出台了《关于鼓励和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》，将铁路建设、客货运输、运输装备制造与多元化经营四大领域向非公资本全面开放。

2006年在“十一五”铁路投融资体制改革推进方案里，铁道部提出“融资工作是中铁股的核心业务之一”，要按照“政府主导、多元投资、市场运作”原则，努力构建多元化投资主体，建立市场化融资机制，拓宽筹融资渠道，积极吸引地方政府、企业以及民间、境外等资金参与铁路建设。在进行以上一系列循序渐进的改革措施后，目前我国铁路的融资改革成效有：“十五”期间，铁道部与31个省市自治区政府就加快铁路建设签订了战略合作协议，推进合资合作建设铁路，为铁路建设的加快发展创造了良好的外部环境。在此基础上，2007年，合资建路得到大力发展，投资渠道继续扩宽。积极吸收政府和社会资本投资铁路建设。包括所有客运专线在内，2007年在建和筹建的合资铁路项目64项，占路网建设中大型项目近一半。2012年3月，铁道部更是下文要求将广深港、沪昆铁路等主要快速铁路线原本由地方铁路局持有的股权，全部移交中国铁路建设投资公司。

三、铁路民营化改革现状及存在的问题

民营资本的引入会丰富铁路建设的融资渠道，但在实际操作中也存在诸多问题。接下来我们将以巴新铁路的建设为例进行具体分析。巴新铁路西起国家蒙东能源基地，东至传统煤炭工业基地辽宁阜新，跨越内蒙古和辽宁两省区，是一条为煤而建的铁路。全长487.6公里，设计工期三年、最初设计时工程投资总估算为58.6亿元。2006年1月铁道部发展计划司将巴新铁路的建设纳入铁路“十一五”规划中，同年11月，巴新铁路正式动工。由于阜新市没有多余资金用于铁路建设，引进民间资本便呈水到渠成之势。2007年8月7日，国家发改委下达《关于新建巴彦乌拉至新邱铁路项目核准的批复》，确定“政府主导、多元化投资、市场化运作”的总思路。巴新铁路最终由春成集团承包建设，春成集团董事长王春成为巴新铁路法人代表，采取股权融资方式引入资金。巴新铁路建设项目原计划于2010年8月31日完工，结果“停工半停工差不多有三年”，这条号称国内民营资本参与建设最长的铁路，在过去两年几近烂尾。

从巴新铁路的建设案例中不难发现，在铁道部采取现有的改革措施之后，使得部分铁路建设民营化，但是并未达到预期解决铁路建设融资问题的成效，巴新铁路建设工程也未能达到预想的在资金压力方面得以缓解，还是难以逃脱现有许多铁路建设面临的停工半停工的困境。对其进行仔细分析后归纳出现有融资改革主要存在以下三点问题：

（一）民营资本进入铁路建设积极性较低

尽管国家已经颁发了一系列引进民营资本建设铁路的条例，但在实际运行过程中民营资本却并未如预期般大量注入铁路建设市场。目前我国铁路由国家掌控，国铁以外的其他铁路在货物分流成本清算等方面都对国铁有很大的依赖性，而国铁将部分运输量安排给外部企业进行运营，实际上对自身而言是一种利益的流失，因此国铁在进行上述安排时或多或少地会采取不公平待遇，这样必然导致市场竞争的扭曲，造成民营资本进入铁路建设资金的巨大无形阻力。再者，一般的企业要维持原有的生产经营，而铁路建设资金需求量大，在抽取大量资金后可能会影响企业日常运转，风险相对较大。此外，铁路经营低收益，且利润回报周期较长，以及缺乏一个良好的收益预期也使趋利的外部资本不愿涉足，加之目前我国铁路实际效率不佳，如我国合资铁路的70%处于亏损状况，必然影响到社会投资者的信心，以上的原因极大地降低了许多民营资本的进入意愿。

（二）民营资本进入铁路建设难度大

铁路建设需要短期大量的资金投入，一方面，民营企业自有资金相对较薄弱，很难达到进入铁路建设的要求。民营企业资金来源渠道相对较窄，主要依靠民间借贷和银行贷款，而现有的民间借贷机制还不完善，且通过此渠道的借贷方式所需支付的借贷利率相对较高，企业难以长期承受高额的利息偿还压力。而银行借贷对企业的借贷数额毕竟有限，且对抵押状况等的限制条件较多。另一方面，民营资本呈现数额较小且分布分散的特点，缺乏一个正规的渠道使之得以汇集，这使得民营企业在面对铁路建设的高额资金情况下显得心有余而力不足。这些资金方面的限制都加大了民营资本进入铁路建设的难度。

（三）民营资本进入铁路建设后无法发挥活力

尽管当前许多民营资金已进入铁路建设的领域，但目前铁路建设的诸多问题并未得到明显改善。在引入民营资本的规模、速度等方面并未进行合理的评估。许多引入民营资本修建的铁路，完全脱离负责铁路建设的国有企业，并未经过一个循序渐进的过程，使得其建设缺乏有效的引导。此外，由于不断以股权融资方式引入资金，加之偿债能力有限，大股东的股份被不断摊薄，分散的股权导致股东之间难以达成统一协议形成有效的决策。激烈的利益冲突甚至会导致局面混乱，使最终结果与引入民营资本的初衷所偏离。

四、铁路民营化融资难的成因分析

（一）严格的运价管制和低运价政策

铁路建设属于公共基础建设范畴，不以营利为唯一目标，也追求社会效益。因此长期以来我国的铁路运输一直实行严格的运价管制，货物运价由国家计划强制管理且调整存在困难，铁路运价的变动都需经历先向国家发改委等部门申请，批准后再由运输企业执行的复杂过程。不可否认，这种严格的运价管制在维持物价稳定，促进其他产业发展方面起到了积极作用，但是在当前铁路建设大规模展开，投资额巨大的情况下，由于其既不能真实反映铁路运营成本，也不能真实反映运输市场供求关系，加之铁路建设周期长，已使投资铁路短期内变得无利可图，这些都严重阻碍了社会向铁路投资的积极性。

（二）缺乏公平竞争的环境

政企不分、产权不清、权责不明等原因造成当前我国铁路发展缺乏公平的竞争环境。在“政企不分”条件下，铁道部兼具政府和企业双重职能，和相关铁路企业之间具有很强的行政隶属关系，而铁路资源主要还是依靠铁道部计划分配。为维护自身利益，国铁在计划安排时很容易出现资源倾斜的状况，诸如民营企业的其他投资主体权益很难得到有效维护和保障，从民营企业和国有企业双方银行贷款难易程度和利率水平高低上已可见一斑。再加上我国相关铁路法规制度体系还不完善，对于社会资本进入铁路行业之后的利益分配、权利和责任等诸多问题尚无明确的可遵循的法律规范，这些都加大了民营资本进入和有效发挥作用的阻力。

（三）民营资本融资渠道狭窄

由于铁路建设要求资金短期内大量的投入，一般的民营企业在投资铁路建设方面，还需维持其日常业务的运行和流动资金的预留，故而面对如此庞大的投资需求，民营资本就显得尤为薄弱。再者，民营企业资金来源渠道相对较窄，主要依靠民间借贷和银行贷款。而当前中国的民间借贷市场机制还不够成熟，受银行贷款条件约束较大，更加严峻的是，进入2010年，货币政策转向，央行和银监会同时加大对信贷结构的调整，民营企业要想获得银行贷款难上加难。

五、铁路民营化融资改革的政策性建议

针对上述现有铁路融资改革仍然存在的难点和问题，为了民营资本更好地发挥作用，提出以下三点政策性建议。

（一）建立和完善法律制度

出台鼓励和引导民间资本进入的铁路投资法，给予民间资本投资者法律上的支持，在立法上给予社会资本平等参与铁路建设的保障。在改善铁路投资环境方面，通过立法的方式，给予参与铁路建设的民营资本在营业税、所得税、土地增值税、关税等方面立法和政策支持，依法保障社会资本的正当获益。只有加强立法，制定完善的法律、法规和政策，保护投资者的合法正当利益，才有可能吸引大量的社会资本参与铁路建设，明确民营资本的投资方向、范围、优惠政策和规定，为民间资本提供准确的信息指导。此外，立法过程中应该考虑环境差异等地区特殊性因素，使立法更具针对性和解决力。

（二）融资渠道多样化

面对当前民营资本资金薄弱且融资渠道单一，过于依赖银行贷款的现状，应通过多种方式拓宽融资渠道，主要有：设立民营企业投资基金会，向社会募集资金；在国家限定相关职能和服务范围内，允许民营企业联合创办民营投资银行；开辟二版市场，促进更多民营企业在二版市场上市交易；鼓励民营企业之间进行联合，形成一些规模更大的集团，汇集更大的资金流的同时也有利于增强向银行贷款的能力，最终使民营企业融资渠道得以多样化，融资难问题得到一定程度上的缓解。

（三）明晰产权

以科斯为代表的现代西方产权理论指出，市场失灵的根源在于产权界定不清，由此造成交易过程中的摩擦，又会严重影响企业行为和资源配置的效率。在政企不分的情况下，产权与行政权力混淆，以致在引入民营资本的时候，难以适应市场经济产权边界清晰的要求。也就是说，政府同时履行所有者和经营者的职能，导致民营企业没有独立的经营自主权，使民营企业的正常经营受到严重的干扰，进而阻碍了民营资本的进入。故而一定要界定清晰的产权。产权清晰之后，政府不干预企业的生产经营活动，企业具有独立的法人地位，有利于激发民营资本的活力。同时，产权明晰也为权责明确和政企分开提供了可能、创造了条件。