国内都市出租车监管探究

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本文作者：张凤林王利作者单位：北京航空航天大学

我国城市出租汽车行业管理体制和经营模式

我国城市出租汽车行业起步于改革开放后，其发展大致经历了3个阶段：1978～1992年为行业短缺阶段；1992～1999年为快速发展阶段；1999年至今为严格管制阶段。

1城市出租汽车行业管理体制和管制措施

目前，我国城市出租汽车行业的管理体制实行的是地方政府负责制。长期以来，由于国务院未明确具体的管理部门，地方在管理中出现了城建、交通、公安、公用事业等多种归口管理模式，如天津、湖南等省市由建设部门负责，北京、广东等省市由交通部门负责，有的省内不同城市由不同的部门进行管理，甚至一个城市中也有由不同部门管理的例子，出租汽车行业被普遍分割管理，造成产生多头行政、权责不清的现象。这种管理体制不利于中央和省级政府的宏观管理，难以在高层次上形成长远的发展规划，造成了城市出租汽车市场的无序发展。2009年大部制改革以后，城市出租汽车管理的职能统一划归交通运输部门，出租汽车行业实现了由分散管理向集约管理发展，减少了部门职责交叉，理清了权责关系。但由于历史形成的多部门管理传统，改革也不可能一蹴而就，解决体制遗留问题还需要一定时间的过渡适应期。城市出租汽车行业现行管制措施主要有：（1）准入管制。主要表现在4个方面：一是在经营主体的管制上，通过立法的形式，明确规定了从事出租汽车经营的条件；二是在经营模式的管制上，推行公司化经营模式；三是在车辆车型的管制上，对出租汽车的车型、排气量、车身颜色等进行限制；四是在经营期限的管制上，实行经营期满淘汰制，经营期限一般为5～8年，期满后由政府收回重新发放。（2）总量管制。由政府制定出租汽车数量总额，满额后停止经营权的许可。在严格的数量控制下，各地出租汽车数量增长极为有限，同日益扩大的城市交通规模极不对称[2]。（3）价格管制。城市出租汽车运价并不完全是由市场的供求关系决定的，而是由各城市依照《价格法》的规定，根据当地的物价水平、交通状况等因素，实行政府定价或政府指导价。推行价格管制是为了保护乘客的利益，政府在每辆出租汽车上安装计价器，统一制定收费标准，明确规定起步价、累进运价，以及空驶费、等候费、夜间附加费、燃油附加费等项目，避免司机哄抬价格或进行低价无序竞争。（4）质量管制。主要体现在规定出租汽车司机的从业资格，制定统一规范的服务标准，建立检查、投诉制度和相应的奖惩机制，对出租汽车服务进行监督等方面。（5）经营范围管制。由于各地准入、价格等管制政策的不同，为保证出租汽车市场秩序的稳定，各城市都规定了出租汽车的经营范围，不同城市的出租汽车不能跨地经营，即禁止进行异地经营。

2市出租汽车行业的经营模式

（1）公车公营模式。即车辆产权、经营权均属出租汽车公司所有，由公司统一聘请司机经营，并与之签订正式的劳动合同，司机作为出租汽车公司的生产工人，享有相应的权利和义务，司机的权益和工作强度得到保证，其典型代表是上海。这种模式有利于加快建立现代企业制度，提高服务水平。（2）承包经营模式。即车辆产权、经营权均属出租汽车公司所有，或车辆产权为司机个人所有，但经营权仍属出租汽车公司，车主通过承包租赁方式开展经营，并向出租汽车公司上缴承包费、经营使用费等费用，即通常所说的“车份钱”。这是各地采取的主要经营模式，典型代表是北京。在这种模式中，由于出租汽车公司的存在增加了经营成本，出租汽车司机经营压力增大，服务质量难以保证，同时也间接加重了消费者的负担。某些出租汽车公司为了转移经营风险，强行司机购买车辆，形成“空心”公司现象，造成产权归属与投资主体不明确，导致责权利不统一。（3）挂靠经营模式。即车辆产权、经营权均属车主个人所有，但挂靠在出租汽车公司名下，车主定期向挂靠公司缴纳一定的服务费和管理费。典型代表主要是河南新乡。在这种模式中，出租汽车公司变身为微利的出租汽车服务公司，并没有实际上的管理权，缺乏有效的管理手段。由于挂靠人是自负盈亏，工作强度大，乘客和自身安全得不到很好保障，更谈不上服务质量的提高，不利于出租行业的健康发展。（4）个体经营模式。即车辆产权、经营权均属车主个人所有，车主以个体为单位开展运营，自负盈亏，典型代表主要是温州[3]。在这种模式中，取消了出租汽车公司这一中间层，降低了经营成本，减少了消费者负担。但这种模式需要健全的管理体制，分工明确的部门职责能有效约束、规范经营者的各种行为。随着各地政府不断推进公司化运营，限制向个人发放经营权，目前采用这种模式的出租汽车越来越少。从大类来看，公车公营和承包经营模式实质上是公司化经营模式，挂靠经营和个体经营模式实质上是个体化经营模式。目前，许多大中城市同时具有4类经营模式，小城市相对较为单一。

存在的问题及成因

1城市出租汽车行业管理中存在的问题

（1）垄断问题。随着对城市出租汽车实行严格的准入管制，很多地方推行的公司化政策，使得个体司机无法直接获得出租汽车经营权，导致城市出租汽车市场被少数出租汽车企业控制。再加上政府的总量控制政策是出租汽车市场趋于饱和后的总量控制，不是事前有计划的总量控制，很多地方已经不再批准新的出租汽车经营牌照。在这种管制政策下，现有的出租汽车公司没有其它市场主体与其抢占市场的威胁，行业内部又没有明确的退出机制，从而导致少数出租汽车公司控制出租汽车市场的局面，形成事实上的行业垄断。处于垄断地位的出租汽车企业，凭着手中掌握的牌照资源赚取高额的“车份钱”，并游说有关机关加强管制以维持已经取得的垄断利益。（2）“黑车”问题。所谓“黑车”，是指那些未经政府部门许可，在没有取得出租汽车经营许可证的情况下，擅自经营出租汽车业务的客运车辆。“黑车”屡禁不止的根本原因是它不需缴纳税费、“车份钱”等费用而可获得高额利润。加上由于合法营运出租汽车不能覆盖和满足一些边缘区域和一些居民的特殊需求，为“黑车”的存在提供了巨大的空间。“黑车”的普遍存在，极大地破坏了出租汽车行业的运营秩序，产生了严重的不公平竞争，也给乘客的利益带来了严重危害，并成为导致出租汽车司机不满，甚至引发群体性事件的重要因素。面对“黑车”的加速蔓延趋势，国务院及相关部门进行了多次专项治理，这在短期内形成了一定的威慑力，但长期成效并不很明显，集中治理结束很容易反复。（3）价格问题。我国绝大部分城市出租汽车行业实行政府定价政策。政府定价是以经营成本为基础的，目前国家对出租汽车经营成本的构成要素尚未做出统一规定，各地在实际操作中随意性大，价格制定缺乏科学性。政府定价的出发点是为了维护公众利益，但是政府获取信息具有滞后性，无法像市场那样敏锐捕捉到供需关系变化而及时作出反应，如近年来国际市场原油价格频繁变动，国内市场成品油价格亦随之宽幅波动，出租汽车的运营成本也随之增加。由于城市出租汽车承担着公共交通职能，调价只能按规定的程序进行，需要的时间周期较长，至今很多城市油价联动的调价方式还迟迟没有出台，以致司机和乘客都怨声载道，引发了一些矛盾。另外，政府对所有出租汽车实行统一的价格，也影响和削弱了出租汽车之间开展竞争的原动力，体现不出出租汽车的优质优价，导致企业缺乏品牌经营的理念，降低了出租汽车经营者改进服务的欲望。（4）服务问题。目前，我国还没有建立起对出租汽车运营服务质量的考核机制和评价标准，政府对出租汽车行业的监管不力，公众参与的程度也很低，服务质量难以保证。同时，政府对城市出租汽车公共配套设施建设投入不足，也影响了服务水平的提高。（5）寻租问题。著名公共选择学派经济学家布坎南认为，只要政府人为制造短缺，寻租活动就必然发生；只要获得某种特权的机会是不均等地或随机在所有人当中分配，就必然有通过游说、疏通去试图说服主管当局给予优惠或差别待遇达到满足自利的目的[4]。政府通过发放经营牌照的方式对出租汽车进行管制，不可避免地会产生寻租活动。首先是获得经营牌照的寻租行为，即对管制结果的寻租。目前，政府的准入管制和总量控制政策，使得出租汽车经营牌照成为了一种稀缺资源，很多城市一个出租汽车经营牌照的价格远远超过出租汽车本身的价格。其次是对决定发放经营牌照职位的寻租活动，即对管制权力的寻租。只要出租汽车经营牌照是有限制的，出租汽车管理部门就会成为人们向往的肥缺。最后是对政府获得的有关出租汽车各项收入的寻租，即对管制收益的寻租。拍卖出租汽车牌照，政府可以获得一笔收入，但由于没有建立公开透明、接受监督的公共财政制度，贪污、挪用、浪费等情况会经常发生。寻租活动的结果只能是社会资源和社会财富的浪费。

2存在问题的成因分析

出租汽车客运行业管理存在的主要问题，是历史、体制、社会环境等多方面原因造成的。（1）法制建设滞后。目前，在城市出租汽车管理方面没有全国统一的法律和行政法规，各地交通主管部门和道路运政机构在行政执法中，往往出现无法可依、无章可循的局面。在企业任意转移经营风险、增加司机负担等方面没有明细具体的管理依据来约束、监督和处理，管理部门在驾驭市场、规范市场、应急处置方面，显得力不从心，缺乏一种长效管理、综合治理机制。（2）管理体制不顺。当前，对于城市出租汽车管理，各级政府特别是省、市、县的管理职责没有理顺，上级行业管理政策有利就执行，不利的就不执行，造成政令不畅。交通部门内部也存在职责不清、管理范围不明的问题，有的单设出租汽车管理机构与运管机构相对独立，有的为运管处的二级单位，也有的为运管处内部科室，且多为事业单位。（3）管理措施乏力。部分地方只重视收取有偿使用费，不重视经营权的监管；有的地方只重视经营权的配置，没有对经营权的后续管理采取有效措施，对擅自租赁、转让打击不力；有的地方经营权的配置方式方法简单，没有充分考虑企业的资质和服务质量。（4）权责关系不清。目前多数出租汽车企业存在着主体不明、责任缺位、关系不清的问题。出租汽车管理部门和出租汽车客运企业之间仅仅是一种经营权的买卖或划拨关系，而企业一旦取得一定期限的经营权，便成为产权的实际拥有者，管理部门对其基本没有约束、监督和控制的手段。不少企业将经营权变相转让、租赁给个人，造成经营权、生产工具产权不明晰，经营机制和管理制度流于形式，不履行企业应有的责任和义务。

建立科学的城市出租汽车行业管理体制

笔者通过对英国、日本等国家和香港地区城市出租汽车行业管理实践的研究发现，各地虽然在管理模式上不尽相同，但大致可归纳出3个共同点：一是出租汽车普遍实行综合化管理，事权清晰，责任明确；二是出租汽车行业法制完善，监督机制健全，法治化程度高；三是城市出租汽车行业管制的发展趋势是在总体放松进入限制的同时，全面加强了出租汽车经营者、司机执业标准的管制，以及车辆安全标准管理，从而保证了服务质量和安全水平[5,6,7]。这些管理经验为我国城市出租汽车行业管理体制的改进提供了有益的启示。借鉴先进经验和结合我国的具体情况，笔者提出建立科学的城市出租汽车行业管理体制的基本思路是：政府对城市出租汽车行业的管理要强化宏观调控，应把城市出租汽车发展和管理纳入公共交通运输体系中，列为公共政策的优先之列，担负起积极干预、宏观调控的责任，建立健全相关法律法规体系，推进体制机制创新，优化行业发展外部环境，形成法律健全、规范有序、服务满意、监管有效、和谐稳定的城市出租汽车行业发展格局，有效发挥出租汽车在城市综合交通运输体系中的作用。其具体措施有以下几个方面：

1建立健全相关法律法规

依法行政要求行使权力必须要有法律依据。近年来，国家先后出台了一系列加强出租汽车行业管理的规范性文件，对于促进出租汽车行业发展，维护社会稳定发挥了重要作用，但这些文件还带有明显的阶段性特征，缺乏长期性和连续性。从长远看，应加快制定涉及出租汽车管理的法律法规，将出租汽车管理纳入法制化轨道，解决有关法律法规建设滞后问题。（1）尽快制定新的出租汽车管理办法。根据目前出租汽车管理和发展面临的新情况新问题，尽快制定新的出租汽车管理办法，或者管理条例，依法规范各地出租汽车的经营管理行为，协调政府主管部门、公司、司机和消费者的关系。出租汽车管理办法或条例应当结合我国出租汽车管理和发展的总体思路与方向，明确出租汽车行业管理体制、主管机构性质、市场定位、各方面权利义务、市场准入和退出、经营权出让、打击非法营运、各主体的责权利和法律责任等重大事项。（2）规范地方性相关政策法规。以出租汽车管理办法或条例为上位法，清理规范各城市人民政府已经制定实施的地方性出租汽车管理的相关政策法规。

2改革创新管理体制和机制

在城市出租汽车行业管理过程中，政府应当充分发挥市场机制作用，调整城市出租汽车管制内容，解决市场垄断、权力寻租、价格调整、服务质量、“黑车”治理等重点难点问题，建立起权责统一、决策科学、管理顺畅、监督有力的管理体制和机制，满足城市居民便捷、高效、安全出行的需求，维护行业健康可持续发展。（1）改革市场准入和退出制度。一是加强对从业人员的准入考核。二是改革对经营主体的限制。建议在出租汽车市场经营主体的准入选择中，采取公车公营与个体经营相结合，逐步淘汰承包经营和挂靠经营模式。三是建立严格的退出机制。要明确出租汽车经营权的使用期限，期限届满后，由政府收回出租汽车经营权，重新进行特许投标。还要从服务质量和服务规范方面对经营者进行规范，对服务质量不达标的经营者，政府可以强制收回其经营权，真正实现出租汽车经营的优胜劣汰。（2）制定科学合理的总量控制政策。一个城市的出租汽车需求量涉及多方面的因素，得出一个完全科学的数字难度较大，但是可以从程序上保障相对的科学和合理。可以让公众和出租汽车司机参与政策的制定，合理安排、调节控制好出租汽车的总量、比例和投放速度。数量控制政策应是一个有进有出动态控制，应随着社会生活和公众需求的变化而不断调整，既要满足群众出行需要，又要有利于维护出租汽车市场竞争秩序，保护出租汽车从业人员的合法权益。（3）建立公开透明的价格调整机制。公开透明是行政权力运作的一种环境和状态，指的是政府的行政活动要依据法律的规定，在一定范围内向公众和社会公开[8]。建议政府管理部门在充分掌握供需情况的前提下，制定公平合理的调价方案，妥善协调和保障各方利益。要建立健全公众参与、专家咨询论证相结合的决策机制，公开举行价格听证会，由相关单位推荐听证会代表，公开听取各方面特别是广大消费者的意见、建议和要求，给百姓一本明白账。（4）加强服务质量和安全监督管理。政府对出租汽车管制应以增进社会福利为目标，将管制的重心转移到质量管制、安全管制上来。要逐步建立以公共服务为导向、科学合理的评估考核指标体系。对现有出租汽车经营企业，要按规定对其经营行为进行规范，逐步建立起星级评定体系，并利用车辆颜色等外部特征对各类车加以区分。要推广出租汽车品牌经营战略，对星级高的企业、个体标兵车实施经营权延长的奖励政策，引导经营者不断提高服务质量和水平。对新增运力，要推行服务质量招投标制度，完善经营权配置方式，向星级高的出租汽车公司和整体素质高的个体经营者倾斜。要加强基础工作，完善出租车公司和驾驶员的质量信誉档案，设置一套比较客观、准确的指标体系，把对服务质量的定性要求转化为定量指标。要健全完善GPS管理系统，加强出租汽车的动态管理，为企业精确、实时掌握车辆动态、随时锁定位置、进行智能调度、推广电话预约、保障司机安全等打下坚实基础。（5）严厉打击非法运营车辆。建议政府直接牵头，成立以交通、公安、城建、工商等部门为成员的整治工作小组，形成上下左右通力合作、齐抓共管的态势，加大对“黑车”、“摩的”、“三轮车”等非法营运车辆的专项整治力度，逐步取缔无证车辆。另外，要积极探索建立打击与疏导相结合的出租汽车长效管理机制，对城郊各区以及城乡结合部等非法营运车辆较多的地方，通过延长公交线路、延长公交运营时间等方式，更好地满足人民群众的出行需要，从根本上杜绝非法营运车辆产生的根源。（6）加强行业协会建设。在出租汽车行业中，要保障各方的权益，需要不同利益集团之间的公平竞争和博弈。通过加快出租汽车行业协会建设，可以将分散的出租汽车司机凝成一股强大的力量，建立行业协会与政府行政管理部门对话机制，就制定规则、保护权益、维护秩序、考核体系、民主监督和车位定价等方面，向政府有关部门反映协会成员的意见和要求，共同搞好出租汽车市场的管理和服务，依法维护出租汽车经营者和从业人员的合法权益。出租汽车行业协会也应当制定行业职业规范和信用管理制度，并监督其成员遵守。行业协会还需承担一些教育培训和管理职能，在政府部门和出租汽车公司之间发挥有效的桥梁作用，促进全行业的健康发展。同时，政府也要积极地厘清政府管理职能和行业自律管理职能的关系，凡是政府不该管或不便管的事，应尽量交由行业协会管理。

3加强配套公共设施建设

政府在城市出租汽车行业发展中，要加大出租汽车配套公共设施建设力度，改善出租汽车经营条件，为行业发展创造一个良好的发展环境。政府应在汽车站、火车站、机场、港口等交通枢纽建设出租汽车专用通道或停车场，在市区主要路段、大型居民区、商业中心附近加快出租汽车停靠站点或港湾式候客通道建设。此外，应规划建设一批出租汽车服务中心，设置饭店、厕所、洗车、修车、医务室、治安室、信息点和违章处理点等项目，为忙忙碌碌的司机解决一些实际问题。同时，发挥科技在生产和管理中的作用，加大城市出租汽车信息化建设力度，大力支持出租汽车智能化建设，加强公安、交通、保险等部门之间的信息交换，提高管理效率；重视信访、投诉、咨询系统建设，不断提高服务能力和水平，切实维护行业稳定，确保行业健康有序发展。

结论

本文根据政府管制理论和市场经济特点，对我国城市出租汽车管理现状和普遍存在的问题进行了分析，并提出推动城市出租汽车行业管理改革的建议和措施，包括建立健全法律法规、改革创新管理机制、加强配套基础设施建设等内容。本文一些建议与现行政策并不一致，或许能为今后的城市出租汽车行业管理起到一些有益的借鉴作用。