都市交通补贴模式抉择

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本文作者：赵源欧国立作者单位：北京交通大学

城市轨道交通营运阶段性特点

城市轨道交通在运营期的不同阶段，其运营特点如客运量、资源使用效率等方面有较大差距，在对城市轨道交通的财政补贴政策的研究过程中，应充分考虑不同线路的这种客观差异。此外，在未来新增的轨道交通运营中，由于投资主体多元化的趋势，也必将引入新的运营商，这就意味着，制定对城市轨道交通的财政补贴政策时，应按照城市轨道交通在其运营周期中所处的不同阶段，进而根据不同发展阶段所具备的不同运营特点来讨论其财政补贴政策。鉴于比较国内其他大城市轨道交通而言，北京城市轨道交通运营的时期最长（北京地铁1、2号线始建于1965年7月，1971年正式运营，是我国历史最长的地铁线，迄今已运营了30多年）。对于北京城市轨道交通营运的分析将会具有代表性和典型性，因此，本文以北京城市轨道交通为例来分析城市轨道交通的营运特点。图1、图2是由北京市地铁1、2号线2003年至2005年运营的数据、13号线和八通线历年运营的数据构成的客流量-总支出趋势图和客流量-人次支出趋势图（由于缺乏2003年八通线的经营成本数据，因此不考虑其对人次经营成本-运量关系的影响；由于13号线2003年的人次经营成本处在异常高位，因此在分析中将其剔除）。由趋势图的变化趋势可以得出如下结论：在轨道交通运营的初始阶段，随着客流量的增加，总支出的上涨幅度远大于运营平稳阶段，成本对客流量的变化相对最为敏感；随着客流量的逐步上升，经营成本对客流量的敏感程度则逐渐下降。人次支出在轨道交通不同阶段的水平随着客流量的增加而下降，并且二者之间呈现对数函数关系。这说明，在轨道交通线路的运营初期，由于未达到经济规模，行车及线路使用效率低，运营的初始阶段人次支出较高；而在运营进入平稳阶段后，行车及线路使用效率提高，资源得到比较充分的利用，人次支出较低。根据城市轨道交通在其运营期的不同阶段表现出的特点，可以将城市轨道交通的发展分为初始运营阶段、运营成长阶段和运营稳定阶段，三个运营阶段的不同客流和成本特点如下。（1）初始运营阶段。新增的轨道交通线路很难在某个会计年度的初始日开始运营，而且在新增线路初始运营时期，线路周边人口规模、人们出行习惯及与其他交通方式的衔接等因素尚未因线路的开通而有显著变化，会使得该阶段的客流量较小。但为满足提供普遍服务的需要，行车密度和相应的人员配备有最低要求，因此该阶段轨道交通的营运成本受行车密度和客流量的影响很小。（2）运营成长阶段。客流量增幅较大，处于快速上升阶段，随着客运量的增加，总支出增长较大；其行车密度所代表的运输服务能力尚未完全释放，有很大增长空间。电力成本、列车运行成本、车辆维修成本、线路维修成本对于行车密度和客运量的变化非常敏感。（3）稳定运营阶段。客流量增幅不大，其行车密度所代表的运输服务能力已经基本达到饱和，早晚高峰期较长。亏损额的减少主要依赖于票款收入的增加和运营成本的降低，而线路服务规模的增长空间不大。城市轨道交通运营成本对于变量的变化反应较为平缓，基本为线性对应关系。经计算，以上轨道交通的三个不同阶段标准成本A*见表1。

城市轨道交通补贴的总体框架及模式总结

根据城市轨道交通的经济属性，对于城市轨道交通补贴政策的最低要求是保证轨道交通企业的持续经营，保障社会公共需求的满足，则补贴最根本的依据就是基于轨道交通运营标准成本的成本补偿额。将票款收入和政府同轨道交通企业共同认可的标准成本差额，作为补贴的基准额。在此基础上制定的有期限的长期承诺补贴机制，不仅可以维持运营企业的经营，还将给轨道交通企业提供长期有效的激励方式。这样的补贴机制避免了政府与企业每年都要为补贴大小讨价还价的成本；也避免了每年都要核算企业的经营成本真实程度的监督成本；同时避免了每年企业在降低成本之后要面临减少补贴的现象，可以在合理经营周期条件下，给企业提供长期降低成本的激励动机。设轨道交通企业的补贴额为S，轨道交通运营收益为B，则有：S＝A*B＝A*Σpxσx式中px为第x个收费区段的票价；σx为第x个收费区段的客流量。根据我国现行的轨道交通运营政策，轨道交通运营的成本补偿来源主要为票款收入和政府的财政支持。如北京地铁1、2号线，从其2003年至2005年的收入情况看，地铁营运公司的收入主要由票款收入和财政补贴构成。其中，票款收入占了绝大多数，并且在总收入中所占的比重也逐年递增，到2005年甚至达到了97％。因此这里，B取为轨道交通运营的票款收入。一般说来，国内外其他大城市采用的轨道交通补贴模式总结归纳起来一般有如下三种：（1）按照成本补偿补贴模式。政府在进行补贴时，需充分考虑企业的经营成本，企业通过政府补贴获得成本补偿，以保持运营亏损期间的盈亏平衡(即轨道交通公司的持续运营)。当然，根据投融资情况的不同，不同投资主体对于利润的要求，也可以考虑依据其资本回报率确定运营企业的微利润水平。（2）按照运营绩效补贴模式。政府给予财政补贴时，充分考虑轨道交通对于社会的贡献率，在确定补贴额时，重点考虑如轨道交通分担率、客运周转量等社会效益指标。可将企业利润作为总成本考量的一个组成部分，企业通过运营绩效评估，获得政府相应的补贴，可达到运营亏损期间的盈亏平衡，甚至可得到其“合理回报率”。（3）按照成本专项补贴模式。对于引起轨道交通公司运营亏损的直接构成要素，如动力能源、人工成本、技术升级等给予补贴。由轨道交通公司通过其他渠道或方式解决其余部分，如采用一定的政策，使经济外部性内部化，进而使轨道交通公司得到相应的收益以弥补亏损。但政府的补贴应保证企业有足够的现金流，保持资产适当的流动性，以能够对外举债。

城市轨道交通不同运营阶段的补贴模式选择

财政补贴的本质是协调私人需要与公共需要矛盾的手段或方式，是政府经济职能的延续。在政府和微观经济主体有清晰的财产界限的前提下，政府出于维护公共利益的目的，干预微观经济主体追求经济利益的活动，从而产生补贴行为。补贴的实施导致利益的再分配。补贴是政府干预经济的一种手段，从世界各国情况来看，对城市轨道交通补贴是一个普遍的经济现象。财政补贴主要受社会公众、政府、轨道交通企业三方面因素的影响，即轨道交通财政补贴政策的确定需全面考虑社会公众对于轨道交通票价的承受能力、企业对补贴的依赖程度和政府对财政补贴的承受能力，这形成了城市轨道交通补贴模式构件的约束性条件。这三者之间的关系如图3所示。因此，需要在该约束下结合城市轨道交通在不同阶段的营运特点，选择不同的轨道交通补贴模式，构建城市轨道交通在不同营运阶段的补贴模型，如图4所示。在城市轨道交通的运营初始阶段，需要政府政策的强力引导。由于轨道交通属于城市重要基础设施，其前期的立项审批、线网站点和交通容量规划、工程设计等工作是由政府相关部门决定的，而此后的资金筹集方式（投融资模式选择）、建设开工时机选择、运营时间安排等也是由政府相关部门进行决策的。所以轨道交通运营初始阶段的盈利水平（亏损程度）是由政府的政策意图和决策水平决定的，因此在该阶段，政府应承担轨道交通亏损的主要责任，补贴力度最大：不论公众承受能力强弱，均采取较低的票价制度（或者给予新线路较大的票价折扣），选择补贴强度较大的补贴模式（此时，政府的财政承受能力一定是较强的，否则轨道交通项目将被推迟），即在该阶段选择按照成本补偿的补贴模式。在城市轨道交通的运营发展阶段，同样需要政府政策的强力引导，如轨道交通项目与常规公交系统的衔接效率问题、轨道交通沿线的土地开发问题等，来帮助轨道交通企业培育市场，增加客流量（主要是诱致性客流的增加）。此时的补贴力度较大，但补贴模式选择需要统筹考虑政府财政的承受能力和公众的承受能力问题。如果政府财政的承受能力较强，那么不论公众的承受能力如何，政府可以采取比较强势的干预政策，即采取较低的票价制度（或者给予新线路较大的票价折扣），选择补贴强度大的按照成本补偿的补贴模式。如果政府财政的承受能力较弱，而公众的承受能力较强，政府可以适当提高票价，选择补贴强度小的按照成本专项补贴模式。如果政府财政的承受能力和公众的承受能力均较弱，政府适宜采取恰当的票价政策，并选择补贴强度较大的按照成本补偿的补贴模式。在城市轨道交通的运营稳定阶段，客流量增幅不大，市场培育已经不是主要矛盾；但仍需考量政府政策的目标指向，即政策引导力度强弱。如果政策引导力度强，如亟需通过支持轨道交通解决交通拥堵、环境保护等问题，补贴力度需较大。此时，如果政府财政的承受能力较强，那么政府可以采取整体线网的票价水平偏低的票价制度，选择按照运营绩效补贴模式，以激励运营企业更积极的完成政府的政策目标，挖掘企业潜力，提高运营效率。如果政府财政的承受能力较弱，而公众的承受能力较强，政府可以适当提高票价，并选择激励性较强的按照运营绩效补贴模式。如果政府财政的承受能力和公众的承受能力均较弱，政府适宜采取恰当的票价政策，并选择补贴强度小的按照成本专项补贴模式。如果政策引导力度较弱，补贴力度相应较弱。此时，如果政府财政的承受能力较强，那么政府可以采取整体线网的票价水平偏低的票价土地资源（通过租用土地变成大农场主），通过农产品产地源头控制，掌控农产品资源，突破传统的流通组织模式，实现“流通组织者+生产者”的创新；二是全产业链重产品资源模式如图3所示，即控制产品资源及流通渠道，流通组织者发挥采购中心的作用，同时又服务于产业链下游消费群体，拥有强大营销能力以保证源源不断的订单，实现控制产品资源及流通渠道的主导权。该模式实现方式是培养大规模流通企业，使其充当农产品流通组织者角色，但又突破传统的流通组织者，实现“流通组织者+生产者”的创新，通过全产业链重土地资源模式和全产业链重产品资源模式实现农产品产地源头控制，掌控农产品资源，实现对农产品产业链的控制主导权。同时面向供应链下游重点服务于需求量大、品种丰富的机关团体、学校食堂、酒店餐饮、超市等消费群体，从而形成农产品供应源和供应链消费末端的直接对接，缩短流通渠道，实现农产品全产业链流通过程优化。通过全产业链重产品型流通组织模式创新，引导传统生产方式的改变，促进流通组织规模化，缩短流通渠道，保障农产品质量安全，实现价格控制的主导权，解决当前农产品价格、质量安全、农民增收的问题，降低农产品流通成本，提高物流效率。

结论

本文打破了以往纯物流或纯流通视角来研究农产品问题，而是基于全产业链的视角，以控制产品为手段，以物流作载体，通过全产业链重产品型流通组织模式创新，引导传统生产方式的改变，促进流通组织规模化，缩短流通渠道，保障农产品质量安全，实现价格控制的主导权，解决当前农产品价格、质量安全、农民增收的问题。