教育管理方式转变的途径
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《教育部关于2013年深化教育领域综合改革的意见》(教改[2013]1号)(以下简称《意见》)指出:随着我国教育改革进入深水区、攻坚期,涉及面更广、关联度更高,破解深层次矛盾和问题难度更大,许多问题解决起来往往涉及多个部门职责,涉及多种政策配套,涉及多方利益调整,靠原来的单项改革办法或局部突破套路已难以奏效。尤其是政府整体统筹不力、教育拨款制度不合理、学校人事管理制度落后等问题已成为制约我国教育可持续健康发展的瓶颈。由于政府对教育发展整体统筹的力度不够,引发的教育结构不合理,突出表现为国家在经济发展中对技能型尤其是高技能型人才的需求,而目前人才结构与产业结构不适配,严重制约着我国的产业升级和经济发展方式的转变。“2008年第二次全国经济普查汇总的法人单位有中级工及以上等级的技术工人总数为2285万人,中级工及以上等级的技术工人数仅占全国法人单位生产工人和第一线服务人员总数(1.7亿人)的13.5%,这个比例严重偏低,不适应我国未来产业升级和产品质量提高的需要。”同时,我国人才培养质量还不能满足经济社会发展的需要,不少学校人才培养模式比较单一,技能型人才培养质量还不能很好适应经济社会发展的需要,教育服务经济社会发展的能力亟待提高。不合理的拨款制度致使区域教育发展差距明显,突出表现在教育投入的差距上,不仅城乡之间教育投入不均衡,还表现在中西部地区与东部地区教育投入的差距上。教育部统计数据显示:2010年,东、中、西部地区小学生均公共财政预算教育事业费之比为2.8∶1∶1.8,东、中、西部地区小学生均公共财政预算公用经费之比为2.7∶1∶1.9。①普通初中、高中的情况也类似。可以看出,中西部地区生均拨款均低于东部地区,其中,中部地区与东部地区的差距更大。尽管各级学校已经进行了包括教师管理在内的校内人事制度改革,但从整体上看,教育人力资源管理仍然缺乏活力,主要表现在人员的选任、培养、考核、聘任、流动等环节中缺乏有序的竞争激励机制。“人事制度老化是当前我国高校面临的共同问题。其弊端主要是招聘易淘汰难,上岗易下岗难,论资易破格难,考核无力,优劣同酬,缺乏吸引高才的磁性和人尽其才的机制等。”在用人机制上,还未建立起真正的“能上能下、能高能低、能进能出”的聘任制,缺乏竞争动力。在考核方面,以定量考核为主,考核结构可比性差,缺乏对教师素质和能力的全面评价。如科研上主要是看数量和级别、承担课题及成果获奖等情况。在人力资源开发上也存在许多误区,如重学历轻素质、重理论轻实践,加上缺乏必要的配套法规,培养工作还未真正转入以提高素质为中心的轨道。针对以上存在的问题,我国迫切需要通过教育管理体制改革的深化,消除教育发展的体制机制性障碍,进一步增强教育发展的活力。
2.1加强宏观调控,改革教育行政管理方式
教育管理体制改革,关键是理顺中央政府和地方各级政府之间的职责关系,加大省级政府的统筹力度,合理配置教育资源,完善经费分配方式。
2.1.1明确各级政府职责,统筹教育科学发展
当前,“政府内部教育统筹管理的职责权限划分不清,政府教育行政部门与其他行政部门协调不够;政府对学校的微观直接干预过多,学校缺乏办学自主权。”针对上述情况,《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010年～2020年)》(以下简称《纲要》)指出:中央政府统一领导和管理国家教育事业,制定发展规划、方针政策和基本标准,优化学科专业、类型、层次结构和区域布局。整体部署教育改革试验,统筹区域协调发展。地方政府负责落实国家方针政策,开展教育改革试验,根据职责分工负责区域内教育改革、发展和稳定。这就明确了中央和地方政府在促进教育发展中的各自职责。中央政府主要是加强对全国教育事业的整体统筹和宏观指导,包括国家教育战略发展规划、教育政策、法律法规等的制定,并对经济落后地区给予相应的经费补贴。具体到某一区域内各级各类教育的发展,则主要由省级政府进行统筹。
2.1.2注重政策引导,合理优化资源布局
合理优化资源配置是教育行政管理改革中的一个重要方面。法国著名经济学家弗朗索瓦·佩鲁曾于1955年提出“发展极”理论。这一理论认为,一些主导部门和具有创新能力的行业集中于一些地区,以较快的速度优先得到发展,形成“发展极”,再通过其吸引力和扩散力不断增大自身规模并对所在部门和地区产生支配作用,从而不仅使所在部门和地区迅速发展,也可以带动其他部门和地区的发展。为了集中资源打造教育领域的“增长极”,形成教育资源趋优集聚和辐射的现象,我国政府实施了“985工程”(39所)和“211工程”(112所),这些政策的实施确实使我国在教育资源相对紧缺的情况形成了一批高水平研究型大学,却也造成优质教育资源过度集中于东部沿海地区,中西部地区优质教育资源匮乏的情况。就各省内教育资源布局情况来看,优质教育资源又多集中于省会城市,市、县的教育发展情况不容乐观,尤其是偏远山区的教育资源更为匮乏。教育发展的严重不均衡,已制约了我国教育的持续健康发展,为落实教育公平政策,实现教育的均衡发展,从中央政府来说,应通过政策的倾斜支持中西部教育快速发展,引导教育发展较快的东部沿海地区向西部提供对口扶持;从省政府来说,应加大对贫困地区教育的经费补助,促进教育资源在不同地区间的合理流动。
2.1.3改革拨款制度,完善经费分配方式
由于拨款制度是教育体制的一个核心部分,因此改变教育体制,首先要改变教育拨款体制。长期以来,我国实行的是“综合定额”+“专项补助”的教育拨款方式,“综合定额”主要依据学校的学生数这一参数作为拨款的依据,学生多则意味着得到的经费多,这就导致一些学校不顾办学实际,盲目扩大招生规模,导致师资力量和教学设备跟不上,严重影响了教育教学质量。同时,由于现行的教育拨款(如拨多少,怎么拨等具体情况)都是政府说了算,即使在法律上明确规定的义务教育拨款方式,有些地方政府仍不履行,致使部分地区尤其是贫困地区教育投入不足,教学条件简陋,教师工资待遇无法兑现。“政府部门通过控制财权,直接参与学校办学和学校评价,造成政府和学校的权责不分。只有建立新的拨款方式,政府才能回归本位,而学校也获得更大的财政独立性。”为此,要改革教育拨款制度,必须首先改变以往按学生人数进行拨款的办法,实行公式拨款法,将不同科类生均成本、教职员工及其结构、学生人数等均纳入到拨款公式中,建立多参数的拨款公式。其次,要将拨款与评价进行挂钩,对于教育教学质量高、办学有特色的学校可以适当追加拨款,以促进学校不断提升质量。最后,应成立教育拨款委员会,主要负责教育预算的制定,改变以往政府对于教育财权的控制,增强学校办学的自主性和独立性。
2.2转变政府管理职能,理顺政校关系
转变政府的管理职能,关键是政府应调整角色定位,树立指导者、服务者、监督者的角色意识,尊重学校办学自主权,减少对学校不必要的行政干预,加强教育督导。
2.2.1转变管理方式,尊重学校办学
自主权《纲要》指出:“政府及其部门要树立服务意识,改进管理方式,完善监管机制,减少和规范对学校的行政审批事项,依法保障学校充分行使办学自主权和承担相应责任。”《意见》中也明确指出:“要进一步减少和严格规范政府对高等学校的行政审批,减少行政干预,落实高校办学自主权。”其实,早在1985年5月颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》就指出:“在教育事业管理权限的划分上,政府有关部门对学校主要是对高等学校统得过死,使学校缺乏应有的活力;而政府应该加以管理的事情,又没有很好地管起来。”因此,要“改革管理体制,在加强宏观管理的同时,坚决实行简政放权,扩大学校的办学自主权。”保障学校的自主权,必须限定政府的权力范围,转变政府的角色定位,“改变过去在办学过程中集投资者、举办者、办学者于一身的角色,不直接干预高校的内部管理,而是扮演为高校办学提供宏观指导政策和制度的服务者的角色。政府通过市场实现对教育资源的配置和调节,主要运用规划、拨款、评估等手段对高校进行宏观管理。”国家通过政府权力职能的下放,可以激发学校自身发展的内在活力。
2.2.2优化评价体系,树立正确评价目标
随着外部环境的变化,教育质量已经成为学术界、政府乃至社会公众广泛关注的焦点。为此,不少研究中心、民间机构建立了数据库,实施检测并评价结果,相对于这些机构的评价结果,学校更关注政府和相关教育部门组织开展的各类教育评估和评价。现在多数评价体系只注重“物”,而忽视“人”;评价指标体系注重“量性”,忽视“质性”;评价结果注重“过与不过”,忽视建设性指导意见。当现代经济管理的新理论被应用到学校管理领域中,当企业产品质量保障指标被移植到教育的质量评价中,教育的评价必然成为具体的量化数字,孤立的数字、描述的话语能否评定教育的质量必然引起人们的质疑。有学者就认为“教育机构作为几个世纪以来仍然存在的为数不多的一个组织,因其鲜明的教育理念和对人的存在的关注,而表现出与其他行业不同的价值取向。另由于教育培养人才功能发挥的滞后性以及对于文化传承作用的无法估量性,教育质量是无法评估的,也没有一个指标体系能够囊括其功能的发挥,质量评估不仅不能促进教育质量的提高反而会因外界的介入对教育机构产生破坏作用。”因此,教育部门在对学校教育进行评价时应尽可能地消除消极因素,发挥评价的积极作用。评价体系的设计要充分考虑到学校这一机构的复杂性和教育这一活动的复杂性,评价目的要始终围绕如何诊断教育过程存在的问题并提升学校的教育质量这一目标展开。
2.2.3建立问责制度,提高行政管理效能
问责制是指问责主体对其管辖范围内各级组织和成员承担职责和义务的履行情况,实施并要求其承担否定性后果的一种责任追究制度。目前,问责制在教育领域的应用并不广泛,且存在诸多问题,“如缺乏异体问责,问责力度不够,问责内容不能有效反映教育主体的教育责任,信息系统不完备,评估资源和人才不足,缺少公众的参与和外部监督,缺乏配套措施和社会环境”121。这主要是由于教育问责制在我国才实行不久造成的,笔者通过中国知网文献检索发现,截止目前,以“教育问责制”为题名的文章仅39篇,可见教育领域对问责制的关注程度并不高,更没有形成行之有效的体系。教育问责制的建立首先应明确责任的主体,如中央政府、地方政府、教育主管部门、学校、教师等主体。其次,要清楚各自的职责。如统筹本区域内各级各类教育的发展,促进普通高中和中等职业学校合理分布,合理设置和调整高等学校及学科、专业布局则是省级政府的职责。最后,要有评价结果,也就是责任主体是否完成了其所承担的“责”,及完成的水平,这也是开展奖惩的依据所在。其实,问责制并不是单一存在的,它与前面的评价体系密切相关,只有建立起合理的考核评价体系,才能真正实现奖优惩劣,才能真正引导、监督、激励,促进教育目标的有效实现。
2.3建立现代学校制度,完善学校内部治理结构
作为教育活动开展的载体,学校的管理水平如何直接影响到其教学工作能否顺利开展,因此,要优化学校的内部权力机制,提升校长教学管理水平,实现学校内部资源的合理配置,增强学生干部的管理水平。
2.3.1优化学校内部的行政权力与学术权力
学校组织结构中最基本的冲突是学术性与科层制的冲突。学校首先是一个社会组织,具有社会组织的一般属性。其次,学校又是一个学术组织、教育组织,是培养高级人才的场所。因此,学校要在突出学术自由、教授治校等方面体现民主精神的价值取向。同时,学校作为一般的社会组织机构,还要具有较高的效率、绩效。因为,学术性的组织形态强调自由和个性,强调专家主导,强调非正式组织的存在与作用,而行政性的组织形态则强调计划和效率。由于各相关利益主体的“角色不同、价值观不同、工作性质不同、关注内容不同、交往圈子和交往形式不同,必然会产生权力、认知和利益上的冲突”。这些冲突最终表现为学校内部利益相关者的价值观与组织目标的冲突。虽然学校一直在倡导学术自由、教授治校等体现民主精神的价值取向,但学校内部的职权、等级和制度管理等的作用仍然存在,并超过了学术性组织的内在动力机制作用。由于软弱的学术权力与强大的行政权力缺乏抗衡机制,表面上看两种权力并没有形成激烈的冲突,但事实上教师的责任心、积极性、创造性没有真正调动起来,他们以对工作的懈怠作为回应,形成缺乏内在活力的惯性运行,造成人力资源“出工不出力”的巨大隐性流失。更为严重的是,行政权力的泛化造成“官本位”思想在学校内部的蔓延。因此,学校内部管理改革应朝着强化组织的知识性、淡化行政性的方向发展,提高教授在教学、教研、科研等学术事务中的决策影响力,发挥教师在办学中的主体作用,健全教师参与民主管理的制度,真正提高教师的主体地位,建立起学术权力与行政权力的制衡机制。
2.3.2推进校长职业化,提升教学领导水平
英国著名的教育家埃里克·阿什比曾明确提出:“大学的兴旺与否,取决于其内部由谁控制。”美国教育家博耶也认为:“如果大学要成为一个有效的群体,那么有效的管理便是根本。”其实,无论在大学,还是在各个阶段的学校教育中,校长作为学校发展的直接领导者,推行校长职业化是提高学校管理效能的有效途径。随着科学技术的发展和职业的细化,越来越多的职业进入专业领域,专业性已成为衡量某个职业成熟度的重要标志,专业化也成为社会职业发展的重要趋势。当然,校长作为一种职业也不例外,尤其在新的时代背景下,根据校长的工作性质,对校长所应具备的素质、能力、知识等都提出了新的要求。具体表现在以下两个方面:“一是领导和管理学校的知识已初步成长为一门专门的、系统的和较复杂的知识体系;二是具有相同信念和兴趣的校长越来越多,他们在管理过程中由于面临相似的困惑和问题而在一定范围内逐渐地结成管理共同体。”适应职业化校长的要求,除了完善校长遴选制度,更要加强各级各类校长的培训,将培养校长自觉应对和能动地领导学校教育发展的能力,作为教育培训的一个重要内容,提高校长的教育领导能力。
2.3.3优化学校资源配置,提升教师教学能力
教师的教学水平直接决定着教学质量的高低,决定着人才培养质量的好坏,是学校发展中最为关键的一环。教师作为学校可持续发展的主要因素和重要的人力资源,对教师这一资源的配置和开发是学校管理的重要内容。但是,由于当前部分学校管理方式的不科学,认为只要延长教师的工作时间和增加教师的工作量,必然能提高教师的工作效益,这一观念和行为被证明是无效的,甚至会带来适得其反的后果。由广州市教育局组织人事处和广州市教育科学研究所实施,问卷抽样涉及广州12个区(县级市)和市教育局直属的不同级别的52所公办中小学及市属9所高校的教师,有效问卷1866份的调查显示:大多数教师工作时间长,任务繁重。67.2%的教师每日用于备课、上课、批改作业和组织学生活动等工作时间在10个小时以上,班主任和高中教师的比例则超过七成,分别为72.9%和75.4%,另有一成教师的工作时间在14小时以上。落实《纲要》和十八大精神,办人民满意的教育,其中最重要的保障措施就是,加强教师队伍建设,完善教师培养体系,优化队伍结构,提高教师专业水平和教学能力。当然,教师业务能力的提升和培训,必然需要相应的经费,这就需要学校管理者,在经费的分配上,尽量削减不必要的行政开支,加大经费在教育教学用途上的倾斜力度,将教师培训经费列入学校的经费预算,对教师实行定期培训,以提升教师整体素质和教育教学水平。
2.3.4明确教育服务对象的目标,增强学生学习的积极性
教育科学发展观认为:教育是人的教育,是对人的价值意义的认定,教育的目的是对人的身心发展有意识、有目的地进行直接影响,从而提高人的知识、技能和素质,发展人的智慧,陶冶人的情操,使人的个性得到发展。因此,尊重学生的身心发展规律和个性特征,促进学生全面发展,就成为学校管理的最基本的内容。在传统学校管理观念中,学生是被教育的对象,是被管理的对象,对优秀的学生要奖励,对违纪的学生要处分,对成绩差的学生要进行学籍处理,以行政化和市场化作为教学管理的主要目标,不仅没有真正反映出学生在学校教育中的地位问题,反而将学生置于被压迫者的角色,缺乏对学生的尊重和理解。随着生源数量的减少,生源成为学校存在和发展的关键,教育供需矛盾发生重大转折,教育行业已由卖方市场转变为买方市场,学生逐渐成为教育市场的买方和“顾客”。因此,学校的发展要以学生的需要为前提,学校要将人才培养工作作为学校一切管理工作的出发点。《纲要》也明确指出:“要以学生为主体,以教师为主导,充分发挥学生的主动性,把促进学生健康成长作为学校一切工作的出发点和落脚点。关心每个学生,促进每个学生主动地、生动活泼地发展,尊重教育规律和学生身心发展规律,为每个学生提供适合的教育。”因此,学校必须充分认识到一切管理都必须为教育教学工作服务,将提升人才培养质量和水平作为第一出发点。坚持以观念更新带动教学管理制度创新,以制度创新带动管理工作和手段创新,积极开展教学管理制度改革,建立有利于促进学生全面发展的教学管理制度。同时,从实际出发,在学生管理制度的建立上要符合学生的发展需求,将有利于学生的成人和成才作为一切管理工作的目的。
作者：王凤华单位：山西大学商务学院
