西方智库理论研究现状

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摘要：智库理论研究于20世纪70年代在西方兴起，是在不同研究流派的基础上逐渐发展起来的。这些流派包括多元主义、精英主义、新葛兰西主义、制度主义等，从不同角度对智库的属性和功能做了解释。西方智库理论的发展是建立在西方政治社会体系结构上的，强调智库的政策属性也强调智库的社会功能。但是，由于智库研究本身涉及多学科和多领域，智库研究仍然表现出多元多维度特点，研究方法并没有形成系统的体系。中国的智库研究需要在总结西方理论的基础上，进一步聚焦着力点，探索适合自己的智库方法。

关键词：西方智库理论；属性；功能；聚焦

智库浪潮于20世纪70年代就在西方兴起，对智库现象的探索及研究在过去半个世纪在西方国家不断涌现，虽未形成系统的理论，但是西方对智库的定义、性质、运作机制方面做了很多解释和思考，涌现出大量的成果。虽然这些研究是基于西方政治体制背景，具有强烈的西方民主标签，但这些研究均为其他国家的智库研究提供了充分的基础，具有很好的启示和借鉴意义。然而，智库研究至今没有形成系统的理论，关于智库的定义、功能、作用等问题学界至今仍没有统一的标准，智库研究大多还依附或者借鉴公共政策学、管理学、决策学的理论范式，“智库热”的出现与“智库学”的发展相对滞后形成了鲜明的对比。本文聚焦于智库如何介入政策制定过程这一核心问题，对现有的西方主要智库研究方法进行梳理和对比，试图从智库的定位、功能和智库影响政策的方式与作用几个方面来分析现有的智库理论，尝试回答智库如何影响决策，并在此基础上提出智库理论研究的着力点。

一、智库的属性和功能研究

智库如何介入政策过程是智库研究的核心议题，它实际上包含了对智库性质和功能的思考，以及对智库运作机制的探索。而性质、功能和运作机制彼此环环相扣，对智库属性的理解决定了对智库功能的阐释，并最终构成智库影响力分析的逻辑基础。

（一）对智库属性的理解属性是对事物性质和关系的描述。探讨智库的属性，并不只是对智库做定义，而是对智库的性质及类别进行定位，对其与其他事物的关系进行分析，是一套理论的认知基础。目前的智库研究都尝试对智库进行定义，比如联合国开发计划署将智库定义为“连接知识与权利的桥梁”[1]。美国著名智库学家麦肯甘指出，智库是“学术界和政策集团之间的桥梁，以一种独立的地位为公共政策提供建议，将生涩的学术语言转换为简明的政策性语言传播给政策制定者和公众”[2]。美国乔治亚大学的政治学教授霍华德?威尔达将智库描述为“生产观点并进行售卖，试图影响政策的非营利性机构”[3]。然而这些抽象的定义不足以涵盖智库的内涵，也不能体现出智库发展的社会政治关系基础，进而难以覆盖智库研究的理论根基。回顾智库研究的发展历程，可以发现智库研究是在对社会资源配置和政策制定过程研究的基础上发展衍生出来的，很多理论虽然没有直接提到智库，但它们的分析方法和研究方向最终构成了智库研究的基础，对理解智库的属性和发展完善的智库理论有很大启发意义。1.对智库属性的宏观解释对智库属性的理解最初是建立在对社会结构和资源分配的背景下的。二战后在西方国家发展起来的多元主义分析了国家与社会的关系、权力配置的状态和政策制定的过程，强调权利的分散性和多中心的格局[4]。在多元主义流派视角下，智库和其他利益团体一样，是广泛存在的多元体中的一员，在社会权利资源分散的背景下，谁能影响政府决策，取决于政治市场上的自由竞争，哪一个组织能对政府产生影响力要看该组织是否在与其他组织的竞争中胜出，而智库是否能争取到政治权利资源，关键在于智库与其他利益集团之间的竞争、冲突和讨价还价。智库是多权力中心格局下为了争取权力资源而不断竞争的独立存在。与多元主义相对应的精英主义也是西方政治理论中描述政治社会资源结构的重要流派，它与多元主义的逻辑起点是相同的，都承认人类社会中权力与资源分配的不平等性[4]。但与多元主义不同，精英主义认为在权力资源的配置上，每个群体得到的资源并不是一样的，占人口少数的精英控制了大份额的资源。精英在政府决策过程中扮演着重要角色，其控制政府、支配经济，能够操纵媒体、影响大众。在精英主义视角下，智库是一个能够影响政府决策过程的精英团体，并且与企业财团、慈善机构之间存在着紧密的联系。在这种关系中，智库被视为统治精英的工具，智库不需要与其他团体竞争便拥有优先的资源和权利。以罗伯特?W?考克斯（RobertW.Cox）为代表的新葛兰西学派考察国家与社会复合体的不同配置[5]，重视权力关系的不对称，提出要从观念、物质能力和制度三个方面的关系来理解社会力量的结构[6]。新葛兰西主义强调观念的重要性，认为观点和物质条件是捆绑在一起的，不是此消彼长的关系[7]。在新葛兰西主义下，智库的核心在于观点和知识，专业知识会将利益与利益分配之争转化为意识形态之争[8]，对于维护权利平衡有重要作用。随着社会政治体系的发展和决策机制的完善，智库研究的视角开始从宏观的社会政治结构层面细化到政策过程，对智库的理解被放入政策过程的理论框架下。

这种对政策过程的研究使智库研究更加集中在智库作为政策参与者的属性上，开始对政策参与者的内外在因素进行分析，包括外在的因素———组织的利益、政策环境和背景以及制度约束，内在的因素———个人利益偏好和自身的政策信念等因素[9]。2.对智库属性的中观解释制度主义把智库看作是由专家汇集而形成的思维和认知的集合，提出认知（学术）共同体（epis鄄temiccommunities）的概念①。在制度主义下，认知（学术）共同体是指由一批具有较高专业水平和政策影响力的、能在特定的领域提供政策建议的专家网络，这些专家可能拥有不同的学科背景或是来自不同的国家，但是都具有一套共同的行为标准，在学术领域遵循共同的价值导向，智库就是这样一个集合[8]。如果说认知共同体是个较为宏观的概念难以测量，那么专家参与理论则将重点细化到智库专家上，专家参与理论没有把专家看成是高人一等的幕后精英，而是把重心放在专家及专家群上，也由此提及了智库的存在，认为智库的核心就是专家，智库研究应该专注于专家的属性和行为，指出专家的行为会受到两个方面因素的影响：一是政策本身的属性，包括该政策是国内政策还是外交政策，国防安全政策还是经济政策，该政策的时间效用，是紧急、短期还是长期等，这些因素都会影响专家的献策行为；二是专家与政策之间的网络关系，认为这种网络关系是决定专家行为和影响力的重要变量[10]。知识运用理论则将重点细化到智库专家所掌握的知识上，它的核心观点是：知识的一些形式，如政策思想（idea）、意识形态（ideology）、范式（paradigm）和世界观（worldview）会影响政策制定，但也不是产生后就能立即转化为政策，需要时间的积累[10]。知识可以成为政策发展的动力，并且知识运用的方式可以被划分为科学推动模式（sciencepushmodel）、需求拉动模式（demandpullmodel）、扩散模式（disseminationmodel）和交互模式（inter鄄actionmodel）[10]。此外，还有很多理论指出，专家观点的属性也是影响专家政策参与的重要因素。专家观点的属性包括专家对科学和政治之间关系的个人认识，以及专家研究成果的形式。一方面，专家个人对于科学研究与政策制定之间的关系的认知，能指导他们如何以及多大程度上介入政策制定过程。美国环境问题专家罗杰?皮尔科（RogerPielke）指出，专家能被分成四类：纯理论科学家，只提供基本信息，不参与信息处理及挑选；科学仲裁者，回答决策者的问题，而不给出选项；结果倡导者：限定决策者的选择范围并试图说服决策者选择其建议；制定政策的中介者：为决策者提供全面的选项，由决策者来决定选择[10]。从20世纪90年代开始，后现代主义进一步发展了这一理论，关心语言和议题如何转换为政策议案，以及问题和解决方案如何被受众理解。这些理论探讨如何利用语言的技巧，将理论语言转化为政策语言。可以看出来，在这个视角下，智库的重点在于智库专家的观点。

（二）对智库介入政策过程方式的理解对智库属性的理解是多元的，无论是从社会结构、决策过程来看智库，还是从智库专家本身来看智库，对智库属性的探索都展现出研究者们对于智库社会政治关系的一种定位，而这种定位又进而决定了对智库介入政策过程方式这个核心问题的理解。

1.多元主义的自由竞争观多元主义视角下，智库介入政策过程的方式类似企业参与市场自由竞争的状态，表现在三个方面。一是智库依靠他们的“政策建议”在“售卖观点的市场上”与其他竞争者竞争，以此来影响行政及司法领域内的决策官员们[8]。在方式上，智库与其他利益集团和非政府组织一样[11]，都是通过开展公众论坛、出版刊物、开设网站、提高媒体曝光率等手段来吸引决策者和大众的注意。二是智库的存在支持和鼓励了政治的多元化，促进了公众对政治过程的参与，增强了公众话语权[8]。在此，智库被当成是一种社会组织而非政府的隶属机构，智库的功能更多地体现在为公众提供表达意见的路径，使得公众能够参与公共政策的辩论过程，并在公开的竞争中引起政策制定者的注意，进而影响政策，智库功能的发挥是沿着一种自下而上的路径进行的。多元主义视角下，政策特别是公共政策的产生并非是政府自上而下的授意，而是不同利益集团和组织相互竞争而产生的结果[11]。三是多元主义强调媒体的作用，指出在当今的世界，智库与媒体两者相互促进已成为智库发挥作用的重要动力。按照多元主义的观点，智库只能通过与其他利益主体在“售卖思想观点的市场”上竞争，增加曝光率和提升知名度来取胜。“观点应该用来交流……而争夺注意力的竞争也越来越激烈，智库专家必须走出来，通过发表演讲、上电视、召开学术会议、召开新闻会和参加国会听证会来提升影响力。”[11]在此背景下，智库研究者认识到，除了发表公开演讲外，媒体是可以用来实现政策影响力的，智库可以用自身成果的曝光率和网站的点击率等来证明自身影响力的大小[11]。加拿大弗雷泽研究所（theFraserInstitute）和C.D.豪研究所（C.D.HoweInstitute）的研究也表明，媒体报道确实在传达和提升智库声音方面发挥了重要作用[11]。媒体和智库之间有很深的关联。

2.精英主义的精英网络观与多元主义不同，精英主义强调，大部分政策建议的产生其实只是一小部分精英团体运作的结果，并非是各个团体共同参与的结果。精英主义认为，智库的功能主要基于精英的行为和精英的影响力。第一，精英主义强调权力的不对等性，认为政治体制实际上是被精英群体所把持的，精英群体包括政治精英、商业精英、媒体精英和智库精英，精英群体拥有共同的政治经济和社会利益，所有的政治运作都是为了维护这些共有的利益[11]。那些会威胁到在位者利益的观点是永远得不到采用的。精英主义下智库的功能在于通过运作精英网络和精英影响力对政策产生影响。第二，智库精英与行政精英、企业董事会之间有密切的关系[8]。企业董事会为智库提供大量资助，而智库通过利用自身的专业知识和自身的政策影响力为给予他们资助的企业财团智力支持，帮助这些企业财团提升政治参与能力。这种互利的联动关系是保证精英权利的基本要素，也是智库得以发挥作用的重要手段。精英主义强调精英共识，强调精英之间的关系网络。目前的研究方法难以有效测量智库对政策影响力的大小，精英主义所强调的精英个体及关系网络便成为一种可以尝试的研究方法，研究者可以通过研究精英的主要观点和态度来分析政策未来的走向。

3.新葛兰西主义的社会共识观新葛兰西主义认为智库深深地镶嵌于公民社会，其主要功能在于产出一系列的政策建议，并推进这些政策观点与公民社会互动，在这种交互式过程中实现议题和观点的合法化，进而在霸权的秩序下实现政府和社会团体之间的一种非胁迫性的权力关系。新葛兰西主义认为霸权是一种集政治、智力和道德领导权为一体的秩序，在这种秩序下冲突将最小化，甚至更理想的状态是大部分其他主体都感到满意，达到一种“哲学与社会实践之间的互为融合或者均衡”的状态。这就意味着霸权的实现是通过一种折中的方式体现出来的，即把不同的社会力量整合成一种非对称性的“权利集群”[8]。正是因为这些权利集群间力量的不均衡性，才导致权利集群内部成员相互之间连续不断地谈判和商议，直到某种均衡状态出现。这个时候，一系列的政策在经过商讨后已经能为各权利集群所接受，并逐渐成为一种共识，此时已经不太可能再随意地去提出或者建立另一套替代的方案。在这个过程中，由于各种力量都在政治斗争中寻找权利的平衡，智库就成为观点的形成、扩大和传播的中心，智库的作用在于汇集各方观点，整合并加工它们，然后统一扩散出去[12]。简言之，新葛兰西主义把智库视为社会共识的推动者，是在权力不平衡的社会体系下维持统治的“稳压器”，具有很强的社会功能。

4.制度主义的认知共同体制度主义研究的重点在于认知（学术）共同体本身及其如何介入政治过程。而这个研究思路源于政策过程的研究。美国政治学家约翰?金顿（JohnKingdon）提出的著名的多源流理论就指出：“一个项目被提上议程是由于在特定时刻汇合在一起的多种因素共同作用的结果，而并非它们中的一种或另一种因素单独作用的结果。”①这种共同作用也就是所讲的问题源流（ProblemStream）、政策源流（PolicyStream）和政治源流（PoliticalStream）三者的连接与交汇。在三者中，政策源流内包括的就是各种各样的政策建议、政策主张与政策方案。而这些正是制度主义研究智库时所需要解析的主要对象。加拿大政治学教授丹尼斯?斯戴尔斯（DenisStairs）②也指出，与其研究各种类型的团体如何影响决策过程，不如把关注重点放在这些团体在政策过程的不同阶段具体做了些什么工作上[11]。两位学者虽然没有专门论述智库，但是他们对研究机构工作过程的强调，成为了制度主义理解智库的基础。制度主义指出，由智库组成的学术共同体本身就是政策过程的一部分，认知共同体的形成本身就被看作是政策过程的一部分，而智库就是认知共同体不可缺少的组成部分。智库的活动实际上是一种次政府活动③，研究者也因此获得了对决策过程进行研究的路径，即研究认知共同体的产生和影响，并在此过程中找出认知产生的主体———智库是如何影响决策过程的。在制度主义方法下，研究者首先将对智库的属性、组织架构、研究的重点及项目、智库自身制度的发展等细节进行梳理和回顾，对智库本身进行一种细化性研究，重点研究学术共同体如何通过次政府活动来影响政府决策。通过研究智库的会议记录、公布的智库精英以往的私人信函、参加听证会的相关记录、对政府提交的政策建议等资料，研究者可以推断出智库对政府的影响力的大小，同时，还可以通过与政府文件的比对，分析出哪些智库或者智库专家对政策的产生提供了最大的支持[11]。

5.其他的微观视角关注于中微观的理论比较多地从技术层面分析智库如何参与决策过程。专家参与理论将智库专家与决策者的关系看作是一种委托—关系，但是这种关系的缺陷是存在知识不平衡或信息不对称，而且是双向的信息不对称问题，即专家作为人相对委托人来说有专业优势，可能存在委托—中的道德风险（moralhazard）问题，但是同样的，决策者作为委托方也存在隐瞒决策信息的动机[10]。知识运用理论可以说并不是放眼于智库，而是重点放在专家个人和专家的观点上，并从语言学技巧来探索知识影响政策的技术层面的策略。这些微观的视角为智库介入政策研究提供了有益补充。

二、不同智库理论的研究重点及图谱研究

智库如何介入政策过程是智库研究的核心议程，它实际上包含了对智库性质和功能的思考，以及对智库运作机制的探索。在这一点上，不同的派系有不同的逻辑体系和侧重点。经过比对，我们可以发现各个派系的研究重点和缺陷（表1），进而总结智库介入政策过程的理论。多元主义深深根植于美国的多元主义传统，认为智库是提升决策质量和决策透明度的重要因素，能在开放的民主过程中提升民众与政府间的互信[13]。然而，多元主义存在许多缺陷，最主要的一点是，多元主义不仅假设所有利益团体都能影响政策，还没能充分证明为什么有的团体影响了政策，而其他团体却对决策没有影响。除此之外，多元主义还忽略了社会权利资源不对等的现实，无法解释如何避免社会权利资源的不对等而导致的各个利益团体之间的非平等性竞争。同时，多元主义也忽略了决策者在决策过程中的主导性，决策者绝非只是一个对结果的裁决者，他们往往会选择有助于他们政治议程发展的团体来参与决策过程[11]。最后，智库的蓬勃发展与民众权利的扩大之间并没有明显的关联。相反，有观点认为，在某种程度上，智库的扩展反倒会造成普通公民在参与公共政策上话语权的减弱[8]。精英主义将研究重点放在精英身上，成为许多智库研究的首选方法，但是精英主义存在的缺陷也是显而易见的。首先，精英主义低估了智库的多样性和基本功能，把精英视为影响决策的主要决定因素，忽视了智库作为一个整体的存在可能发挥的整体性作用。有研究认为精英主义过于关注狭隘的社会背景、关注精英的价值观以及掌控国家机构运行的幕后力量，并通过这些来推断社会经济状态和政治力量之间存在的关联，把精英看作是“真正的幕后决策者”[14]。其次，如同决策黑箱一样，精英网络也是难以被了解和测量的，精英网络的稳定性也是不确定的。最后，精英主义没有对“精英”作出定义，也因此就难以对精英作出准确的测量。作为智库理论的一个重要分支，精英主义理论对于智库研究有重要的作用。虽然精英主义源于西方社会体系，它同样也可以运用到其他一些政治咨询体系尚未发展成熟的社会。因为在这样的社会中，社会资源是集中在一小部分精英手中的，占人口少数的精英比一般大众掌握更多的权利和政治经济资源。制度主义在实际运用上较为容易操作，但它把研究重点放在认知（学术）共同体及其产生的政策流上，没有进一步对决策机制作出探索，也没有系统地分析政策流与决策体系之间的联系，没有判定这种联系的有效性，这些都导致制度主义方法存在很大的局限性。新葛兰西主义的论证建立在物质与观点是互为联系的假设上，但却无法解释观点有时会先于物质基础的特点，某种程度上限制了对智库的独立性和专业性的解释。

由于视角和重点的不同，各派在对智库的研究方法上表现出差异，可以说到目前为止还没有一种占据主流的方法。在假设智库对政策过程的影响力是智库的研究核心的前提下，本文将进一步分析各个方法的理论重点，图1展示了决策流程的基本图谱，并按照各派理论的着力点，将它们放入决策流程图谱中，分析各个理论派系所描述的智库在决策的过程中所对应的位置。具体来说，就是不同理论派系主要是从决策过程的哪个角度来分析问题的。图1中间部分展示了决策流程的基本架构，而智库位于这个架构的中间位置。可以看到，从功能上来看，智库的主要功能有上下两个维度。向上的维度指向政府的决策机构和决策者，在这个维度上，决策咨询机制是最重要的部分，智库与决策者之间的联系或多或少都处在这个机制的框架下。向下的维度指向公民社会，这个维度描述了公众及其他社会组织和媒体与智库之间的联系，智库通过出版书籍和刊物、组织会议等方式扩大了公众了解、参与公共政策的空间，为公众影响决策进程提供了间接的路径。在这个过程中，智库也提升了自身的影响力。图1的左右两侧展示了目前主要的智库理论研究图谱，本文按照理论视角分为左边的宏观视角和右边的微观视角。由此可见，无论哪种理论视角，都没有只将研究重点放在智库本身，相反，大多数研究都将研究视角扩张或者内化，右边微观视角下的理论，理论落脚点主要在决策架构图谱的中下部分，其研究重点在于个体、组织和公民社会。左边宏观视角下的理论，落脚点较为靠近决策架构图谱的中上部分，意味着这类理论较为关注决策机制和智库本身。可以说，对智库的研究在大多数情况下是对决策机制、决策精英、公民社会、认知共同体等的研究，而这些研究本身的学科背景又涉及外交学、公共政策学、社会学、传播学等，智库研究汲取或者综合了以上学科体系，是个复杂的综合体。这也从侧面说明了为什么智库研究没有发展出较为成熟和系统化的理论，而更多时候只是一种研究方法。然而，在假设智库对政策的影响力大小是智库研究的核心议题下，前文所分析的所有方法或者派系都只是涵盖了决策过程的一个部分，并且在实际应用中也很难说明哪一个派系的方法产生的作用更大，这就迫切要求在梳理理论的基础上，分析总结智库研究的特点，并探寻一种有效的理论研究框架。

三、现有智库理论的主要问题和对中国智库研究的启示

以上分析已经对现有主要智库理论进行了比对，并尝试将其放入决策过程的架构中进行定位，从中也发现了目前智库研究的主要问题。第一，对智库的理解，目前尚没有实现对其外在形式和核心特质的统一研究。目前的主要研究并没有理清或者尝试统一研究的目标对象，到底是智库整体，还是专家本身。制度主义专注于研究智库本身，但主要是对智库结构、人员、科研成果的梳理，是一种对智库专业程度的研究，而非智库观点的研究。多元主义和葛兰西主义均是关注智库存在的大环境，寻找智库以外的影响因素，相对并没有对智库内核本身进行探索；而从专家或精英视角来观察智库影响力的方法，具有较多的技术手段和较大的可行性，但是仍然难以摸索到专家和决策者之间的联系网络。故内外两种方法多年来难以统一，这也是造成智库研究目前无法形成系统理论的根源。第二，对智库参与决策的路径是什么并没有给出明确的答案。这个问题其实是上一个问题的延伸，如果智库研究是基于社会结构性视角，那么智库参与决策的路径考察，就是基于整体的社会政治体制和社会文化环境的。具体来说，就是需要考察决策机制的开放程度，决策体系的架构，参与决策过程的主要行为体，以及大众媒体和各类社会组织等。如果是基于专家和精英的视角，那么对智库参与决策的路径考察，就是从专家或者精英的观点入手，考察精英与决策者之间的关联，把研究的重点放在对精英观点的研究、精英网络的挖掘等方面。第三，国际关系视角下的智库研究与传统的公共政策视角下的智库研究是否存在差异。无论哪个理论，都没有将智库的研究分类为国内研究或是国际问题研究，传统智库理论起源和发展于公共政策学科，研究的对象大多在于智库的政策建议如何影响公共政策。外交政策虽然也是公共政策的一部分，但在决策部门和决策流程方面，与国内公共政策的制定都有差别，决策的对象也不同，故传统的智库理论在多大程度上可以运用到国际关系分析中，还没有具体讨论。

目前，只有专家参与理论里提到政策的属性维度，即研究的主题是国内理论或是国外理论，这一点对研究的方法和结果会造成影响。目前中国正兴起“智库热”，但对智库的研究仍处于摸索阶段。一方面，我们正在积极吸取、学习西方建设智库的经验和理论；另一方面，经过梳理我们也发现，西方的智库研究是个复杂的体系，智库理论的研究很多是基于其政治经济结构和文化基础发展起来的，其思路多元、方法多样，具有理论指导意义，但很多也需要我们在分析的过程中结合自身发展实际和政治经济结构来分析，并逐步摸索出适合我国智库建设的方法与路径。中国智库的发展环境和路径与西方智库不同。中国的智库从改革开放之后到现在有了长足的发展。从改革开放之初的事业单位型的半官方智库到20世纪90年代初邓小平南方谈话之后民间智库的崛起，到1998年“985工程”后，国内主要研究型大学纷纷成立的政策研究和咨询机构,都使得中国智库的发展呈现多元化和多领域的发展态势[15]。2014年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度，这是在中共中央文件中首次提出“智库”概念。之后，中国智库进入了快速发展时期。2017年宾夕法尼亚大学智库研究项目（TTCSP）的《全球智库报告2016》显示，中国以435家的智库数量位居世界第二，中国的智库数量仅次于美国[16]。从构成来看，目前中国的大部分智库还是官方智库，民间智库发展十分缓慢，国内一般将中国智库分为以下几种：（1）典型的准智库性质的官方机构，如各级党委政府研究室、发展研究中心等；（2）党校、社科院等属于党委政府所属事业单位的哲学社会科学研究机构；（3）大学里的各个研究机构；（4）挂靠在企业里的各种研究机构；（5）民间智库[17]。从智库如何发挥影响力这个角度看，中国是自上而下的决策模式和自下而上的信息反馈和政策建议模式。在决策之前，党政军相关部门的智库可能会提供政策建议与咨询，决策作出之后，智库的参与则具有必然性。

这时的智库参与主要表现在以下几个方面：第一，对决策进行解释说明和理论化，将决策的合理性对国内外进行宣示；第二，对决策如何具体实施和执行提供政策建议，如何将宏观的政策语言和外交目标转变为具体而有效的政策，这是政府对智库的主要需求之一；第三，对决策执行的效果进行反馈并提供改进建议。尽管很难确切知悉政府决策前智库的政策建议是否发挥了作用，但可以确定的是中国的体制内智库为中国的决策层提供了大量的智库产品，同时中国的智库还对中国的决策起到了解释、说明和完善的作用。但由于智库与政府的依赖性，智库的独立性很难存在，智库提出颠覆政府政策的建议和研究是比较少见的。2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强中国特色新型智库建设的意见》（以下简称《意见》），从智库的组织管理体制、研究体制、经费管理制度、成果评价和应用转化机制、国际交流合作机制五个方面提出了一系列改革举措[18]，《意见》体现的诉求，一方面是要改进智库管理，另一方面是加强智库对政策的影响。这两点聚焦到智库研究方法上，可以发现两个重点：一是智库研究要注重对智库自身能力建设的研究，提升智库的实力；二是智库研究的重点要放在智库与政策过程之间的关系上，研究智库的政策影响力。这两个研究重点的关键又在于智库的政策影响力上，因为智库加强自身建设的最终目的是为了能产生更高质量的政策建议，能够更加紧密地参与到政策过程中来。如何建好中国智库，使之充分发挥“建言献策”的功能，是中央高度关注的问题。针对中国智库的发展现状，我们可以对西方智库研究理论进行思考和借鉴，在发现问题和规律的背后，明确智库研究思路和研究的聚焦点。中国的智库研究要建立在这样一个基本假设上，即智库的政策影响力是智库存在的核心价值，智库研究应当围绕这个核心，在以下几个方面聚焦。第一，对智库属性的理解，重点放在智库的政策属性上。这个定位明确了智库不只是一个社会组织或者单纯的学术机构，也不是一个政府部门，智库应当结合学术和政策为一体，在政策过程中有较为优先的位置。

在这个过程中，可以结合精英主义提倡的精英网络和媒体网络，专家参与理论强调的专家和决策者之间的委托关系，研究如何加强智库与决策者之间的关联，如何利用媒体、如何使智库同时兼具学术属性并能发挥政策性效能。第二，对智库介入政策方法的研究。重点集中在与决策层之间的联系上，即集中在决策图谱的上半部分。聚焦精英主义倡导的精英网络，制度主义的次政府活动，寻找决策机制在哪些情况下可以进入，有哪些渠道可以进入，智库如何通过架构的调整、人员的配置和活动的设计，达到有效参与政策过程的效果。第三，对智库的自身建设，重点集中在智库如何通过人员和架构的设置来满足最大化的献策能力。这就需要仔细研究制度主义关于智库自身建设的理论，研究知识运用理论的技术性方法，使得智库的政策能力得到有效提升。第四，对于智库的外围影响力即智库对公众和社会的影响力的研究。中国智库的运作机制整体是自上而下的，公众对智库和政策的影响力是间接的，西方多元主义和新葛兰西主义的理论方法对于理解公众和社会的作用有很大帮助，可以作为中国智库研究的外围影响力研究的方法进行借鉴。当然，如何通过理论研究来指导智库科学的发展更不仅仅是研究范畴内的问题，还涉及决策体系的完善，决策咨询制度的发展，甚至从大的方面涉及社会文化结构的变迁。在目前的智库发展热潮下，中国智库研究应当集中在中国的政治结构背景下，发展具有中国语境和中国特色的智库理论研究方法。

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作者：胡潇文 单位:云南省社会科学院