TIFIA贷款对美国交通设施的作用

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交通基础设施对于一个国家经济发展、社会进步、企业生产和人民生活的重要性不言而喻。在美国，每天数亿美元的货物通过公路、桥梁、铁路、机场、港口、内陆水道得以运输，数千万人口的日常通勤依赖交通系统的有效运转。与很多发展中国家经济发展受制于基础设施落后的瓶颈不同，发达国家的基础设施状况相对完善，但也面临老化与资金不足的掣肘。美国交通基础设施现状与经济实力和科技创新全球世界第一的地位相比，美国基础设施质量的全球排名仅为第16位，落后于德国、法国和日本等国。公路养护不足，桥梁结构缺陷，铁路运输能力薄弱，机场、港口严重老化，公交系统落后，美国基础设施老化的信号比比皆是，普通民众都能切身体会到设施老化带来的不便。

这些老化的交通设施，影响经济的运行效率，也无形中增加了企业和消费者的支出。据统计，美国城市交通拥挤造成1200亿美元的浪费；大型船只停靠设施不足，港口待闸时间过长，造成330亿美元的浪费；空中交通拥堵和延迟造成240亿美元的浪费。几次较大的自然灾害使美国不断老化、不堪重负的基础设施雪上加霜，美国为此付出了巨大代价。大量研究表明，无论从长期看，还是从短期看，基础设施投资都与提高生产率和创造就业之间关系密切。例如，铁路能够拉动投资，具有集群效应，为企业在异地拓展业务和参与竞争创造条件；机场能有效缩短与异地的时空距离，有利于带动周边经济的发展与繁荣。美国政界、商界和学界也广泛认可扩大基础设施能带来巨大收益。然而联邦政府、州政府和当地政府官员对于如何筹集基础设施资金分歧较大，鲜有实质性有效举措出台。公共基础设施投资规模呈下降趋势，当前交通基础设施公共投资于美国GDP的占比为1.6%，低于上世纪60年代2.2%的水平。随着基础设施不断老化，维护和保养费用持续攀升，但受限于财政预算的约束，部分基础设施得不到及时的维护和保养，反而造成后期维修难度、成本、时间的成倍增加，形成恶性循环。例如，一些桥梁的维修时间甚至超过建造一座新桥的时间，阻碍车辆和行人的正常通行，严重影响民众生活和相关经济活动。在捉襟见肘的财政预算下，上马新的基础设施项目更无从谈起。美国土木工程师协会（ASCE）预计，2016-2025年，美国基础设施投资面临1.44万亿美元资金缺口。

美国基础设施的融资主要有发行市政债、股权投资、当地捐款、美国交通部资金等来源。美国新任总统特朗普多次表态要扩大基础设施投资，除鼓励私人资金的投入外，加大联邦政府公共资金投入也不容忽视。联邦政府公共资金支持美国交通基础设施则主要依据《交通基础设施融资和创新法案》（tifia，TheTransportationInfrastructureFinanceandInnovationAct），对弥补美国交通基础设施的融资缺口起到重要作用。美国TIFIA融资的主要运作情况TIFIA于1998年颁布，是《21世纪交通运输公平法案》（TEA-21，TransportationEquityActforthe21stCentury）的重要组成部分，该法案保障了联邦政府向交通基础设施建设提供信用支持的合法性。2012年，时任总统奥巴马签署《迈向21世纪公路法案》（MAP-21，MovingAheadforProgressinthe21stCenturyAct），TIFIA条款也有所调整和改进，助推了TIFIA的快速发展。2015年，奥巴马再次签署《美国道路交通修理法案》（FASTAct，FixingAmerica’sSurfaceTransportationAct），同时调整了TIFIA的部分条款。

一、TIFIA信贷的申请方和项目类型

TIFIA信贷的申请方可以是政府也可以是企业，主要包括州政府、地方政府、州立基础设施银行（StateInfrastructureBanks）、私人企业、行政特区（SpecialAuthorities）、交通改善特区（TransportationImprovementDistricts）。项目的审批由美国交通部负责，合格的项目可获得TIFIA的信贷支持，类型包括直接贷款、贷款担保以及信用额度。TIFIA信贷支持的项目种类丰富，包括高速公路和桥梁、智能交通系统，联合运输连接器（IntermodalConnectors），中转车辆与设备、城市间公共汽车和设备、货物传输设备、行人自行车基础设施网、农村基础设施项目、客运铁路机车与设备，以及港口项目中的地面交通部分。从已有的TIFIA贷款执行情况来看，贷款项目主要集中于三大类，分别是高速公路建设贷款，中转型项目以及车辆、设备等贷款，以及联合运输的连接器资金，三者占贷款总额的比重分别约为60%、30%和10%。可见，高速公路建设是美国交通基础设施建设中的重中之重，而铁路、桥梁等建设几乎被忽略。

二、TIFIA信贷规模

TIFIA贷款金额占项目总投资金额的比例须高于1/3，并低于1/2。从1998年TIFIA颁布至2015年末，TIFIA贷款在17年间共发放贷款61笔，其中10笔贷款已经全部还清，51笔贷款仍有余额；支持基础设施项目56个，分别是五个联运项目（intermodalproject），37条高速公路，以及14个交通项目（transitproject）；项目分布于20个州；信贷总额228亿美元，项目总投资规模达880亿美元。TIFIA贷款要求项目必须有明确的收入来源，确保能够偿还TIFIA贷款，项目征收的使用费是常见的还款来源，税收收入有时也可用来抵还款项，整体来说，偿还条款非常灵活。因此，贷款偿还情况很好，大部分贷款都实现全额偿还，违约的情况极少发生。例如，截至2014年，TIFIA发放的48笔贷款回收资金率高达99.9%，尽管其中有两笔贷款发生违约，但最终政府还是成功地收回了这两个项目的大部分资金。鉴于TIFIA贷款不良率低的长期表现，以及实际占用资金少的特点，奥巴马执政期间签署了MAP-21，大幅提高了TIFIA的信贷规模。2012财年之前，TIFIA的额度一直维持在1.22亿美元的水平，2013财年大幅增至7.5亿美元，2014财年又进一步增至10亿美元，2015财年维持在10亿美元的水平。尽管如此，TIFIA额度仍不能满足全美交通基础设施的巨大需求，根据美国交通部统计，2012财年TIFIA的信贷需求高达130亿美元，但是额度增长趋势并没有得到延续，反而严重缩水。2015年奥巴马签署的Fact法案规定2016-2020财年TIFIA信贷支持额度共14.35亿美元，各年分别为2.75亿美元、2.75亿美元、2.85亿美元、3.00亿美元和3.00亿美元，相比2015年的额度大幅降低。

三、TIFIA贷款利率和期限

TIFIA贷款利率较低，但也设有利率下限。具体说来，城市交通基础设施项目的贷款利率不低于同期国债利率，农村交通基础设施项目的贷款利率不低于同期国债利率的1/2。与一般投资者不同，联邦政府是天生“有耐心”的投资者，不仅贷款期限长，可长达35年，而且还款期限和流动性非常灵活。TIFIA贷款要求项目有较强的偿付保障，具备一定的担保属性，意味项目风险基本可控，从而有利于通过杠杆效应吸引私人资本的投资，也有助于降低项目的其他资金成本。TIFIA贷款只支持较大型的基础设施项目，对项目规模有严格要求，项目总投资金额应不低于5000万美元。某些特殊类型或重要项目的规模可适当放宽，例如智能交通系统项目最低1500万美元；农村基础设施项目最低1000万美元，最高不能超过1亿美元；地方政府参与的重要项目最低1000万美元；交通部基础设施项目最低1000万美元。

四、TIFIA贷款对项目的信用要求

在MAP-21出台之前，寻求TIFIA信贷支持的项目主要由交通部基于8个标准进行评估，如私人资本杠杆率、对环境的影响程度、地区重要性、技术创新性、经济效益等。MAP-21废除了这些标准，允许任何合格的项目都可以获得TIFIA信贷支持。任何交通基础设施融资、设计、建造、拥有、运营领域的公共和私人机构均可申请TIFIA信贷支持。信用分值是判断项目能否符合信贷支持要求的关键指标，项目申请方的信用分值通常与历史表现紧密挂钩。申请方须获得两家评级机构出具的投资级别评级，若贷款金额低于7500万美元，由一家评级机构出具投资级别即可。TIFIA信贷的灵活性不断增强，审批时间有所缩短，投资效率不断提升。在MAP-21出台之前，每一笔TIFIA贷款必须分别签订贷款合约，MAP-21则允许同等安全度和信用水平的关联贷款可以共享同一个主合约，例如洛杉矶地铁（Metro）就使用该规则大幅缩短了12个公交项目的融资申请进程。

五、TIFIA贷款的优劣分析

当前，尽管美联储已进入加息周期，但步伐依旧非常谨慎，市场利率仍处于历史低位，且整个建筑行业远未充分复苏，是加速发展基础设施投资的好时机。TIFIA信贷作为美国交通基础设施投融资的重要组成部分，不以盈利为目的，不仅提供利率较优惠的资金支持，并且具备较强的风险控制能力，对私人资本的参与有较好的带动效应。TIFIA信贷规模在美国基础设施投融资市场的比重很低，该市场仍由PPP、发行市政债等模式主导。发达国家倡导的PPP融资模式，并非适用所有的基础设施领域。某些情况下，有限的私人资本势单力薄，无能力实质性地解决根本问题，反而对投资回报率提出更高要求，抬高项目的总费用。总之，相对于PPP等投融资模式，TIFIA贷款对促进基础设施建设良性发展的作用更显著，是解决资金缺口的有效途径。近年来，美国基础设施面临的投融资问题越来越严峻，主要原因在于基础设施总需求不断增加，导致融资不足；TIFIA贷款是一种债权投资模式，对股权投资的带动相对有限；金融危机的后续影响还未完全消除，投资者相对谨慎。有观点建议将TIFIA信贷支持扩大至每年100亿美元，用来投资几个大项目建设并弥补部分维护和保养缺口。尽管数据表明当前TIFIA信贷支持规模不能满足实际的融资需求，但该建议未必能实现，当前TIFIA信贷规模整体呈现非常保守的发展趋势。事实上，FAST法案规定TIFIA的信贷支持额度于2016年大幅缩水，既反映美国财政预算可能捉襟见肘，也表明美国政策的不稳定性，或许是政治博弈的结果。并且，随着市场信用的恢复，地方政府当局可以选择更多依靠金融市场筹资，通过发行含税或免税债券、申请商业银行贷款等方式获得更加自由的资金来源。不难发现，申请TIFIA贷款的部分机构和组织难免与联邦政府关系密切，成功获得TIFIA信贷支持成为一些议员、政客争取选票的政治筹码，项目批准程序某种程度与政治挂钩，可能影响项目评估的客观性。此外，新任总统特朗普正在力推的反移民政策，不利于人口增加和聚集，而交通基础设施的成本回收主要依靠征收使用费，如果设施使用不足，导致资金回收困难，或造成投资的巨大浪费，尤其是高铁等高成本投资需要巨大客流量的支撑，长远的计划至关重要。

作者：缪林燕 单位：中国进出口银行战略规划部