农业科研项目预算资金绩效审计研究
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一基于投入－产出模型的农业科研项目预算资金绩效审计的内容和导向
1农业科研项目预算资金绩效审计的内容
开展农业科研项目绩效审计的目的是引导农业科研项目承担单位合理有效地使用财政资金，以提高财政科技投入的使用效率;并根据评价结果来调整财政科技投入的领域和方向，作为政府部门安排科技项目的重要依据，促进财政科技资源的有效配置，提高科技投入的配置效率。农业科研项目预算资金绩效审计内容主要体现在经济性评价、效率性评价和效果性评价3个方面，也就是通常所说的“3E”评价。审计评价时既可以对预算资金管理和使用的“3E”都进行评价，又可以只对其中的一个或两个“E”进行评价。经济性评价，就投入角度而言，是指在适当考虑质量的前提下，评价农业科研项目所用预算资金成本是否最小化，简单地说就是预算支出是否节约、通常通过预算资金的实际投入与计划投入的比较，资源成本的实际支出与计划支出的比较，考核预算资金是否节约，以衡量预算资金的事中效益。审计部门对农业科研项目预算资金的经济性评价主要包括:(1)资源的取得、使用和管理是否遵循有关法律法规;(2)资源的取得、使用和管理是否经济;(3)预算资金的投入安排是否适当;(4)实际投入和资源成本支出是否与预算、计划或定额一致。效率性评价，就投入与产出的关系而言，是指评价科研成果与所使用预算资金之间的关系，包括是否以最小的投入取得一定的产出或者以一定的投入取得最大的产出，简单地说，就是预算支出是否讲究效率。通常通过实际投入与实际产出的比较，即预算资金实际耗费与科研成果产出相比较，考核预算资金的使用效率。审计部门对农业科研项目预算资金进行效率性评价主要包括:(1)制度效率，是否就预算资金设计了完善的内部控制和管理制度，是否严格和有效执行;(2)资源使用效率，体现为审查科研成果的数量和质量是否达到预定目标，科研成果的质量是否得到保证;(3)工作效率，是否能在保证质量的前提下及时提供预定科研成果，研发活动的时间是否节省。效果性评价，就产出角度而言，是指评价政府部门农业科研项目预算资金使用的结果在多大程度上实现了预期目标，以及政府部门经济活动的实际结果与预期结果的关系，简单地说，就是预算支出是否实现了预期目标。通常通过实际结果与预期目标之间的比较，来评价预算资金管理使用的事后效益。审计部门对农业科研项目预算资金的效果性评价主要包括:(1)项目的内部效果性，这是狭义的效果性概念，即政府希望通过使用该笔科技专项资金而达到的直接效果，此时的效果性可以用该笔专项资金的立项目标来衡量。(2)项目的外部效果性，通常以科研成果对服务对象产生的影响来衡量，相应地，评价这个层次的效果性时，往往要将评价标准延伸到该政府部门服务的社会公众层面。(3)通过项目的效果性体现出的政府部门在履行行政管理职能方面的社会效果性，但是，对政府部门在这一宽泛层次上的效果性的衡量，可能会涉及审计之外的政策或者预测领域。因此，目前的效果性评价通常是以前2个层次为主。
2实施以结果和效果性为导向的农业科研
项目预算资金绩效审计综合评价农业科研项目预算资金绩效审计的经济性评价、效率性评价和效果性评价之间，通常没有明显的区分，很难把三者完全割裂开来。一是经济性和效率性存在内涵上的交叉;二是效果性评价一般不考虑为达到目标所使用的成本，实践中常常出现以高成本换取高速度或高效率，或者以牺牲经济性以达到最佳效果的情况。因此，应将经济性评价、效率性评价和效果性评价作为一个整体加以评价，综合考虑以避免评价的片面性。但评价结论通常是以实现效果性为主导地位的综合评价，即在经济性、效率性和效果性的关系中，效果性是决定性的。只有在预期结果基本实现的情况下，才能谈经济性和效率性。否则，在结果和效果都很差，即“产品”为废品的情况下，即使再经济和效率都是没有意义的。
二当前农业科研项目预算资金绩效审计中存在的主要问题
开展政府农业科研项目预算资金绩效审计的前提是具有一套完整、全面、公正的评价指标体系来做指导，而目前该体系正处于研究和探索阶段，尚未真正建立起来，同时农业科研项目预算资金绩效审计的对象千差万别，使得衡量审计对象的经济性、效率性和效果性的标准难以统一，而采用不同的衡量标准，则必然会得出天壤之别的结论。评价指标体系的不健全导致审计人员无法对被审计单位的经济性、效率性和效果性进行客观、准确的评价。农业科研项目预算资金绩效审计结果目前基本上是数字的简单堆积和罗列，缺少客观的分析和科学的评价。
三基于投入－产出模型的农业科研项目绩效审计评价
指标体系的构建根据Christopher的投入－产出模型，构建了一套农业科研项目绩效审计评价指标体系。农业科研项目绩效审计评价指标体系基本框架包括1个属性层和2个指标层。属性层即为绩效审计的主要内容，即为经济性、效率性、效果性。构建该体系的重点在于指标的选取和设计上，由于农业科研项目的绩效经常呈现多重形态，因此必须注重评价实施中的项目绩效识别问题，需要明确哪些能够识别并计入项目绩效，非科研活动或环节的贡献，不能简单计入项目绩效中。指标的选取和设计不仅要兼顾普遍性与特殊性，综合考虑经济效益与社会效益，还要能涵盖与审计对象有关的各方面效益。
四农业科研项目绩效审计评价指标体系的运用
本文选取某科学研究院鲟鱼繁育技术项目绩效审计案例，说明根据Christopher的投入－产出模型的农业科研项目绩效审计评价指标体系在政府农业科研项目评价中的运用。
1审计项目背景
某科学研究院鲟鱼繁育技术项目(以下简称“鲟鱼中心”)集基本建设、科研实验、成果转化和生产经营于一体，实行产、学、研“一条龙”的运作模式。目的在于依托实体，有效实现科技成果转化，由此反哺教学及科研。该科学研究院鲟鱼繁育技术项目为国家预算内基本建设项目，财政投资500万元，于2008年建设并投入运营，某科学研究院以此为平台成立鲟鱼项目中心。该中心“两块牌子，一套人马”，对内为科研实验基地，对外为全资企业。该科学研究院的资金来源主要是财政资金，无能力对企业进行资金投入，鲟鱼项目中心的生产经营资金从何而来?鲟鱼项目中心自成立以来，销售收入极其可观，仅2010～2013年就累计实现销售收入1800万元，但又经营年年亏损，问题出在哪里?经营资金、经营成本的真实性等一系列问题引起了审计组的关注，以此为切入点，沿着农业科研项目和生产经营两条主线对该项目效益情况进行绩效审计调查。
2审计目标经济性评价目标
(1)审查资源获取审批程序是否规范，资金到位是否及时。(2)科研成果转化在资金管理使用方面的薄弱环节，揭露损失浪费、占用建设资金和专项资金等问题。效率性评价目标:(1)内控制度的管理水平是否设计了完善的内部控制制度和管理制度，并有效执行，提高预算资金管理效率。(2)科技成果的数量是否达到预定目标，质量上是否得到保证，时间上是否节省。效果性评价目标:(1)分析科研成果转化带来的经济效益、社会效益以及可持续影响，揭露科研成果转化不能顺利完成、效益低下、达不到既定目标等问题。(2)分析鲟鱼繁育技术项目科研成果服务对象的满意程度。
3审计评价鲟鱼项目建设和使用
基本实现了项目建设确定的科研和成果转化目标，以及社会效益目标，资源获取审批程序规范，资金到位比较及时，外部管理的效果性明显，农民对此科研和成果的转化满意度达到80%。一是实际产出科研和成果转化成显著，科研成果转化为实际生产力达到85%。鲟鱼项目投入使用以来，取得各类科技成果5项。其中，省部级一等奖2项、三等奖1项、某XX科学研究院一等奖1项、三等奖1项。二是社会效益明显。通过“基地+农户”模式，带动了某省郊区山区农民利用山间冷泉水流水养殖脱贫致富。通过“中心+示范点”模式，辐射全国20多个省(市)，使某鲟鱼养殖业迅速发展。科研成果转化在2年内产量就达到了11200t，占世界产量一半以上，成为世界鲟鱼养殖第一大国，由此可判定该农业科研项目具有较好的绩效，但效率性尚有提高的空间。通过对该农业科研项目的绩效审计评价，说明所设计的评价指标体系具有较强的可操作性。
4审计发现的问题经济性问题
(1)项目建设和管理方面的问题。如该鲟鱼繁育技术项目未全面事先确定的成本节约目标。(2)资源的使用和管理不经济。违反基建程序下达投资计划，概算多列投资，概算外项目占用建设资金，多付工程监理费，未经批准改变部分项目用途，部分项目闲置，项目资料管理不规范等。效率性问题:(1)缺乏严格完善的内部控制制度和管理制度，如鲟鱼中心自成立以来，没有制定严格完善的内控制度，导致2009～2012年的管理费用支出是同期会计报表反映产品销售利润的1．59倍、净利润的7．27倍。(2)科研课题和成果转化经费管理及生产经营中的问题。如生产经营挤占科研和成果转化经费，少计销售收入及利润等。效果性问题:(1)由于擅自改变项目建设内容、挤占挪用农业科研项目资金等问题，致使鲟鱼中心项目预期的经济效益不能实现。如鲟鱼中心以实验的名义，将项目(课题)经费用于企业基本建设及生产和经营，导致2010～2013年累计实现销售收入1800万元，没有达到预期的销售收入。(2)由于鲟鱼中心自成立以来没有执行相关规定，项目资金被挤占、挪用和形成账外资产，导致投资收益不能真实反映，由于财务审计的内容主要局限在财务收支的合法、合规性方面，并以查错纠弊和提供意见为目的，而忽视了公共资金使用的效果，因此这就需要对组织利用资源所取得的实际效果进行独立评价和客观说明，才能真实完整地反映投资收益。
作者：黄绣娟 魏长升 单位：河海大学
