财政专项资金绩效审计探讨
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财政专项资金是国家财政部门拨付的，为经济建设和公共服务等社会事业专门设置的国家财政资金，是一种具有事先设定专门用途的财政资金。财政专项资金绩效审计是指国家的审计机关在核查财政专项资金的真实性和合法性的基础上，对财政专项资金的社会效益和经济效益进行评价和分析，以此来提高财政专项资金的使用效益。长期以来，我国的财政资金的审计主要是依托于过去的财政收支审计的传统模式，重点针对财政收支的真实性和合法性进行审计。这种审计模式仅仅核对收支的真实性，已经越来越不能适应中国公式公共财政体制的深化转型和发展。财政专项资金绩效审计目标主要包括真实性、合法合规性、经济性、效率性和效果性。真实性是指审计机构对财政专项资金使用的实际情况与财政专项资金的规定用途一致，真实性是绩效审计的基础，没有了真实性，其他目标就没有了根基；合法合规性是指财政专项资金的使用符合法律法规，这是提高财政资金使用效率的重要前提；经济性是指财政资金的使用过程有没有铺张浪费、有没有不合理的支出和资源的利用情况，是为保证其他条件效果不变的前提下财政资金的成本最小化；效率性是指财政专项资金的投入与产出的关系，对于经济建设方面特别重要，政府的财政资金也是需要必要的回报率的，不然就是资源的浪费，也就是说最小的投入换取最大的产出；效果性是侧重财政资金的使用效果评价，主要是公共社会事业完成度和老百姓的满意度等。
二、当前财政专项资金绩效审计存在的问题
（一）财政专项资金经济性差
根据定义我们就可以看到财政专项资金是具有一定具体目标的财政资金，但是在资金的实际使用过程中，不少部门或者单位对资金挤占和浪费。财政资金来自于纳税人缴纳的税收，是应该取之于民用之于民的资金，也是应该充分发挥经济效益的资金。当前，财政专项资金的挤占和浪费现象仍然比较常见。比如，国家审计署对教育专项资金的绩效审计，就发现大量的类似现象。国家拨付的资金并没有按照经济性的原则进行支出，而是大肆铺张，对经费瞒报和多报，比如违规给教师发放津贴，甚至通过会计手段对资金进行违规占用，比如私盖教学楼，而因为占用而产生的资金缺口继续向上级部门申请。由于这类资金往往具有重大社会影响，很多时候会同意申请，在浪费了财政资金的同时，也助长了这类不正之风。
（二）财政专项资金效率性低
长期以来，政府官员的晋升主要来自于上级部门对当地GDP的考核，一个拥有更好GDP政绩的官员会得到更好的升迁条件。导致各个地方政府对当地的GDP极为重视，而由于投资是宏观经济三驾马车中的地方政府最容易操控的，过度投资或者大兴土木搞基础建设的现象在全国各地区都有。地方政府的投资可以直接的为当地带来GDP、财政收入和就业率，对于一个地区而言，是一件不错的事情，但是从全国来看，那就不再是一件有效益的事情了。而这类型事件导致的直接结果就是财政专项资金的经济效益低。地方政府对财政专项资金的申请准备充分，但是资金使用效率情况确实不敢恭维。绩效审计的缺失是一个重要的原因。没有绩效审计，就没有对于地方政府所提供的基础设施建设的数据分析，没有数据分析，财政专项资金就容易被地方政府“忽悠”走。长期的财政专项资金效益低，对国家的经济宏观调控具有不利的影响。
（三）财政专项资金效果性差
对于财政专项资金，很多政府部门申请时，列举出大量的必要性和紧迫性，将财政资金与社会事业、老百姓的生活紧紧联系在一起，但是资金申请来之后的项目实施，则并没有给予应有的重视。重资金申请、轻项目效益的现象比较突出。这主要是由于公共事业不像企业经济行为一样，有很直观的货币报酬，导致绩效考核过程并不简单。比如说，市区建设了路灯照明设施，这一类的公共事业为夜间的交通和安全做了贡献，但是这种贡献有多少呢，如何衡量呢，是一个公共事业评价的现实难题。在缺乏结果可以衡量的前提下，如何评价政府部门对于照明设置的投资呢。长期难以做出恰当的的评价，使得政府部门做好和做差并没有区别，由于自身的部门利益或者偷懒，时间长了就形成当前这种资金效果性差的现象。
三、解决当前财政专项资金绩效审计存在问题的对策
（一）加强监督和设置财务指标提高财政专项资金经济性
从过去审计署对教育专项资金的审查就可以看到，其实这些财政专项资金的乱用和浪费现象并没有隐藏很深，是可以通过绩效审计来审查出来的。这就要求首先，就是加强上级审计对下一级政府机关或者事业单位的审计，对出现的乱用资金和滥用资金的现象予以严格的查处，为财政专项资金的良好使用打下制度基础。同时，审计机构也要深入研究如何发现和界定浪费这个概念。违规占用资金在审计实务中比较好查处，但是浪费这个确实一个很难以界定的概念。对于浪费的界定，应该按照不同的项目特点和内在联系，设置一系列有内在管理的财务指标，通过这些财务指标之间的关系来核查浪费的现象。
（二）设定目标财务等指标来提高财政专项资金效率性
官员热衷于当地经济的发展是一件好事情，但是在没有约束的条件下，就会在全国层面看到过度投资，财政专项资金效率差现象。因此，在财政资金的使用过程中应该设置评价指标来对财政资金使用绩效进行科学评价，这样使得资金使用效率一目了然，也可以从源头把过度投资现象消灭。具体的指标需要针对具体的项目来设定，比如说在经济建设领域的机场建设，就不能仅仅因为缺一个机场就申请资金来建设，应该按照市场规律来进行投资，让市场规律来约束政府的投资。审计机关可以利用金融学中的基本原理，就是计算项目的净现值和内含报酬率，只有当项目的净现值大于零或者说内含报酬率大于预期时，项目可以上马实施，否则应该放弃。为什么要使用内涵报酬率呢，或者净现值呢，是因为政府的投资会挤出社会资本投资。如果政府投资的效率低的同时，挤出高效率的社会资金投资，这样会更加损害宏观经济的发展。政府部门的投资和社会资本投资一样，都应该计算项目的回报率，不能仅仅粗略的看项目不错，而是应该仔细分析项目的效率性。
（三）积极引入社会中介机构评价和听取百姓意见来提高财政专项资金效果性
对于财政专项资金而言，效果性是最重要的一个目标。好的效果，意味着财政资金的使用效率比较高，项目建设比较成功。为了提高财政专项资金的效果性，审计机关可以广开言路，积极听取百姓意见和社会中介机构评价。因为，社会事业的效果并不是以货币为单位计量的，收益也不像经济项目能提供货币收益，社会事业的效果是对老百姓的方便程度和对社会发展的贡献程度。而这些信息和指标，并不能审计人员能计算出来的。这就需要积极利用社会中介机构评价，比如大学的社会调查或者具有资质的调查公司，对这些社会事业进行调查分析，作为绩效审计的基础数据。有了这些调查数据，绩效审计就不是无水之源了。同时，也要积极听取老百姓的意见，对于社会反响好的社会事业应该给予鼓励和奖励。同时，对于那些调研结果比较差的社会事业工程，应该会同财政部门，对其采取必要的惩罚措施。有奖惩才能正本清源，提高财政专项资金的效果性。
作者：杨庆龙 单位：浙江省农业综合开发审核中心
