环境绩效审计困难及措施分析

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摘要：随着绿色发展及低碳经济等理念逐渐被世人接纳及倡导，环境审计也逐渐成为独立的形态，并有了初步的发展，其发展成果之一就是环境绩效审计，不过这同时也是目前审计工作的薄弱环节之一。有鉴于此，本文通过导致其成为薄弱环节的问题，透视背后存在的系列困难，籍此有针对性地思考应对破解措施。

关键词：环境绩效审计环境会计标准政府审计

一、开展环境绩效审计存在的困难

（一）环境法律法规尚未完善不配套

我国目前已经构建起符合我国国情的环境保护法律体系。但仍不完善不配套，有的甚至相互矛盾，给审计带来了难度，表现为：一法律法规过于笼统，不少法规缺少细化的具体标准；二是多部门对同一事项立法，部分之间相互矛盾，例如企业污水处理费的征收范围就不一致；三是行政主管部门出现既是裁判员又是运动员，如排污费的使用。环境绩效审计的法律依据是衡量和评价环境审计对象的“度”，我国已颁布环境保护法律、法规及环境标准，形成了环境保护法律体系的雏形，但是《宪法》、《审计法》、《审计法实施条例》等法规，一直未明确审计在环境保护监管中的权限，并未对环境绩效审计方面的具体内容做出明确规定。而《环境保护法》只明确行政主管部门在监督的责任，但未明确国家审计机关的权责，不利于发挥审计机构的监督作用。

（二）缺少环境绩效审计准则

审计准则是连接审计目标和审计方法的纽带。环境绩效审计没有专门的审计准则，造成政府环境审计理论与实践脱节，实践中经常只能套用财政审计、经济责任审计等审计类型的准则和规范，靠执业判断或经验进行评价，自由裁量权较大，增加审计风险，影响环境绩效审计的质量。政府审计准则的环保板块尚处于空白状态，是我国整个环境审计体系的一大缺陷。

（三）缺少标准化的评估体系

评估体系是绩效审计的灵魂。环境绩效审计具有多样性和专业性，同一项目可能有多种不同衡量标准，环境监测指标也自成体系。但环境绩效审计离不开成本效益的分析，应用哪些指标来科学反映成为审计人员关心的问题。环境绩效审计是主观性很强，从不同的角度评价，会有截然不同的结论。因此，只有有相对科学及成熟的标准化评价标准，才能保证环境绩效审计结果的公平公正性。

（四）我国审计人员的素质不能满足环境审计的要求

参考《中国环境审计实务问卷调查及初步分析》的调查结果，从事环境审计的人员专业背景，其中审计会计占76.2%，工程占14.4%，管理和税务各占4.7%；对环境法律法规的了解程度，其中十分理解的没有，有些了解的占88.2%，不了解的占11.8%。从事环境审计的人员缺乏环境科学知识，当遇到环境科学专业的问题时，有点措手不及。因此对于只掌握传统审计技术的审计人员来说是个挑战。

（五）理论研究手段的相对滞后

1997年以来，我国学术界才开始运用实证方法研究环境会计与审计问题，研究手段相对滞后，而发达国家早在90年代初就开始运用实证方法来研究。目前，国内主要采用传统的定性分析方法，规范研究占据绝对优势地位，实证研究则相对缺乏，主要是环境数据资源不充分，影响环境绩效审计研究的实用价值，制约着我国环境绩效审计的发展。

二、开展环境绩效审计的措施：

（一）完善的环境绩效审计的制度建设

1、建立政府环境绩效审计的法律法规。

环境绩效审计立法是用法律手段规范政府环境绩效审计的意图和效果，达到有法可依，依法审计。可以通过修改《审计法》，明确审计机关在环境管理中的地位、职责、权力、工作范围等，修订《审计法实施细则》等法规，进一步落实具体的工作细则。

2、建立政府环境绩效审计准则。

我国环境绩效审计准则制定可以借鉴国外发达国家的环境审计准则或指南及其颁布的多项环境审计方面的经验性文件、审计报告。环境绩效审计准则实质是对审计行为的约束和引导，包括审计执业道德标准，规范在审计实践中如何评价内部控制及取得证据，明确如何利用环境、能源类的专家，规范专家的行为；技术准则是考虑环境绩效审计的基本技术标准及审计方法。

（二）构建我国环境绩效审计评价体系

现在的一些环境评价指标体系主要是针对企业，且多数为非强制性的指标，而环境绩效审计评价指标体系应更多地从公众的角度出发，设计宏观角度的绩效指标。先从环保资金使用的效率（资金到位率及使用率、违规资金率等）、环保项目建设的资源利用（工期计划完成率、返工损失率、检验合格率等）、环保项目的效益（投资回报率、实际达标率、质量系数等）。同时结合现有的各种指标，如宏观的国家及地方制订的环境政策法规，地方制定环境污染综合整治规划、专项整治计划等环保工作目标，年度主要污染物总量控制、减排计划及各项主要污染的达标指标规定等。微观的单位自行制定的目标、预算、定额、合同等作为评价标准。微观与宏观指标的结合形成环境绩效审计评价体系。

（三）尽快建立我国的环境会计体系

环境会计体系为环境绩效审计提供操作平台。党的十八届三中全会重点指出要探索编制自然资源资产负债表。我国环境会计还处在萌芽阶段。审计人员难以取得环境基础数据，难以分析环境资金的使用效果、环境保护的投入产出，阻碍了环境绩效审计的发展。应尽快修改现有的行政企事业单位会计准则及会计制度，增加在报表中披露的环境相关的信息，建立起有关环境保护责任信息的会计记录、计量、计价、报告，提供真实、完整、可靠的环境会计资料，能完整反映被审计单位或项目的环境信息。

（四）加强环境绩效审计队伍的建设

培养环境绩效审计人才。审计机关根据自己的需要建立一支有多专业的环境绩效审计队伍，可以通过招聘的方法，得到资源、环境专业的人才。建立良好的培训计划，让财会专业的审计人员充实资源、环境、工程方面的知识，武装起立体的知识结构。同时，充分利用内部审计和社会审计、及外部环境专家的力量，弥补自身的环境审计理论与技能缺乏，推动环境绩效审计工作的顺利开展。

参考文献

[1]汤孟飞.环境绩效审计应用方法研究[J].财会研究.2011(07).

[2]冯品.我国环境绩效审计研究现状综述与展望[J].财会通讯.2012(36).

[3]朱珠，钟飚.企业环境绩效审计指标的研究[J].中国人口.资源与环境.2013(S2).

作者：姚少芬 单位：广东省审计厅