地方政府财政项目支出绩效审计

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摘要：党的十八大报告强调，推进政府绩效管理。实行政府绩效管理是创新行政管理方式的重要方面，有利于提高政府的公信力和执行力。随着经济社会的不断发展，财政支出的规模也逐年增加，为更好地提高财政资金管理水平、资金使用效率，开展财政支出绩效审计也是顺应了社会的发展趋势。文章论述了绩效审计的难点，对项目支出绩效评价体系进行了初步探讨。

关键词：财政支出 绩效审计

一、绩效审计概述

近年来，各地按照审计署的要求，对绩效审计工作进行了许多有益的尝试。从总体上看，绩效审计尚处于探索阶段，究竟审什么、怎么审、如何评价，还没有统一的模式。按照审计署的工作发展规划要求，绩效审计应当以经济性、效率性和效果性为评价目标。绩效审计是由国家审计机关对政府及其各隶属部门的经济活动的经济性、效率性、效果性及资金使用效益进行的审计。经济性、效率性和效果性是绩效审计的三个要素。经济性指完成该项审计工作，在投入较少的情况下，能够获得较大的成果，达到预期的目标。效率性是指在最小投入情况下，获得最大的成果。效果性是指通过审计，是否完成了预期的审计目标。

二、政府财政项目绩效审计的难点

（一）审计评价没有统一的标准

政府财政项目是政府为完成一定的工作任务或行政事业发展的目标，按法律法规规定的程序进行审批后，用财政性的资金进行投资建设的具有公益性的、具备公共服务目的的项目。各个建设项目千差万别，衡量的标准也就难以统一。

（二）制度缺乏，标准设计未统一规范

对于政府财政支出项目的绩效审计，目前还没有一个统一的规范、标准，没有可操作性强的文件进行指导，也没有可供审计人员使用的规定的标准，由于缺乏制度进行统一规范，因此，政府财政支出项目绩效审计难以深入开展。

（三）审计人员知识结构的局限性，知识面有限

目前，我国政府审计人员主要还是以财政财务审计专业为主，同时具有计算机、法律、投资等专业的复合型人才较少，在财政支出绩效审计中，往往涉及多个项目、多个行业，并且专业性较强，审计人员的知识面远远不能满足财政支出绩效审计的要求。

三、财政项目支出绩效审计评价体系

由于我国政府的财政项目较多，从各个项目完成的目标来看，主要分为三类：一是公益性的项目，主要是满足社会公共服务需要，提供公共的产品，这类项目的数量和所需要的资源在财政项目中占了大多数，是财政项目的主体；二是同时具备公益性质和盈利的项目，比如一些国家垄断的经营项目，政府在提供公共服务产品的同时，也要同时考虑成本、效益；三是竞争性的项目，为促进国民经济快速、健康发展，提高国家综合国力，由国家参与投资，以利润最大化为目标。随着政府公共财政体制的建立和进一步完善，竞争性的项目在财政投资项目中所占的比重将越来越少。因此，应主要从项目取得的社会效益着手，来设计项目支出绩效审计评价体系。

（一）评价标准

评价标准是用以评价被审计活动经济、效率性和效果性的合理的，可达到的业绩标准。审计人员应根据项目情况确定评价内容、设定评价标准。

1、评价标准应具备如下特征：一是客观性。指评价标准不是随意捏造的，而是符合客观事实、现实的，它的确定不受其他单位和个人的影响。二是相关性。指评价标准反映绩效报告使用者所需要的，与信息使用者的需求是密切相关的。三是代表性。指评价标准能够反映项目的所有重要事项和主要方面，具有广泛的代表性。四是明确性。指评价标准应该具体、清晰，不能模棱两可、含糊其辞，必须表述明确。五是可比性。指同类项目的同类审计事项所应用的标准应该是相同的，即使是不同类项目，但是审计项目是相类似的，也应使用一样的评价标准。

2、按照上述评价标准的特征，可以设定如下评价标准：一是国家相关法律、法规和规章制度。二是国家和自治区有关政策规定制订的国民经济与社会发展规划、方针政策，如国家的国民经济宏观调控政策、国家的产业政策。三是经过批准的预算绩效指标和绩效计划。预算是按照一定程序编制并经过权力机构批准的，具有法律约束力，同时，预算明确了收入和具体的支出要求，具有很强的针对性，对管理、使用财政资金的要求作了具体规定，包括：

(1)财政资金收支管理要求。如预算中对非税收入征收、缴库要求，对财政资金实行国库集中支付或财政授权支付的要求，对相关采购项目实行政府采购的要求，提高资金使用效果的要求。

(2)财政资金的支出标准和数额。科学的预算往往都以合理的支出标准为基础，各部门的人员支出、公用支出等都有科学定额标准，项目支出也有经调研、论证的项目开支标准。

(3)财政资金的支出用途。随着预算的细化，预算对各部门的各项资金支出规定了具体的用途，哪些用于基本支出，哪些用于项目，哪些用于甲项目支出，哪些用于乙项目支出，在预算中都有明确的体现。

(4)财政资金的支出时限。预算确定的财政资金支出应在本年度内实施，年度结束时未能完成的支出，应将结余资金收回财政纳入下年度预算重新安排使用或将未完工项目结转资金按规定结转下年使用。四是上级主管部门制定的政策，相关要求。这类标准往往是经过上级管理机关制定的、要求本行业内单位或人员遵守的标准，一般比较清晰、准确，具有一定强制性。五是被审计单位自行制定的标准，如可行性报告、预算、目标、计划、定额、技术指标等。

（二）评价指标

根据审计结果和确定的绩效评价标准，针对不同行业的具体情况设计不同的评价指标，对被审计事项的绩效情况进行定量或定性评价，保证绩效审计的科学、合理、客观、公正。不同的财政支出项目实现的目标以及我们需要使用何种评价指标，是不同的，需要根据实际情况来进行确定。目前，从我国财政支出项目总体来看，项目的决策、执行以及项目的财务管理等方面的指标是绩效评价需要关注的重点。

1、项目的决策评价指标

审计人员应主要关注：一是决策的程序是否合规，项目的立项、审批是否按照法规规定的程序要求来实施，是否开展了可行性研究或者组织专家进行评审，确保项目实施的科学性，经得起检验；二是项目是否具有公共性，政府项目应具有公共产品属性，是为社会提供的公共产品，而不是以利润最大化为目标的竞争性项目；三是项目必须与国家经济社会发展相适应，能够有力量使项目具有实现的可能性，并合理确定项目实施的最佳方案和目标；四是项目确定的经济利益和社会效益的目标可以通过一定的标准进行衡量，对项目进行综合的评估。

2、项目的执行指标

审计人员应关注：一是项目所完成的工程量，财政支出项目是否按照所设定的工作量予以全部完成；二是项目实施进度，主要是项目是否按照规定的时间来按时开展、完成，评价项目的建设情况；三是项目完成的质量，主要是项目的质量是否按照规定要求来完成的，质量是否合格；四是项目所达到的技术水平，主要是项目技术是否先进，达到国内、国际先进水平；五是项目管理、组织水平，主要是在项目实施过程中，项目的管理、组织、协调等情况，组织管理是否科学。

3、项目的财务管理方面的指标

审计人员应关注：一是预算完成率。主要通过预算执行结果与预算之比来衡量，预算完成率越高，资金使用越及时，效果越明显。二是资金到位率。在某一时点，实际到位资金占全部预算资金的比率，主要评价财政资金的落实情况。三是资金到位及时性。主要评价各项资金按计划时间或工作进度到位情况，确保项目的资金需求，避免资金闲置浪费。四是资金节约率。通过加强管理，在确保完成工作任务的情况，节约的资金占预算的比率，反映项目财务管理和执行水平。五是资金闲置率。因预算安排不合理、资金拨付不及时、工作进度缓慢、管理不善等非正常原因，形成的闲置资金占全部预算的比例。该指标越高，说明资金滞留、闲置越多，影响使用效果。六是预算细化程度。部门预算中列示具体预算支出项目和公共资金使用目标的明细程度。预算越细化，越便于加强管理和控制，提高预算执行水平。七是财政资金保障程度。在某实际可能的支出中，财政资金所占的比重。该指标过低，说明财政资金不能保障提供相应公共产品和服务的需要；该指标过高，则存在较多结余，说明预算分配不够科学。

参考文献：

[1]审计署“十二五”审计工作发展规划.

[2]某市本级财政支出绩效评价相关文件.

作者：廖文正 单位：桂林市审计局