对预算绩效管理审计方法体系探思

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随着我国改革深入和经济社会转型发展,解决经济社会环境等领域存在的绩效问题,变得越来越紧迫。近年来,部分审计机关反映,地方政府及财政部门、预算部门单位对财政资金的管理和使用在一定程度上存在重分配、使用而轻管理、绩效的倾向,造成了公共资源的浪费。实施预算绩效管理审计,是全面实施预算绩效管理的必然要求,是深化预算执行审计的必然趋势。党的作出“全面实施绩效管理”的战略部署,党中央、国务院提出实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的要求,这是优化财政资源配置、提升公共服务质量的重要举措。在加强绩效管理监督问责方面,要求审计机关依法对预算绩效管理情况开展审计监督。对此,笔者结合财政资金绩效审计实践,对预算绩效管理审计方法体系进行了思考。

一、绩效目标审计方法体系

事前绩效评估机制建立情况。审查安排预算的重大投资项目、重点专项资金是否进行了绩效评估,关注立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等重要指标是否进行了重点论证,财政部门进行预算审核时是否把审核和评估结果作为预算安排的重要参考依据。绩效目标管理情况。目标设定依据方面,审查是否符合国家法律法规、中期财政规划等,是否符合部门单位的职责、年度工作计划,是否符合事权与支出责任划分的有关规定。目标设定规范化方面,审查绩效目标是否完整、明确、清晰,指标体系中是否涵盖了产出、效益和满意度等指标,是否选取最能体现总体目标实现程度的关键指标并明确指标值。绩效自评情况。审查各预算单位是否及时组织对本部门及下属单位财政项目资金使用情况自行开展绩效自评,具体可通过将开展绩效自评的资金与编制绩效目标的资金对比,设定自评覆盖率指标来衡量自评覆盖面。绩效重点评价情况。审点绩效评价、绩效自评和第三方评价的程序是否适当,评价内容是否全面,评价方法选择是否合理,评价运用是否正确,评价结果和结论是否客观、准确,评价报告内容是否完整、真实。审查财政部门是否切实承担起绩效管理责任,是否对绩效自评和第三方绩效评价的评价程序、评价内容、评价方法、评价结论、评价报告等进行审核。绩效评价结果运用情况。审查是否真正建立并实施了绩效评价结果运用机制,是否根据绩效评价结果对以后年度的预算安排、政策进行调整,项目绩效评价结果是否与项目库建设和预算安排、预算管理进行结合,是否建立绩效考核结果与相关责任人员的待遇挂钩机制,对绩效管理工作开展不力、绩效评价结果较差等问题涉及的相关负责人是否进行了问责。绩效信息公开情况。审查是否将预算绩效目标及绩效评价报告和自评结果提交本级人大常委会审议,是否将所有项目和专项转移支付的预算绩效目标随同有关预算一并报送人大常委会审议并向社会公开,已经公开的有关绩效信息是否完整、清晰并方便实施监督。

二、预算管理绩效审计方法体系

预算绩效制度执行情况。一般公共预算绩效管理重点关注收入结构、征收效率和优惠政策实施效果,以及预算资金和资产配置效率、使用效益。政府性基金预算绩效管理重点关注基金政策的征收标准、使用效果和对专项债务的支撑能力等。国有资本经营预算绩效管理重点关注收益上缴、支出结构、使用效果等。社会保险基金预算绩效管理重点关注政策效果、基金管理、地区结构、运行风险等。预算执行绩效监控情况。以预算为龙头,沿着资金流向这根主线,覆盖本级所有一级预算单位及所属二级预算单位,直接贯通从预算、指标、计划、支付到最终收款方的环节,按层级设定预算执行率、计划支付比率、预算追加率、资金投向领域等纵横轴指标,审查预算执行进度、绩效评审等情况。对发现的资金使用中存在的问题和绩效目标执行中的偏差,审查是否及时通报部门单位进行整改,对问题严重或整改不到位的是否暂缓或停止预算拨款。政策绩效执行情况。审查财政部门是否从数量、质量、时效、成本、效益等方面综合衡量政策安排及使用效果,对实施期超过一定期限或新出台的政策资金办法是否实行跟踪问效,是否建立动态调整、清理和退出机制。转移支付资金分配下达情况。核实转移支付资金的规模,关注转移支付资金规模、比例构成,从政策层面分析设计的科学性和合理性;关注税收增长情况、提报的专项是否经过严格的评审、补助资金是否符合政策文件规定、是否在规定时间内分配下达,重点审查有无因分配不科学、下达时间滞后等影响使用绩效问题。转移支付资金执行绩效情况。审查资金是否滞留闲置、挪用、实施转移支付资金预算绩效管理,有无以结转为名将转移支付资金平衡预算。在专项转移支付资金执行过程中,因管理不到位、监督检查力度不够、绩效评价未全面覆盖等原因,往往造成资金闲置、绩效管理薄弱等问题,影响资金使用绩效。转移支付资金风险管理情况。通过因素分析法,设定风险指标,判断资金存放的真实性,公平性。对项目的申报,审核有无规范程序,项目是否应予补助、补助多少及其预期效益能否全面实现,据此评价分配风险。审查资金拨付、使用、项目管理及绩效考评环节,是否建立资金使用跟踪问效机制,是否落实管理责任,据此评价使用风险。

三、深化预算绩效管理审计的路径

我国“十四五”规划明确提出,加快建立现代财政制度,强化预算约束和绩效管理。为充分发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用,进一步提高预算管理绩效审计的成效,须逐步建立科学的绩效审计评价体系、完善绩效审计法律法规及相关操作指南,同时,对预算执行审计、专项资金审计等优化审计项目和审计组织方式管理,运用大数据审计技术和方法,聚焦绩效管理成效和突出问题,整体提升预算绩效管理审计的监督效能,推动中央实施预算绩效管理意见落实。

作者:侯杰 单位:中国审计学会理事 山东省青岛市审计局