事业单位预算绩效管理探思
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摘要：随着经济社会的快速发展，社会管理现代化的要求越来越迫切，人民群众对享有的社会公共产品与公共服务水平提出更高的希望，基层行政事业单位作为实施主体，在实施政府绩效管理和预算绩效管理过程中，如何提升财政资金管理效率与效果成为关注的焦点。本文通过分析基层事业单位在实施预算绩效管理过程中存在的问题，提出加强财政资金支出管理、强化预算支出责任、提升资金效益的管理建议。
关键词：事业单位；预算绩效管理；思考建议
全面实施预算绩效管理是预算管理方式的深刻变革，是现代财政制度的重要内容。加强预算绩效管理需要通过优化内部应用环境、理顺职能职责、科学设定绩效目标、加强过程控制与考核评价应用来实现财政资金效益最大化。在实际工作中，事业单位在预算绩效管理中还存在储多问题亟待规范与解决，因此，需要针对性地分析，结合实际改进，有效地提升管理水平。
一、预算绩效管理的作用与现实意义
预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是指为优化财政资源配置和提升公共服务水平，在预算管理中引入绩效理念和方法，在关注预算投入的同时重视预算支出，注重支出结果、讲求支出效益，是一种以结果为导向的管理模式。预算绩效管理打破了传统财政管理中“重分配、轻管理，重收入、轻支出”的投入管理模型，建立现代财政制度下以提高政府资金配置的经济性、效率性和效益性为目的支出管理模型。2015年颁布的新《预算法》，正式以立法形式明确各级预算应当遵循“讲求绩效”的原则，强调预算资金的投入效率。预算绩效管理的重要意义在于将预算投入与产出效益紧密结合，建立起“规范透明、标准科学、约束有力”的预算制度，以效益为导向配置资源，强化事业单位在提供公共产品和公共服务的过程中控制成本、提高质量和服务水平。
（一）预算绩效管理机制不健全。一是传统的预算模式是典型的“投入型”预算，财政投入首先保障的是各部门的支出需求，而对于资金绩效、有效配置等问题考量不足。各部门为本部门利益，重资金投入，轻投入效益，编报预算时对本部门事业发展的总体规划没有定性和定量的评价标准作为投入依据，且预算执行的效率与效果也没明确标准衡量，导致预算管理与绩效管理联动性不强。二是预算绩效评价指标体系不完善。实际工作中，因事业单位所处行业与提供公益服务差异较大，影响事业单位整体或项目绩效的因素复杂多变，导致绩效指标体系设置困难。且根据“谁使用资金，谁设定绩效目标”的原则，绩效指标体系都由预算单位自行设立。为完成绩效指标，大部分事业单位预算绩效目标设置笼统，预算绩效指标设置较为粗放，常常选择便于完成的定性指标，而定量指标设置较少且细化量化不足，不能全面真实地反映绩效状况，从而影响绩效指标与指标权重设置的先进性与科学性。
（二）预算编制弹性不足、预算执行刚性不强。事业单位基本支出预算以固定预算为编制依据，其定额与定员标准未根据物价变动指数与通货膨胀水平浮动，也未区分各类事业单位性质而一以概之，预算针对性不强、弹性不足，导致预算单位实施预算有难度，单位疲于增收节支保运转。项目预算编制更注重制定规划，而缺乏实行有效的事中、事后控制机制，预算在实施过程中频繁调整随意变更，导致预算效率低下，预算执行刚性不足。
（三）预算绩效管理约束力不强。目前，对预算执行情况的考核更多依赖于工作完成进度、资金执行进度的考核，对资金效益高低、产出成果大小、厉行节约幅度没有什么奖惩，对未按预算编制用途使用资金或不合理使用财政资金也不会带来直接惩罚，没有把预算资金管理效益和预算拨款直接挂钩，单位更关注的是用完钱而不是用好钱，导致预算绩效管理流于形式。
（四）预算绩效管理手段不完善。一是预算绩效管理缺少信息技术支持，与资产、业务等管理系统缺乏互联互通，业务数据无法通过信息化方法取得，造成信息沟通不畅。二是缺少专业的预算绩效管理人员，预算绩效管理不仅仅是一项财务管理工作，更重要的是对业务的把握与对产出效益的评价，需要各方面人员的参与配合，而绩效评价仅依靠财务人员实施，对业务把控度不高，无法很好地承担预算绩效管理这项综合性的工作，绩效评价难以真正实现。
（五）预算绩效审计力度不大。传统的审计模式是对预算单位的预算执行情况审计，主要以会计资料真实性、经济活动的合规合法性、预算进度执行情况作为审计目标，主要审查是否存在违法乱纪和腐败现象，忽视了财政资金使用效果的审计，没有真正的引入以结果为导向的绩效审计理念。审计理念的滞后势必影响预算绩效管理在预算单位的问责与约束力度。
三、预算绩效管理建议
（一）制定切实可行的预算绩效目标与关键指标。首先，在编制单位整体支出绩效目标时，要明确年度主要工作任务，确定单位在年度内履职所要达到的工作目标与效果，从而确定工作绩效目标，并从中识别出实现工作绩效目标的关键驱动因素，准确确定绩效指标。其次，事业单位在设立为实现事业发展所需项目时，必须梳理项目的预期投入、资金性质、工作任务、支出范围、受益对象等功能特性，预计项目投入产出与社会经济效益，确定项目绩效目标，并进行细化分解，从中识别出实现项目产出效益的关键驱动因素，以定量和定性方式进行描述，准确确定绩效指标。最后，在编制预算时，必须各部门共同配合，以财务为主导，综合业务与审计部门力量，借鉴企业绩效管理模式，采用关键绩效指标方法，从业务发展需求入手，紧密结合单位事业发展战略，设定符合单位发展现状的绩效目标，分析单位组织功能与工作流程，按照价值创造路径识别关键驱动因素，设置关键绩效指标，规范预算申请，保障资金导向科学合理，而不是无规划地申请经费，随意变更。
（二）注重预算编制的科学性。一是根据综合预算的原则，将单位所有预算内、外收入全部纳入预算中，优先保障维持单位日常运转所需的基本支出经费，再按照科学论证、合理排序的原则安排各项事业发展所需的项目经费。二是根据定额管理原则，科学制定基本支出预算定额。根据事业单位性质，分类进行支出绩效管理，区分具备行政职能、纯公益类及经营类事业单位分类别设立预算基础，保障事业单位发展活力。结合单位编制、人才计划和资产占有状况，设定适合事业发展和物价通胀系数的定额定员标准，建立实物费用定额标准，实现资产管理与定额管理相结合。三是根据零基预算编制原则，开展项目预算前置审查，建立事前绩效评估机制。对重大政策和项目开展事前评估，推动关口前移，建立…“先评审后入库、先入库后安排预算”的预算管理机制，从源头上提高项目预算编制的科学性和精准性，引导单位树立总体设计、提前谋划、充分论证意识，实现预算科学化管理目标。
（三）强化预算执行监督与执行力度。一是建立预算执行进度与绩效目标完成情况的双监控模式。预算绩效管理的目的是强化产出结果与投入效率，而不只是看预算资金使用完了没有。故而在预算执行过程中，在关注资金执行进度的同时，重点对照项目绩效目标，考查执行效果，发现超预算、无预算使用资金或项目进展缓慢、资金沉淀等问题，及时纠偏并完善计划及目标，保障财政资金投入效率。二是强化预算执行刚性，建立预算绩效奖惩机制。根据资金效率导向原则，通过资金执行进度与效益评价后，将资金用于效果较好的项目上。将单位预算绩效管理水平作为衡量预算资金投入依据，考核事业单位提供公共产品与公共服务所耗费的公共资源优化率来严格控制预算安排，确保财政资金按照预算编制用途使用，提高预算执行刚性。将预算绩效管理水平与资金预算分配直接挂钩，奖优罚劣，促使预算单位完善制度，改进措施，提高绩效管理水平。
（四）完善预算绩效信息化建设。一是预算绩效指标设置阶段，具备快速检索往年项目和案例库参考功能，提供目标值测算功能，帮助快速完成绩效指标值设定，通过系统控制实现预算编制的精细化科学化规范化管理，确保事前有效监管。二是预算执行阶段，建立绩效监督管理的动态监控机制，将部门预算系统、项目库系统、政府采购系统有机整合，实现数据共享；将绩效管理系统与业务信息系统相互映射，强化项目实施进度和资金使用安排的动态监督，跟踪绩效目标完成情况，有效实施预算执行事中控制。三是预算绩效评价阶段，能够快速采集绩效运行信息和数据并进行分类、汇总、整理分析，从依靠“人为判断”向“数据分析”转变。通过信息化手段提高绩效管理质量和效率。四是实施多方综合利用。实现财政部门、预算部门单位、第三方机构等绩效管理主体间信息互联互通，提升预算绩效管理信息化水平，建立“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系。
（五）加强绩效审计评价。推行财政资金绩效审计是加强预算绩效管理的助推剂。在国家治理能力现代化环境下，审计部门应加快适应高质量发展的新形势，在审计财政资金使用合法性的同时，将绩效审计理念贯穿于审计的全过程，加强对部门在履行职能和公共资源管理和使用过程中能否实现预期目标、达到目标程度进行审计，着重分析预算单位使用财政资金的“经济性、效率性、效果性”，及时向被审计单位反馈绩效审计结果和审计建议，督察审计整改情况，有效地促进单位预算绩效管理水平的提升，更好的建设服务型政府。
四、结束语
预算绩效管理作为现代财政制度的重要内容是建设服务型政府的重要保障，行政事业单位要充分认识其重要性、科学性与严谨性，在实际工作中，以问题为导向，结合自身业务特点，探索适合本单位本部门的应用环境，提升事业单位管理效率，促进事业高质量发展。
参与文献：
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作者:刘文健 单位:湖南省卫生健康委药具管理服务中心
